اصلاحات مالی، مهم‌تر از همیشه

اصلاحات اساسی در ساختارهای مالی ایران همواره یک اولویت بوده است؛ ولی در این مقطع که عامل خارجی موجب افزایش نااطمینانی و انتقال ریسک به اقتصاد کشور شده است، اصلاحات مالی بیشتر از همیشه اهمیت پیدا میکند.

با اصلاح ساختارهای مالی، آسیبپذیری اقتصاد ایران در برابر شوکها و تهدیدهای خارجی کاهش پیدا میکند و اعتبار و ثبات بیشتری بر بازارهای داخلی حاکم میشود. اصلاحات ساختاری، نیازمند درک حساسیت و اهمیت این موضوع و حمایت تمام ارکان تصمیمگیری در کشور است. اگر چالشهای اصلی و مهم بخش مالی اقتصاد ایران را فهرست کنیم در صدر این فهرست، کسری بودجه، بدهیهای دولت، مشکلات ساختاری نظام بانکی و سیاستهای ارزی قرار خواهد داشت. هر چهار حوزه مورد اشاره بریکدیگر اثر متقابل دارند و اصلاح هر یک بدون اصلاح حوزههای دیگر امکانپذیر نخواهد بود.

کسری بودجه

اولین حوزه آسیبپذیری بخش مالی، بودجه عمومی است. مشکلات ساختاری بودجه، سایر حوزههای مالی را نیز تحتتاثیر قرار داده و دچار ناترازی و ناپایداری کرده است. نسبت کسری بودجه به تولید ناخالص داخلی از سال ۱۳۹۱ تا ۱۳۹۶ روندی افزایشی داشته است. اگرچه نسبت کسری بودجه سالهای اخیر در مقایسه با سالهای ۱۳۸۵ و ۱۳۸۷ رقم کمتری است ولی آنچه باعث نگرانی است، روند فزاینده کسری بودجه در سالهای اخیر است. آمار عملکرد بودجه نشان میدهد در ۱۱ ماه سال ۱۳۹۶، مقادیر اسمی کسری تراز عملیاتی دولت بیش از ۳۰ درصد و کسری تراز عملیاتی و سرمایهای دولت بیش از ۴۲ درصد نسبت به مدت مشابه سال قبل افزایش داشته است.

دولت بدون ایجاد بدهیهای جدید نمیتواند منابع و مصارف خود را تراز کند و هر سال ناچار است بیشتر از قبل اقدام به واگذاری داراییهای مالی و فروش اوراق مالی کند. دولت در سال ۱۳۹۴ حدود ۲۲ هزار میلیارد تومان، در سال ۱۳۹۵ حدود ۶۳ هزار میلیارد تومان و در ۱۱ ماه ۱۳۹۶ بیش از ۶۲ هزار میلیارد تومان واگذاری داراییهای مالی داشت. واگذاری وسیع اوراق مالی از سوی دولت به منظور جبران کسری بودجه، در سالهای آینده دولت را با مشکل بازپرداخت اصل و سود اوراق و چالش بدهیهای انباشته مواجه خواهد کرد. این نگرانی وجود دارد که افزایش بدهیهای انباشته دولت، در نهایت به منابع بانک مرکزی و نظام بانکی کشور سرایت پیدا کند و موجب ناپایداری و بیثباتی اقتصاد کلان شود.

کسری بودجه ریشه در عوامل مختلفی دارد. اتکای بودجه جاری به درآمدهای نفتی، مانع شکلگیری انضباط مالی و کارآیی در تخصیص منابع شده است. بنابراین اولین گام اصلاح بودجه، تعیین یک قاعده مالی کارآمد برای درآمدهای نفتی است. در این قاعده مالی باید سقف ریالی ثابتی برای ورود منابع نفتی به بودجه تعیین شود و برای یک دوره چند ساله تثبیت شود. در چنین شرایطی، به ناچار اتکای بودجه به درآمدهای نفتی کاهش یافته و زمینه افزایش کارآیی بودجه و مدیریت هزینهها و انضباط مالی فراهم خواهد شد. علاوه بر قاعده مالی نفت، بهطور جدی لازم است سیاستهای ناکارآمدی مانند توزیع یارانه نقدی، پرداخت یارانه انرژی، خریدهای تضمینی و امثال آن بهطور کامل بازنگری شود و تعهدات دولت از این بابت کاهش یابد. اصلاحات ضروری دیگر، کاهش مخارج دولت از طریق کاهش ماموریتهای موازی دستگاهها، تجدید ساختار بدنه اجرایی دولت با هدف افزایش کارآیی، اجرای دقیق و کامل بودجهریزی مبتنیبر عملکرد و برقراری حداکثر شفافیت در عملیات مالی دولت است.

بدهیهای دولت

در سالهای اخیر گامهایی برای ساماندهی و شفافسازی بدهیهای دولت برداشته شده است. با این حال، بدهیهای انباشته دولت همچنان یکی از چالشهای بزرگ اقتصاد و منشأ مشکلات مختلف در بخشهای مالی و واقعی اقتصاد است.

دولت و بخش عمومی با بدهیهای انباشته مواجه است. صرفنظر از مقدار دقیق این بدهی که ابهامات بسیاری در آن وجود دارد، این بدهیها شامل اقلام مختلفی مانند بدهی به بانکها و بدهی به شرکتها و پیمانکاران است. انباشت این بدهیها، آثار و تبعات متفاوتی در پی داشته است؛ بهعنوان مثال بدهی بخش دولتی به سیستم بانکی طی ۱۰ سال گذشته بهطور متوسط سالانه ۲۸ درصد رشد داشته و این روند فزاینده بر رشد نقدینگی اثرگذار بوده است. از طرف دیگر بدهیهای معوق دولت به پیمانکاران نیز موجب بروز مشکلاتی مانند تنگنای مالی پیمانکاران و افزایش بدهیهای معوق آنان به بانکها شده است. اگر چه نسبت بدهیهای بخش عمومی نسبت به تولید ناخالص داخلی در ایران در مقایسه با سایر کشورها خیلی بالا نیست ولی در مورد بدهیهای بخش عمومی نگرانی از بابت منشأ بدهی، روند فزاینده آن و چشمانداز نامشخص بازپرداخت آن وجود دارد.

دولت باید بهعنوان یک اولویت مهم، نسبت به شفافسازی و احصای تمام بدهیهای بخش عمومی شامل دولت، شرکتهای دولتی و شهرداریها اقدام کند. همچنین باید اقداماتی مانند تهاتر بدهیها و انتشار اوراق بدهی برای سیالسازی بدهی به شرکتها را با سرعت بیشتری پیش ببرد. نکته مهم دیگر آن است که دولت باید از ایجاد بدهیهای جدید برای جبران کسری بودجه بهطور جدی اجتناب کند. استفاده دولت از ظرفیت بازار بدهی تنها زمانی موجه است که منابع تجهیز شده صرف توسعه زیرساختها و تکمیل طرحهای عمرانی توجیهدار شود یا دولت با انتشار اوراق بدهی نسبت به سیالسازی بدهیهای خود به پیمانکاران اقدام کند. باید توجه داشت که ایجاد مستمر بدهیهای جدید برای جبران کسری بودجه و ایجاد بدهیهای انباشته بدون چشماندازی برای بازپرداخت آن هیچگونه توجیهی ندارد و میتواند با سرایت بحران به کل اقتصاد، زمینه بحرانهای مالی بزرگی را در آینده ایجاد کند.

مشکلات ساختاری نظام بانکی

با وجود برخی اقدامات انجامشده در سالهای اخیر از قبیل ساماندهی موسسات غیرمجاز و ادغام موسسات اعتباری، باز مشکلات ساختاری مهمی در نظام بانکی کشور وجود دارد. برخی از این مشکلات تحتتاثیر عوامل خارج از شبکه بانکی و برخی دیگر ناشی از مشکلات ساختاری درون شبکه بانکی است. اگرچه عدم شفافیت مالی مانع از آشکار شدن ابعاد مشکلات بانکی شده است، ولی برخی روندها و شاخصها از جدی بودن ابعاد مساله حکایت میکند.

اغلب بانکهای کشور تحتتاثیر مشکلاتی مانند سهم بالای تسهیلات غیرجاری و مطالبات معوق از بخش غیردولتی، بدهیهای انباشته دولت و شرکتهای دولتی به بانکها، کمبود سرمایه، قرار داشتن در معرض انواع ریسکهای عملیاتی و اعتباری و نقدینگی، مدیریت ناکارآمد منابع و مصارف، مشکلات مربوط به ترکیب و کیفیت داراییها، سهم بالای مستغلات در دارایی بانکها، مشکلات مربوط به انطباق با استانداردهای بینالمللی و مشکلاتی نظیر اینها قرار دارند.   طی سالهای گذشته، با شتاب گرفتن روند جذب سپرده با نرخهای بالا از سوی شبکه بانکی و بانکهای مشکلدار، تعهدات انباشتهای برای شبکه بانکی برای بازپرداخت اصل و سود سپرده ایجاد شده است و از سوی دیگر بخشی از دارایی بانکها موهومی است یا قابلیت نقدشوندگی پایینی دارد. علاوه برآن، بخشی از تسهیلات بانکی به بخشهای غیردولتی، در بخش واقعی اقتصاد سرمایهگذاری نشده است و از اینرو امکان بازپرداخت اصل و سود تسهیلات از محل تولید و سودآوری بنگاهها وجود ندارد. در این بین، انتقال هزینه ناکارآیی سیاستهای مالی دولت به شبکه بانکی نیز بر ابعاد مشکلات بانکها افزوده است. تاکنون هزینه ناکارآیی و مشکلات ساختاری بانکها از منابع بانک مرکزی و به بهای افزایش نقدینگی پرداخته شده است ولی تداوم این شرایط زمینه بحرانهای مالی گسترده را در آینده فراهم خواهد کرد. مشکلات ساختاری بانکها، نه تنها عامل انجماد داراییها و کاهش توان تسهیلاتدهی بانکها است بلکه این مساله یکی از ریشههای تورم ساختاری اقتصاد است. اصلاحات ساختاری در نظام بانکی مستلزم اقداماتی مانند افزایش شفافیت مالی، اصلاح ترازنامه بانکها، تعیین تکلیف بانکهای مشکلدار، اصلاح ساختار مالکیت بانکها، بهبود حکمرانی در بانکها، افزایش کارآیی مقام ناظر و ارتقای مقررات نظارتی و همچنین عدمانتقال مشکلات بودجهای دولت به سیستم بانکی است.

سیاستهای ارزی

سیاستهای ارزی در دورههای مختلف همواره هزینههای بسیاری بر اقتصاد کشور تحمیل کرده است بهطوری که میتوان سیاستهای ارزی را یکی از نقاط اصلی آسیبپذیری اقتصاد ایران دانست. در دورههای مختلف در اقتصاد ایران چرخه «سرکوب نرخ ارز- جهش نرخ ارز- محدودیتهای شدید» تکرار شده و این چرخه خسارتهای زیادی به اقتصاد ایران وارد کرده است. از آنجا که سیاست پولی در ایران فاقد هدفگذاری کلهای پولی و فاقد چارچوب هدفگذاری تورمی است، از اینرو همواره از عامل لنگر اسمی ارز برای اثرگذاری بر انتظارات تورمی و کنترل تورم استفاده شده است و این مساله توجیهی برای سرکوب نرخ ارز در دورههای مختلف بوده است. از آنجا که تورم مزمن مانع از آن است که بتوان نرخ ارز را در دورهای طولانی تثبیت کرد لذا همواره به دنبال یک دوره تثبیت نرخ ارز، یک جهش نرخ ارز نیز رخ داده است. جهش نرخ ارز نیز واکنشهایی مانند سهمیهبندی و محدودیتهای شدید و شکلگیری بازار سایه را به دنبال داشته است.

با نگاهی به ۴۰ سال گذشته همواره در دورههای سرکوب نرخ ارز، صادرات و تولید ملی تضعیف شده و خروج سرمایه شکل گرفته است؛ در دورههای جهش نرخ ارز بحران سفتهبازی و بیثباتی رخ داده است و در دورههای محدودیت شدید نیز بازار سیاه و فساد گسترش یافته است. لذا لازم است اصلاحات اساسی در سیاستهای ارزی شکل بگیرد. در بحران ارزی اخیر، اگرچه دولت با ایجاد محدودیتهایی در مبادلات ارزی و توقف فروش ارز مداخلهای، مانع از گسترش بحران شد ولی لازم است گامهای اساسی برای اصلاح سیاستهای ارزی و رفع ریشه بیثباتی نرخ ارز برداشته شود. در اصلاح سیاستهای ارزی سه اصل باید مد نظر قرار گیرد: اول آنکه ریشه بیثباتی نرخ ارز، تورم مزمن اقتصاد ایران است و بدون ثبات قیمتها و رفع ریشههای تورم مزمن امکان ثبات نرخ ارز وجود ندارد. دوم آنکه، سرکوب نرخ ارز یک سیاست ضد رشد است و اصرار بر تثبیت نرخ ارز اسمی مانع توسعه صادرات و رشد اقتصادی است. سوم آنکه، صیانت از ذخایر ارزی کشور یک اصل مهم در طراحی سیاست ارزی است و در شرایط تشدید تحریم، هیچ مصلحتی بالاتر از حفظ ذخایر ارزی نیست.