لزوم توجه به پایداری مالی

بر اساس دیدگاه سیاستگذاران مالی، اوراق بدهی میتوانند به عنوان ابزاری بدون ریسک، کسری بودجه جاری دولت را پوشش داده و بدهی انباشت شده دولت را نقدشوندهتر نمایند. در ایران نیز با توجه به کاهش درآمدهای نفتی در سالهای اخیر، فروش اوراق مشارکت به منظور بازپرداخت بدهی دولت به پیمانکاران بخش خصوصی و تأمین بخشی از هزینههای جاری دولت از دهه قبل آغاز و بازار اوراق بدهی دولتی و انتشار اسناد خزانه اسلامی در مهرماه ۱۳۹۴ تشکیل شد. اما باید توجه داشت که انتشار این اوراق باید مبتنی بر یک قاعده مالی تضمینکننده پایداری مالی دولت باشد. زیرا، افزایش شدید کسری­ های مالی و بدهی دولت­، میتواند نگرانی ­هایی را در خصوص پایداری مالی در ایران مطرح ساخته و به عنوان یکی از چالشهای آتی سیاست مالی در توسعه استراتژی های معتبر در جهت تقویت فاینانس­های دولت­ها بیان گردد.

مفهوم پایداری مالی اساسا مرتبط با سیاست مالی یا تغییرات بدهی عمومی است و ارزیابی آن عمدتاً وابسته به نحوه تعریف پایداری مالی است. بطور کلی، تمایزی بین سه رویکرد پایداری مالی در ادبیات علمی وجود دارد. بر اساس رویکرد صندوق بین المللی پول، پایداری مالی مرتبط با توانایی پرداخت دیون یعنی توانایی دولت برای باز پرداخت بدهی در افق زمانی نامحدود است. در رویکرد دوم، اقتصاددانان بر این باورند که سیاست مالی پایدار تضمین میکند که نسبت بدهی به GDP به سطح اولیه خود در بلندمدت بر میگردد. در نهایت، رویکرد سوم، بر دو معیار، توانایی بازپرداخت بدهی و تعیین حد آستانهای برای رشد بدهی تأکید دارد.

بر اساس رویکرد سوم، بسیاری از کشورها حد آستانهای برای نسبت بدهی به تولید ناخالص داخلی در نظر گرفته و میزانی را برای حد آستانه تعریف نمودهاند. بهطوریکه، در میان ۸۹ کشوری که قواعد مالی را در سال ۲۰۱۴ پیادهسازی نمودهاند، ۷۶ درصد از آنها قاعده بدهی (ملی و یا فراملی) را برای محدود نمودن استقراض دولت اننتخاب نمودهاند. ۶۳ درصد از کشورهایی که قاعده مالی بدهی را تبیین و پیادهسازی نمودهاند، حد آستانه ۶۰ درصد را برای نسبت بدهی به GDP تعیین کردهاند. ۸ کشور عضو اتحادیه غرب آفریقا، ۶ کشور عضو انجمن پول و اقتصاد آفریقای مرکزی مرز بدهی خود را ۷۰ درصد GDP را انتخاب کردهاند. علاوه بر این، ۷ کشور دیگر ارقامی معادل ۴۰ تا ۴۵ درصد و کشور نابمبیا نیز رقمی معادل ۲۰-۳۰ درصد را برای نسبت بدهی به GDP تعیین کردهاند.

حال سؤال این است آیا دولت در ایران نیز قاعدهای در این خصوص در برنامههای توسعه در نظر گرفته است؟

خوشبختانه در پاسخ به این پرسش میتوان گفت با همت وزارت امور اقتصادی و دارایی، سازمان برنامه و بودجه کشور و مجلس شورای اسلامی، قاعده بدهی در قانون برنامه ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی تعریف و تبیین شد. بهگونهای که، مطابق با ماده (۸) دولت موظف است شاخص نسبت بدهیهای دولت و شرکتهای دولتی به تولیدناخالص داخلی را در سطح ۴۰ درصد حفظ نماید. البته در تبصرههای این ماده افزایش این نسبت میتواند با تشخیص وزیر اقتصاد و دارایی و تصویب هیئت وزیران به ۴۵ درصد و یا حتی در مواقع اضطراری با تصویب مجلس شورای اسلامی برای مدت محدود به ۵۰ درصد افزایش یابد.

اما، آیا عملکرد دولت بر اساس قواعد تبیین شده صورت میپذیرد؟ دورنمای پایداری مالی در ایران چگونه به نظر میرسد؟

میزان نسبت بدهی بهتولیدناخالص داخلی دولت ایران به استناد گزارشهای مرکز پژوهشهای مجلس بر مبنای دادههای بانک مرکزی و گزارشهای دولت در پایان سال ۱۳۹۵ تقریبا معادل ۵۱٫۷ درصد بوده است که این میزان افزایش، در عمل بدون مجوز مجلس شورای اسلامی صورت گرفته است. اندازه این شاخص و تفاوت آن با معیار تبیین شده در قانون برنامه ششم توسعه نشان از انباشت بدهیهای دولت و شرکتهای دولتی است. ادامه این روند و انباشت بدهیهای دیگر در سال ۱۳۹۶ و تبیین برخی قوانین و تبصرهها درخصوص انتشار اوراق بدهی برای تأمین مالی دولت و شرکتهای دولتی در سال ۱۳۹۷ نشان می­دهد کشور با چالش بزرگی برای برقراری پایداری مالی مواجه خواهد بود.

بر این اساس، به نظر میرسد سیاستگذاران مالی میبایست علاوه بر تبیین قواعد مالی در قوانین توسعه کشور و تعیین سقف مجاز برای میزان نسبت بدهی بر تولیدناخالص داخلی، اندازه این شاخص را به صورت دورهای (ماهیانه یا فصلی) پایش و گزارش آن را به صورت مستمر در اختیار مجلس و نهادهای ناظر قرار دهند. در غیر این صورت، انتشار اوراق بدهی توسط دولت و شرکتهای دولتی، کاهش اعتبار دولت، واگرایی بدهی دولت و عدم اعسار اقتصاد در بازپرداخت دیون و در نهایت ورشکستگی دولت را به دنبال خواهد داشت.