بسته پیشنهادی برای جذب سرمایه

این مطالعه با هدف اصلاح مشکلات موجود در مقررات، آییننامه و بهبود بستر جذب سرمایه برای توجه دولت و پژوهشگران تهیه شده است. اگرچه زمزمه بازگشت تحریمهای اقتصادی علیه ایران مطرح است و بهطور طبیعی اقتصاد و بهویژه حوزه جذب سرمایهگذاری داخلی و خارجی را با تهدید مواجه میکند؛ اما اعتقاد بر این است که تسهیل و بهروزرسانی قوانین مربوط به آن نهتنها نباید متوقف شود بلکه باید بهعنوان ابزاری در مقابله با تحریمهای خصمانه به کار آید و در برابر تهدیدها، ترغیبکننده و مشوق فعالان اقتصادی و سرمایهگذاران داخلی و خارجی باشد.

هر چند این مطالعه تطبیقی ارتباط مستقیمی با برجام ندارد، اما اصلاحات و بازنگری بر قوانین و مقررات مربوط به سرمایهگذاری خارجی، صرفنظر از اینکه چه شرایطی بر اقتصاد حاکم است، نوعی ضرورت تلقی میشود. به اعتقاد کارشناسان این حوزه، وقتی قانون سرمایهگذاری خارجی ایران را با بهترین الگوها در سطح جهان مقایسه میکنیم درمییابیم که کارکردهای نظام پذیرش و نقش سازمان مسوول جذب سرمایهگذاری خارجی در ایران با وضعیت مطلوب کنونی در جهان دارای اختلافات بسیاری است.

نظام پذیرش در جهان، مانند آنچه در ایران جاری است، دیگر بر مبنای مصوبه سرمایهگذاری خارجی عمل نمیکند و در واقع مصوبهمحور نیست چرا که لزوم اخذ مصوبه در جایی است که قواعد شفاف حضور سرمایهگذاران بخش خصوصی داخلی و خارجی تعریف و ارائه نشده باشند. از سوی دیگر، شاخص نظام حل و فصل اختلافات در قراردادهای بینالمللی یکی از عناصر مهم قوانین سرمایهگذاری است که مطالعه تطبیقی این شاخص در ایران نشان میدهد این موضوع یکی از مشکلات اساسی حوزه سرمایهگذاری خارجی در ایران است.

یعنی زمانی که سرمایهگذاری وارد کشور میشود، میخواهد بداند در صورت بروز اختلاف میان او و دولت و یا شریکش چگونه باید این اختلاف را حل کند. سرمایهگذاران خارجی، بهطور طبیعی تمایلی ندارند در این مواقع، به دادگاههای داخلی مراجعه کنند. حال آنکه در ترتیبات قراردادی بینالمللی، این شرط قید میشود که برای حل و فصل اختلافات، گامهای مختلف برداشته خواهد شد و یکی از آنها مراجعه به دادگاهها یا داوریهای بینالمللی است. اما در حقوق داخلی ایران، پیچیدگیهای فراوانی وجود دارد که مانع از ارجاع اختلافات به دادگاههای بینالمللی یا مانع از درج لزوم ارجاع اختلاف به دادگاه یا داوری بینالمللی میشود.

بدیهی است که این، مانعی حقوقی جدی در برابر جذب سرمایهگذاری خارجی است. بهطورکلی قوانین و قواعد ساده، شفاف و حمایتگرایانه در دولت میزبان سرمایه، کمک میکند که سرمایهگذاران بخش خصوصی داخلی و خارجی با آرامش بیشتر، هزینه کمتر و با گردش کار کوتاهتر، شفافتر و پیشبینیپذیرتر وارد اقتصاد ملی شوند، برای همین تعبیه این قواعد ضرورتی انکارناپذیر است و دولتهای جویای سرمایهگذاری خارجی، ناگزیر به احراز آمادگیهای لازم به منظور حضور در این رقابت بینالمللی هستند. بر همین اساس بر پایه آخرین آمارها، درهر فصل بهطور متوسط بیش از ۲۰۰ اصلاح مقرراتی و قانونی در سطح جهان به وسیله کشورهای مختلف انجام میگیرد تا ورود سرمایهها و منابع مالی بینالمللی به کشورها تسهیل شود.

لذا تجربیات کشورها و مطالعات بینالمللی انجام شده در موسسه «آنکتاد» نشان میدهد بسیاری از کشورهای پیشتاز در جذب سرمایههای خارجی که از مقرراتی بسیار ساده و شفاف برخوردار هستند، بهطورمداوم در حال اصلاح قوانین و مقررات خود در این حوزه هستند. در بخشی از این مطالعه، مناطق مختلف دنیا اعم از اروپا، آمریکای لاتین، اقیانوسیه و آسیا بهطور عام و منطقه آسهآن بهطور خاص مورد مطالعه قرار گرفته است.

در مرحله بعد، قوانین موفقترین کشورها مانند برزیل و شیلی در آمریکای لاتین، جمهوری روسیه و چک در اروپا و چین و هندوستان و کشورهای حوزه آسه آن در آسیا و استرالیا در منطقه اقیانوسیه در جذب سرمایهگذاری خارجی در این مناطق احصا شده است و درگام نهایی، الگوی طراحی شده با ویژگیهای قانون تشویق و حمایت از سرمایهگذاری داخلی ایران مورد مقایسه قرار گرفته است.این مطالعات نشان داد که توجه و توصیههای نهادهای بینالمللی مانند «آنکتاد» و بانک جهانی بر اعمال اصلاحات در جذب سرمایهگذاری خارجی، روی چهار حوزه اصلی و وسیع، شامل نظام پذیرش و سازمان متولی جذب سرمایهگذاری خارجی، نظام حل و فصل اختلافات، حقوق مالکیت و نقل و انتقال سرمایه و ابعاد متکثر هر یک از این شاخصها بوده است. نکته جالب در این مطالعه تطبیقی این است که عمده تمرکز و توجه کشورهای پیشتاز در بهبود محیط سرمایهگذاری بهطور مداوم بر این شاخصها متمرکز بودهاند.

در همین رابطه بهروز علیشیری، رئیسکل پیشین سازمان سرمایهگذاری و کمکهای فنی و اقتصادی ایران و عضو ستاد ویژه اقتصادی اتاق تهران که مسوولیت اجرای پروژه «مطالعه تطبیقی قانون سرمایهگذاری خارجی ایران با چند کشور منتخب» را برعهده داشته است، در گفتوگو با پایگاه خبری اتاق تهران، گفت: قوانین و مقررات موجود در حوزه سرمایهگذاری خارجی در ایران به میزان کافی و متناسب با مقررات بینالمللی موجود و تجربیات موفق سایر کشورها نیست. به گفته علیشیری، قبل از هر چیز باید به این موضوع توجه کنیم که بهینهترین شیوه جلب و جذب منابع ملی خارجی بهصورت سرمایهگذاری مستقیم خارجی حائز اهمیت است. روشی که کمریسک، بدون تضمین دولت، دارای اثرات انتقال دانش فنی و مدیریتی، اشتغالآفرینی، صادراتمحوری و رقابتآفرینی است.

وی درباره اینکه میزان اثرگذاری این مطالعه تطبیقی بر سیاستگذاران میتواند چه اندازه باشد، گفت: اینکه مدیران و سیاستمداران در دولت یا مجلس چه رویکردی در قبال پیشنهادهای اصلاحی اتاق بازرگانی در حوزه سرمایهگذاری خارجی در پیش بگیرند، مساله مهمی نیست. مساله حائز اهمیت این است که این اصلاحات اجتنابناپذیر بوده و راهی محتوم است. علیشیری با بیان اینکه در برخی کشورها نیز لیست محدود سرمایهگذاری وجود دارد، گفت: در چنین لیستهایی، برای مثال، اعلام میشود که سرمایهگذاران در حوزه بانکداری ۴۰ یا ۶۰ درصد سهام را میتوانند به خود اختصاص دهند.

بر این اساس، نظام پذیرش مطلوب در سطح جهان، مستلزم طراحی یک فهرست منفی از ممنوعیتها و محدودیتهای حضور سرمایهگذاران است. نتایج این مطالعات نشان میدهد که در کارکرد و ساختار نهاد مسوول جذب سرمایههای خارجی نیز باید تغییرات جدی و همهجانبه ایجاد شود تا به کارکردهای این دسته از نهادها در سطح بینالمللی نزدیک شویم. در واقع نهاد توسعه و ارتقا سرمایهگذاری خارجی کشور به وظایف اصلی و ذاتی خود نمیپردازد و عهدهدار وظایف حاشیهای است.

قانون سرمایهگذاری در ایران

قانون «تشویق و حمایت سرمایهگذاری خارجی در ایران» در سال ۱۳۸۲ ازسوی مجمع تشخیص مصلحت نظام به تصویب رسید. در تدوین این قانون در اواخر دهه 70، گروهی برگزیده از کارشناسان ملی در حوزههای اقتصادی، حقوقی و همچنین کارشناسانی از مشاوران مرکز خدمات بینالمللی سرمایهگذاری خارجی حضور داشتند.  برخی ویژگیهای این قانون در مقایسه با قانون قبلی سرمایهگذاری (مصوب سال 1334) به این شرح است: اعطای پوشش وسیع حمایتی به کلیه روشهای سرمایهگذاری خارجی، ارائه تعریفی جامع از سرمایهگذاری خارجی و به رسمیت شناختن روشهای مختلف بهکارگیری سرمایه در کشور، ارائه تسهیلات بیشتر در روند پذیرش و تصویب طرحهای سرمایهگذاری خارجی، ساماندهی یک ایستگاه واحد تحت عنوان «مرکز خدمات سرمایهگذاری خارجی مستقر در سازمان سرمایهگذاری، معرفی روشها و راهکارهای قانون جدید در ارتباط با پذیرش سرمایهگذاریهای دولتی و تامین امنیت مورد نظر سرمایهگذاران از طریق تعهد پذیری مستقیم دولت در به رسمیت شناختن حقوق اساسی سرمایهگذاری خارجی. همچنین در اینجا به برخی از موافقتنامههای بینالمللی سرمایهگذاری خارجی که میان ایران و برخی کشورها لازمالاجرا شده، پرداخته شده است. هدف از این اقدام این است که مهمترین رویکردهای مندرج در این موافقتنامهها مورد بررسی قرار بگیرد. بر این اساس ضمن ارائه تصویری از مفاد اصلی و مهم این موافقتنامهها، روی نقاط مورد اختلاف میان آنها تمرکز شده است. در زمینه رویکردهای عام در سطح بینالمللی نیز موافقتنامههای دو یا چندجانبه سرمایهگذاری با هدف تاکید بر رفتارها و الگوهای عام حاکم بر قوانین و مقررات سرمایهگذاری خارجی، متناسب با بهترین معیارهای مورد پذیرش در سطح بینالمللی تدوین میشوند.

فرانسه

در قانون موافقتنامه تشویق و حمایت متقابل از سرمایهگذاری بین دولت ایران و دولت فرانسه (مصوب سال ۱۳۸۲) به رفتار منصفانه و عادلانه و رفتار ملی اشاره شده است. در بخشی از مواد این قانون آمده است که طرفین متعهد رفتار منصفانه در مورد درخواستهای سرمایهگذاران طرف مقابل در زمینههای ورود و اقامت و کار و سفر مورد بررسی قرار میگیرد. در ماده دیگر به مصادره و جبران خسارت میان دو کشور پرداخته شده است. اینکه در صورت مصادره و سلب مالکیت، جبران خسارت باید بدون تاخیر پرداخت شود. ماده دیگر این موافقتنامه به شیوه حل و فصل اختلافات میان سرمایهگذار و یکی از طرفیت متعهد پرداخته است. حل و فصل اختلافات ابتدا از طریق مذاکره خواهد بود در غیر اینصورت سرمایهگذار سه گزینه در پیش خواهد داشت: اول مراجعه به دادگاه صلاحیتدار، دوم مراجعه به داوری مرکز حل و فصل اختلافات سرمایهگذاری و در آخر تعیین یک دیوان داوری برای حل اختلافات.

چین

در قانون موافقتنامه تشویق و حمایت متقابل از سرمایهگذاری میان دولت ایران و دولت چین (مصوب سال ۱۳۸۳) به مصادره و جبران خسارت،به نحوه بازگشت و انتقال سرمایه، اصل جانشینی و نحوه حل و فصل اختلافات در تفسیرموافقتنامه پرداخته شده است. در مورد مباحث مرتبط با حل و فصل اختلافات میان سرمایهگذاران و طرف سرمایهپذیر در ارجاع به داوری بینالمللی آمده است: تصمیمات دیوان داوری و رای آن برای هر دو طرف قطعی و لازم الاجرا خواهد بود و طرفهای متعهد ملزم به اجرای رای صادرکننده خواهند بود.

کرهجنوبی

در قانون موافقتنامه تشویق و حمایت از سرمایهگذاری خارجی میان دولت ایران و دولت کره جنوبی (مصوب سال ۱۳۸۲) به جبران خسارت ناشی از مصادره، موضوع بازگشت و انتقال سرمایه، اصل جانشینی، حل و فصل اختلافات میان سرمایهگذاران و دولت متعهد و سرمایهگذاران طرف دیگر و همچنین شیوه حل و فصل اختلافات میان طرفین در اجرا و تفسیر این موافقتنامهها اشاره شده است. اگرچه تمامی مفاد و رویکردهای مواد مذکور در تفسیر شبیه سایر موافقتنامههای دو جانبه تشویقی است؛ اما در یکی از بندهای مواد این قانون تاکید شده است: هر دو طرف متعهد با رعایت قوانین و مقررات به ارجاع اختلاف به داوری بینالمللی رضایت بیقید و شرط میدهند.

روسیه

موافقتنامه تشویق و حمایت متقابل از سرمایهگذاری میان دولت ایران و دولت فدراسیون روسیه در سال ۱۳۹۵ به تصویب مجلس رسیده است. بخشی از مواد قانونی این موافقتنامه مشابه با سایر موافقتنامهها با سایر کشورها است. دریک ماده به موضوع مصادره و جبران خسارت اشاره شده است که علاوه بر ترتیبات قبلی مندرج در موافقتنامههای دوجانبه، به این موضوع اشاره میکند که خسارت شامل نرخ بازده محاسبه شده بر اساس غالب بازده در بازار از زمان مصادره تا زمان پرداخت غرامت خواهد بود.

جمهوری تانزانیا

قانون موافقتنامه تشویق و حمایت از سرمایهگذاری میان دولت ایران و دولت تانزانیا مصوب سال ۱۳۹۵ است. در این موافقتنامه مانند مفاد سایر موافقتنامهها به اصل رفتار دولت کاملهالوداد، مصادره و جبران خسارت، بازگشت و انتقال سرمایه،اصل جانشینی و حل و فصل اختلافات تاکید شده است.

سازمان اکو

اما در موافقتنامه تشویق و حمایت از سرمایهگذاری میان کشورهای عضو اکو که در سال ۱۳۸۸ به تصویب مجلس و مجمع تشخیص مصلحت نظام رسیده است، مواد و رویکردهای مشابهی با سایر موافقتنامهها به جز موافقتنامه دو جانبه با دولت اسلواکی دارد. در یکی از بندهای مواد قانونی این موافقتنامه اشاره شده است که از نظر دولت ایران مجوز دریافت مضاعف، خسارت تلقی نمیشود؛ در حالی که در سایر موافقتنامههای دوجانبه مانند کره جنوبی و چین حق تحفظ اعمال نشده است. بر اساس این گزارش، باید توجه داشت که ارزیابی متن موافقتنامههای منتخبی که مورد بحث قرار گرفت، موضوعات متنوعی مورد توجه قرار گرفته است که فراتر از متون قانون مرتبط با قانون تشویق و حمایت است. این رفتار ویژه، منحصر به شیوه حل و فصل اختلافات نیست که بهمنظور جلوگیری از تفسیرهای متعارض باید در قانون اصلی سرمایهگذاری خارجی به آن پرداخته شود. بر اساس این مطالعهای که انجام شده برخی توصیههای اصلاحی به مقامات اجرایی کشور ارائه شده است که از جمله آنها میتوان به موارد زیر اشاره کرد.

پیشنهادها و راهکارها

بر اساس این مطالعه، توصیههایی بهمنظور اصلاح بخشها و ساختارهای مختلف سرمایهگذاری خارجی ایران مطرح شده است. این توصیههای اصلاحی به مواردی از جمله نظام پذیرش و سازمان مسوول، مالکیت - مصادره، حل و فصل اختلافات و داوری و همچنین بخش نقل و انتقالات پرداخته است. همچنین برخی پیشنهادها که برای اصلاح ساختارها و قوانین سرمایهگذاری ایران در این مطالعه مورد اشاره قرار گرفته است، شامل مواردی از این قبیل میَشود: تدوین رژیم سرمایهگذاری که در آن الگوی توسعه بخشیهای اقتصادی، اولویتها، مزیتها و در عین حال مشوقهای مالی و پولی ذکر شده باشد. بر اساس نظام عام سرمایهگذاری کشور، نیاز است راهبرد جلب و جذب سرمایهگذاری خارجی تعریف شود.

همچنین در جهت جلب سرمایههای خارجی با محوریت بخشهای اولویتدار، صادرات محور بودن، استفاده از نیروی کار داخلی، داشتن شریک داخلی و انتقال دانش فنی باید مورد توجه قرار بگیرد.  از ملزومات دیگر این است که قوانین و مقررات عام سرمایهگذاری در مناطق آزاد و ویژه تجاری و صنعتی مورد بازنگری قرار بگیرد و ضمن تعریف اولویتهای مهم این مناطق در سرمایهگذاری و تولید و گردش کار روانتر، بر پایه اولویتهای تعریف شده موارد لازم تخصیص پیدا کند.  از طرف دیگر تشکیل یک کارگروه حقوقی، اقتصادی مستقل برای بررسی الحاق دولت ایران به مرکز حل و فصل اختلافات بینالمللی و کنوانسیون نیویورک ضروری است. همچنین طراحی یک نظام بیمهای پوشش ریسکهای سیاسی سرمایهگذاران خارجی که بخشی از منابع خود را از دولت بهعنوان یارانه دریافت میکنند، لازم است.  در آخر تدوین و طراحی یک سیاست ویژه برای جلب و جذب سرمایهگذاری خارجی برای آن دسته از تولیدات و کالاهای خارجی که به ایران صادرات دارند و بخشی از بازار ایران را در اختیار دارند نیز باید مورد توجه قرار گیرد. بنابراین راهبرد «تجارت به سرمایهگذاری» باید همراه انگیزشهای مالی و پولی و با راهبرد جایگزینی واردات از طریق سرمایهگذاری مستقیم خارجی صورت بگیرد.