چهار نما از سیاست‌های اقتصادی

در این یادداشت به اختصار حوزههای کلیدی سیاستگذاری اقتصادی، شامل سیاستهای مالی، سیاستهای پولی، سیاستهای ارزی، سیاستهای تجاری و سیاستهای حمایتی مورد ارزیابی قرار گرفته است.

سیاستهای مالی و بودجهای

بودجه دولت یکی از چالشهای اصلی اقتصاد کشور است و مهمترین ضعف سیاستگذاری اقتصادی دولت نیز در حوزه سیاستهای مالی و بودجهای است. باوجود آنکه نظام بودجهریزی کشور نیازمند اصلاحات اساسی و بنیادین است، ولی هنوز نشانی از اصلاحات جدی در آن دیده نمیشود. گامهای محدود و لرزانی هم که دولت بنا داشت در زمینه تعدیل سیاستهای حمایتی در قالب بودجه ۹۷ بردارد، با اقبال مجلس مواجه نشد. سیاستهای مالی و نظام بودجهریزی کشور هم به لحاظ ساختار مخارج و هم ساختار منابع اشکالات اساسی دارد که منجر به ناپایداری بودجه شده است. میتوان دید که کسری تراز عملیاتی و سرمایهای دولت، طی سالهای اخیر مستمرا در حال افزایش است. اگر نسبت مجموع کل درآمدهای دولت (شامل نفت) را به کل مخارج دولت در نظر بگیریم، این نسبت طی سالهای ۱۳۹۳ تا ۱۳۹۵ به ترتیب برابر با ۹۳، ۹۰ و ۸۸ درصد و در ۱۰ ماه ۱۳۹۶ برابر با ۸۶ درصد بوده است. به بیان روشنتر، مجموع درآمدهای دولت برای تامین مخارج کافی نیست و این شکاف منابع و مصارف، مستمرا در حال افزایش است و دولت بدون ایجاد بدهیهای بیشتر قادر به تراز کردن منابع و مصارف خود نیست. به تعویق انداختن اصلاحات اساسی در سیاستهای مالی و نظام بودجهریزی و افزایش سالانه تعهدات انباشته دولت، سال به سال موجب ناپایداری بیشتر بودجه، افزایش تعهدات، کاهش سهم پرداختهای عمرانی و در نهایت انتقال این مشکلات به منابع بانکی و بانک مرکزی خواهد شد. پیامد آن، خطراتی مانند ناپایداری اقتصاد کلان و شکلگیری پدیده رکود تورمی است. آنچه گفته شد نمونهای از مشکلات بودجهای و ناکارآیی سیاستهای مالی دولت است. انتظار میرفت با توجه به تفاوتی که بین رویکرد دولت فعلی و دولتهای پیشین وجود دارد، اصلاحاتی در سیاستهای مالی و بودجهای صورت بگیرد؛ ولی هنوز شواهدی از اصلاحات جدی و اساسی دیده نمیشود. از جمله مهمترین این اصلاحات، طراحی و اجرای یک قاعده مالی کارآمد برای درآمدهای نفتی است که بدون آن، سایر اصلاحات اقتصادی بینتیجه خواهد ماند. گام بعدی، اصلاح سیاستهای مخرب و مشکلساز مانند پرداخت یارانه نقدی فراگیر و یارانه انرژی و خریدهای تضمینی و امثال آن است. گام دیگر، کاهش مخارج دولت از طریق کاهش ماموریتهای موازی برخی دستگاههای دولتی و عمومی، تجدید ساختار بدنه اجرایی دولت با هدف افزایش کارآیی، اجرای دقیق و کامل بودجهریزی مبتنیبر عملکرد و برقراری حداکثر شفافیت در عملیات مالی دولت است.

سیاستهای پولی و ارزی

کاهش نرخ تورم از ارقام بیش از ۳۴ درصد در سال ۱۳۹۲ به کمتر از ۱۰ درصد در سالهای ۱۳۹۵ و ۱۳۹۶ را میتوان دستاورد مهمی تلقی کرد. ضمن آنکه، در سالی که گذشت، گامهایی نیز برای ساماندهی موسسات مالی غیرمجاز و انتقال حسابهای دولتی به بانک مرکزی و نظایر آن برداشته شد. با وجود گامهای مثبتی که در حوزه سیاستهای پولی و بانکی برداشته شده است، همچنان نقدهایی بر سیاستهای اعتباری بهویژه نحوه توزیع تسهیلات بین بنگاههای کوچک و متوسط، نحوه ساماندهی موسسات غیرمجاز و پرداخت به سپردهگذاران از محل منابع بانک مرکزی و کارآیی سیاستهای نظارت بر بانکها وارد است. در زمینه پایداری تورم تکرقمی نیز نگرانیهایی وجود دارد. رشد پایه پولی اگر چه در حال حاضر کمتر از سالهای ۱۳۹۱ و ۱۳۹۲ است ولی آنچه بر نگرانیها میافزاید، روند افزایشی رشد پایه پولی طی سه سال گذشته است. رشد پایه پولی طی سالهای ۱۳۹۳ تا ۱۳۹۵ به ترتیب برابر با ۱۱، ۱۷ و ۳/ ۱۷ درصد بوده است و بهنظر میرسد این نرخ در سالجاری افزایش داشته باشد. افزایش نرخ رشد پایه پولی و نقدینگی، کارآیی سیاستهای پولی را با ابهام مواجه میکند.

در حوزه سیاستهای ارزی، اقتصاد ایران همچنان گرفتار چرخه مخرب «سرکوب نرخ ارز- جهش نرخ ارز» است که طی چهار دهه گذشته مکررا هزینههایی را بر اقتصاد تحمیل کرده است. کاهش نرخ ارز حقیقی طی سه سال گذشته و جهش نرخ ارز در ماههای پایانی سال جاری، بار دیگر همانند گذشته، عوارض مخربی بر رشد اقتصادی و ثبات اقتصاد کلان برجا گذاشت. از آنجاکه سیاست پولی کشور فاقد هدفگذاری کلهای پولی و فاقد چارچوب هدفگذاری تورمی است، از اینرو سیاستگذار از عامل لنگر اسمی ارز برای اثرگذاری بر انتظارات تورمی و کنترل تورم استفاده میکند؛ بنابراین همواره نرخ ارز بدون توجه به متغیرهایی مانند تراز پرداختها و تغییرات نرخ تورم، صرفا با هدف تثبیت نرخ ارز اسمی و آن هم با مداخله گسترده بانک مرکزی تعیین میشود. انتظار میرود دولت و سیاستگذار پولی، با نگاهی به تجربه چهار دهه گذشته، سیاست ارزی خود را اصلاح کند. البته منشأ ناکارآیی سیاستهای ارزی کشور، تورم مزمن اقتصاد ایران است. زمینه شکلگیری و پایداری تورم مزمن در اقتصاد، عواملی مانند فقدان یک چارچوب سیاست پولی کارآمد، عدم استقلال بانک مرکزی، مشکلات ساختاری و پیچیده نظام بانکی و فقدان انضباط مالی و بودجهای دولت است؛ بنابراین لازم است رفع ریشهها و زمینههای ساختاری تورم مزمن اقتصاد ایران، بهعنوان یکی از اصلیترین اولویتهای اصلاحات اقتصادی منظور شود.

سیاستهای تجاری

سیاستهای تجاری کشور در دورههای اخیر نیز همانند دورههای قبل، در جهت افزایش رقابتپذیری بنگاههای اقتصادی نبوده است. سیاستهای تجاری فعلی از طریق برقراری موانع و محدودیتهای تجاری، مزیتی برای بنگاههای داخلی ایجاد کرده است؛ بنابراین انگیزه سرمایهگذاری در تحقیق و توسعه و نوآوری را از بین برده است. بنگاههای داخلی در یک محیط انحصاری، ضرورتی برای نوآوری و افزایش کیفیت محصول و کاهش هزینه تمام شده از طریق افزایش مقیاس تولید نمیبینند. از جمله مصادیق ناکارآیی سیاستهای تجاری کشور، وضعیت صنعت خودروی کشور است که به بهانه حمایت از یک صنعت خاص، خسارتهای کلانی به اقتصاد ملی و مصرفکننده داخلی وارد شده است. سیاستهای تجاری کشور به جای فعال کردن ظرفیتهایی مانند پیمانهای تجاری با کشورهای منطقه و استفاده از سایر ظرفیتها برای برونگرایی و توسعه صادرات، صرفا حمایت از صنایع داخلی را از طریق افزایش موانع تجاری مورد نظر قرار داده است.

سیاستهای حمایتی و رفاهی

اساس و پایه سیاستهای حمایتی و رفاهی جاری در کشور، همانند دورههای قبل، بر توزیع منابع استوار است و از این جهت تغییری در سیاستهای دولت رخ نداده است. در اقتصاد ایران، شهروندان و بنگاهها تمایل شدیدی به رفاه حاصل از بنزین و آب و برق ارزان، یارانه نقدی، استخدامهای دولتی و توزیع انواع کمکهای دولتی دارند و دولت و مجلس نیز رویکرد خود را بر همین اساس تنظیم کردهاند. شیوه ایجاد رفاه در ایران، ناپایدار، ناکارآمد و مانع رشد اقتصاد است؛ ولی نه دولت و نه قانونگذار تمایلی به اصلاح این شیوه ندارند. با وجود آنکه برای دولت و مجلس کاملا روشن است امکان تداوم پرداخت یارانه نقدی، یارانه انرژی و انواع پرداختهای انتقالی به شیوه فعلی وجود ندارد، ارادهای برای اصلاح سیاستهای حمایتی و رفاهی دیده نمیشود.

سخن آخر

این واقعیت را باید پذیرفت که دولت یازدهم و دوازدهم بهوجود آورنده مشکلات پیچیده فعلی نیستند و خود وارث چالشهای برجا مانده از قبل هستند. این مساله نیز قابل فهم است که از یک طرف گستردگی چالشها و از طرف دیگر انگیزه و توان ناکافی بدنه اجرایی و سیاستگذاری دولت، در عمل اصلاحات اقتصادی را با کندی مواجه کرده است. این را نیز میتوان فهمید که وضعیت فعلی اقتصاد کشور، تامینکننده منافع برخی گروهها است و بنابراین گروههای ذینفع، مانعی جدی برای اصلاح سیاستهای اقتصادی هستند.

با وجود همه این واقعیتها، منافع بلندمدت کشور ایجاب میکند دولت و مجموعه حاکمیت، الزامات اصلاحات اقتصادی را بپذیرند. اصلاح برخی چرخههای معیوب سیاستگذاری اقتصادی و تغییر مسیر اقتصاد، بدون اجماع در سطوح مختلف تصمیمگیری و بدون پذیرش عمومی امکانپذیر نخواهد بود. درصورت شکلگیری اجماع در سطوح تصمیمگیری کشور و با جلب اعتماد عمومی نسبت به اصلاحات اقتصادی و با شکلگیری تعریف جدیدی از منافع مشترک ذینفعان حول محور اصلاحات اقتصادی و پیشرفتهای اقتصادی کشور، امکان اصلاح سیاستهای اقتصادی و حل ابرچالشهای اقتصاد ایران کاملا وجود خواهد داشت.