تبعات غفلت از مساله صندوق‌ها

با محو جوامع قبیلهای و ظهور همبستگی اجتماعی و نظامهای اقتصادی به هم پیوسته حدود حقوق و تعهدات اجتماعی بهکلی تغییر کرد و تامین اجتماعی جای روشهای سنتی خانوادگی برای روزهای مبادا و آتی را گرفت.

این تغییر پارادایم در یک بستر حقوقی بسیار مهم محقق شده که در ایران مورد غفلت قرار گرفته و همین غفلت مصائبی را در پی داشته و خواهد داشت. جالب این است که مکررا از وضعیت نامطلوب تامین اجتماعی و صندوقهای بازنشستگی و بحرانی که پیش رو است؛ از سوی افراد و گروههای مختلف داد سخن داده میشود، ولی افسوس که در این راه آسیبشناسی و شناسایی علل این وضعیت صورت نمیگیرد. البته در واقع این نهادهای اجتماعی و اقتصادی که از جوامع غربی به عاریت گرفته شدهاند، کمتر مورد بحث و تحقیق نظری قرار گرفتهاند، بهویژه بنیادهای حقوق خصوصی و عمومی این نهادها اصولا مورد بحث حقوقی جدی قرار نگرفتهاند. درنتیجه همین ابهام باعث در پیش گرفتنهای سیاستهایی در ایران شده که رابطه دولت و این نهادها را دستخوش بیثباتی و سردرگمی کرده است؛ بنابراین برای خروج از این وضعیت باید تکلیف چند موضوع از لحاظ حقوقی مشخص شود،

1) رابطه دولت و تامین اجتماعی مستقیم (از طریق مالیات و یارانه). براساس قانون اساسی وظیفه دولت در حمایت از کسانی که یک عمر را به خدمت و اشتغال در جامعه اعم از خدمات دولتی یا خصوصی گذراندهاند چیست؟ آیا از بودجه عمومی کشور باید وظیفه انجام شود. آیا این معنی تامین اجتماعی است؟

2) تامین اجتماعی خود گردان از طریق مشارکت کارفرما، کارگر، کارکنان وتاحدودی دخالت دولت. بدیهی است که هر گونه ترتیباتی که در پیش گرفته شود از سیاستهای مالی، پولی و اقتصادی کلان دولت مصون نخواهد بود. اما مسائل حقوقی که مخصوصا با ظهور صندوقهای بازنشستگی اختیاری (یا خصوصی در مقابل صندوقهای بازنشستگی اجباری یا عمومی) در نظام حقوقی ایران مورد توجه قرار نگرفتهاند و نیازمند بررسی هستند شامل مواردی است که در ادامه تشریح شده است: نخست، از ساختار حقوقی این نهاد اغلب بهعنوان «صندوق» یاد میشود، ولی این مفهوم در حقوق ایران نامانوس است و روشن نیست که کدام سلسله مراتب بر اداره این نوع نهادها حاکم است. شاید این مفهوم اقتباس شده  از حقوق برخی کشورهایی بوده که در کنار حقوق شرکتها که براساس آن «شرکت» بهعنوان یک شخصیت حقوقی حقوق خصوصی است، صندوق را بخشی از یک عنوان کاملتر حقوقی با عنوان pension fund trust در نظر گرفته است که در واقع یک ماهیت تراست دارد. در این صورت صندوق در حقوق انگیس نهادی است که اجازه ایجاد دو نوع مالکیت قانونی و مالکیت ذینفعی (legal and beneficial ownership) را میدهد.

این ساختار نامانوس  و پیچیده باعث شده است که از وظایف اطراف این نهاد حقوقی درک صحیحی وجود نداشته باشد. در حوزه حقوق تجارت این مفهوم یا اصلا مورد کنجکاوی لازم قرار نگرفته یا از کنار آن گذشتهاند. با این اوصاف، بدون درک صحیح از این مفهوم یا جایگزین کردن یک ساختار مشخص و تعریف شده، هر حرکت اصلاحی نظام تامین اجتماعی ممکن است راه کجی را در پیش بگیرد. روشن شدن ابعاد این ساختار و ویژگیهای حقوقی آن از بسیاری از ابهامها، سوءمدیریتها و سوءاستفاده از این نهادهای اساسی اجتماع جلوگیری خواهد کرد. بعد از روشن شدن ساختار، موضوع مالکیت بر وجوه این نهادها امر مهمی است که هم مباحث حقوق خصوصی را از نظر موضوع مالکیت، نوع مالکیت و حق اعضای این نهادها مطرح میکند و هم مباحث حقوق عمومی را از نظر حدود مالکیت روشن خواهد کرد. همچنین این نکته را در نظر میگیرد که اگر این وجوه اموال عمومی باشند یا اموال مشاعی اعضا و مشارکتکنندگان قاعدتا تبعات متفاوتی را خواهند داشت. موضوع دیگر حقوقی که مغفول مانده است، موضوع نظارت و کنترل بر این نهادها است که در برخی کشورها بهدلیل اینکه این ساختار ممکن است مورد سوءاستفاده قرارگیرد، نهاد نظارتی خاصی را برای اداره این نهادها مخصوصا نحوه سرمایهگذاری آنها در نظر گرفتهاند.

سوال اصلی که در حوزه حقوق عمومی مطرح میشود رابطه این نهاد نظارتی با دولت است. به نظر میرسد که این نهاد نظارتی مانند بانک مرکزی و سازمان بورس و اوراق بهادار باید یک نهاد عمومی غیردولتی باشد. در کنار این سه عنصر حقوقی مهم، بهدلیل محیط اقتصادی و مقرراتی که در آن نهادهای بازنشستگی فعالیت میکنند لاجرم در بستر سیاستهایی دولت در حوزه مالی و اقتصادی اعم از سیاستهای پولی، مالی یا مالیاتی هماهنگیهای باید انجام شود و بهدلیل ماهیت بلندمدت سرمایهگذاری غیرقابلاجتناب این نهادهای اجتماعی، نظام بازار مالی بهشدت تحتتاثیر سرمایهگذاری این نهادها خواهد بود. لذا این نهادها نقص انکارناپذیری در نوسان یا ثبات در بازارها را دارا هستند. از این جهت، نهاد ناظر بر این صندوقها، اعم از اجباری یا اختیاری، نباید انگیزههای ورای منافع اعضا (بازنشستگان فعلی یا آتی) داشته باشد. در نهایت، استقلال سیاستهای صندوقهای بازنشستگی و نهاد ناظر بر آنها از دولت، سازمان بورس و اوراق بهادار و بانک مرکزی باید مد نظر قرار گیرد تا به جای تصمیماتی که منافع کوتاه مدت دولت یا دیگر بازیگران در نظر دارند؛ تصمیمات بهینهای در جهت حفظ منافع آنها گرفته شود.