برگزاری مزایده و مناقصه دور میز انحصار

طرحهای عمرانی که تعریف میشوند، برایشان ردیفی در بودجه تعیین میشود اما یا نیمهتمام میمانند یا اساسا کلنگشان زده نمیشود. دولتها برای پوشش کسری بودجه و تحقق هزینههای جاری خود یک راه بیشتر نداشتهاند؛ تأمین مالی طرحهای عمرانی را به سال بعد موکول کنند. در چنین شرایطی یک گزینه دیگر نیز روی میز است، گزینهای که در اکثر کشورها نه راهکار جبرانی بلکه محور تأمین مالی طرحهای عمرانی است؛ مشارکت عمومی- خصوصی. اما به گفته علی نصیریاقدم، عضو هیئت علمی دانشگاه علامهطباطبایی، قانونی که در کشور ما برای اجرای این نوع مشارکت وجود دارد، متضمن اختیار برای دولت است و نه بیشتر. نیازبه یک قانون جدید داریم، قانونی شفاف و پاسخگو. او معتقد است به واسطه همین خلأ قانونی طرحهای عمرانی به ظاهر به بخش خصوصی واگذار میشوند اما چه کسانی و با چه ویژگیهایی میتوانند طرف مشارکت قرار بگیرند؟ جزئیات این واگذاری اعم از احراز صلاحیت واگذارشونده، مبنای قیمت تعیینشده و اولویتبندی شفاف نیست و در پاکتهای سربسته ردوبدل میشود.

چندسالی است که مدل سرمایهگذاری PPP یا مشارکت عمومی-خصوصی در ایران به عنوان یکی از محورهای تأمین مالی طرحهای عمرانی به کار گرفته شده است اما با وجود کمبود نقدینگی 500هزارمیلیاردتومانی برای اتمام طرحهای عمرانی نیمهتمام و عدم تحقق بودجه سنواتی طرحهای عمرانی این راهکار برخلاف تجربههای کشورهای دیگر در ایران راهگشا نبوده است. علی نصیریاقدم، کارشناس اقتصادی آسیبشناسی این موضوع را بیشتر از کمبود منابع در فقدانهای قانونی میداند.

او در کنفرانس «قراردادهای سرمایهگذاری و مشارکت عمومی-خصوصی» با طرح چند سؤال گفت: یک قانون خوب برای مشارکت  عمومی-خصوصی باید متضمن اصولی مانند انصاف، شفافیت، مسئولیتپذیری و پاسخگویی باشد. چه کسانی و با چه ویژگیهایی میتوانند طرف مشارکت قرار بگیرند؟ طرف خصوصی مشارکت با چه مکانیسمی انتخاب میشود؟ آیا همه متقاضیان سرمایهگذاری در جریان قرار میگیرند؟ آیا مکانیسمی رقابتی برای انتخاب طرف خصوصی وجود دارد و آیا دولت تعهدی به گزینش رقابتی طرف مشارکت دارد؟ آیا مکانیسمی برای حصول اطمینان از تأمین منابع مورد تعهد دولت وجود دارد یا بدهکارشدن دولت در سنوات آتی محتمل است؟ اگر دولت به تعهدات خود در برابر سرمایهگذار عمل نکرد، آیا مکانیسمی برای ایفای مطمئن تعهدات دولت وجود دارد یا سرمایهگذار به صف طلبکاران از دولت میپیوندد؟

تجربه طرحهای عمرانی نیمهتمام را میتوان پاسخ منفی به تمامی این سؤالات تلقی کرد. نصیریاقدم توضیح داد: قانونی که دراینباره در کشور ما وجود دارد، گستره اختیارات دولت را وسیعتر میکند و در مقابل هیچ مجرایی برای پاسخگویی دولت فراهم نکرده است. یکی از اصلیترین آموزههای اقتصاددانان برای دولت این است که سرمایهگذاری را لازمه رشد اقتصادی میدانند. در برخی کشورها رابطه معناداری میان این دو متغیر دیده نشده است. ایران هم جزء این کشورهاست که سرمایهگذاری در آن انجام شده اما نمود آن را نمیتوان در رشد اقتصادی دید. سرمایهگذاری زمانی میتواند منجر به رشد اقتصادی شود که اصول بنیادین در آن رعایت شده باشد وگرنه تقلیل پیدا میکند به عددی مانند 76هزارمیلیاردتومانی که در پروژههای نیمهتمام داریم. شیوه سرمایهگذاری را مبتنی بر اصول نگذاشتیم و همه چیز را به مجریان سپردهایم.

او ادامه داد: برای مشارکت عمومی-خصوصی با تولیگری وزارت راه و شهرسازی ما یک قانون مندرج داریم که در سال 1366 تصویب شده است. براساس احکام این قانون صدور مجوز برای وزارت راه و ترابری در سه محور مجاز شده است. واگذاری اجرا و تأمین مالی پروژههای عمرانی، واگذاری منافع پروژهها تا زمان استعلام هزینههای طرح و تعیین ضوابط و مشخصات ناظر بر احداث، نگهداری و بهرهبرداری از پروژهها. بنابراین این قانون میگوید هرچه وزارت راه و شهرسازی تصمیم بگیرد، مشارکت به همان شکل صورت خواهد پذیرفت. از سال 1366 تاکنون چند طرح ما براساس یک رقابت سالم و پویا به مزایده و مناقصه گذاشته شده به طوری که همه مطلع شوند، طرح بدهند و در نهایت یکی انتخاب شود؟ حتی فرض کنیم همه این مسیر رقابتی بوده اما آیا دولت تعهدی در برابر این طرحها داشته است، ضمانت اجرائی وجود دارد؟ طبق قانون هیچ ضمانتی وجود ندارد.

نصیریاقدم اضافه کرد: مسئولان میگویند میزان بدهیهای دولت معادل 50 درصد تولید ناخالص داخلی است. در این زمینه سال گذشته دولت انتشار اوراق بدهی و خزانه را مطرح کرد، اما این تمهید نمیتواند آسیبهای ناشی از عدم انضباط مالی را جبران کند. بانک جهانی در این زمینه یک چارچوب ارائه و اصولی را مطرح کرده که مورد توافق اکثر کشورهاست و بر این مبنا پیش میروند. در این چارچوب مقرراتی مرحله مشخص شده است؛ آمادهسازی، تدارکات، مدیریت قرارداد و پیشنهادهای درخواستنشده.
خلأ قانونی برای پاسخگوکردن دولت

به گفته نصیریاقدم، در مرحله تدارکات در  سالهای اخیر برای واگذاری طرحهای عمرانی، احراز صلاحیت صورت نگرفته و کسانی که در مناقصه حضور پیدا میکنند میزان استطاعت مالی آنها و دیگر صلاحیتشان بهدرستی احراز نمیشود. انتشار برخط آگهی تدارکات عمومی توسط دستگاه تدارکاتی، ذکر جزئیات تمام مراحل فرایند تدارکات در اسناد مناقصه، درنظرگرفتن زمان حداقل 30 روز تقویم برای اینکه مناقصهگران بالقوه فرصت کنند پیشنهادهای خود را تحویل بدهند؛ اینها مواردی است که در سالهای اجرای مشارکت عمومی خصوصی در ایران نهتنها رعایت نشده است، بلکه در نبود شفافیت و وابستگی افراد متقاضی به برخی جریانها همواره با انباشت طرحهای عمرانی نیمهتمام و بدون حاشیه سود مواجه بودهایم؛ روندی که باعث شده اکنون تشکیل سرمایه ثابت ما منفی باشد.

او افزود: در مرحله تدارکات یک پرسشوپاسخ بین مناقصهگر و مناقصهکننده انجام میشود، اما آیا پاسخها افشا میشود یا در پاکتهای سربسته ردوبدل میشود؟ اگر طرحی را به مزایده و مناقصه میگذاریم و چون برای تقاضا یک نفر بیشتر نیامده است، باید به همان یک نفر واگذار کنیم؟ حتما یک ایرادی در مکانیسم برگزاری فرایند واگذاری وجود داشته است. اگر جایی اختلافی پیش آمد، باید طرفین حد مذاکره بگذارند، نهاینکه بهواسطه میزان قدرت و نفوذ طرح واگذار شود.

این عضو هیئت علمی دانشگاه علامهطباطبایی در پایان پیشنهادهای خود را اینگونه مطرح کرد: باید مقررات صریحی درخصوص تغییر ساختار شریک خصوصی و جایگزینی آن وجود داشته باشد. باید امکان اصلاح قرارداد و مذاکره جدید را تعبیه قانونی کنیم تا مشکلات کنونی مانند طرحهای عمرانی نیمهتمام استانی به وجود نیاید. اجرای موفق مشارکت عمومی- خصوصی تنها منوط به دادن اختیار به دستگاههای اجرائی نیست. حصول اطمینان از رعایت اصولی مانند شفافیت، مسئولیتپذیری، پاسخگویی و انصاف از ضرورتهای اجرای موفق مشارکت  عمومی- خصوصی است. چارچوب مقرراتی ناظر بر مراحل آمادهسازی تدارکات و مدیریت قرارداد باید تجلیگاه اصول یادشده باشد.