دستورالعمل تغییر تملک سهام بانک‌ها و موسسات اعتباری

در بخشنامه بانک مرکزی جهت اطلاع مدیران عامل بانکهای دولتی، شرکت دولتی پست بانک، موسسات اعتباری غیر اعتباری و بانک مشترک ایران ونزوئلا آمده است: احتراما، همانگونه که مستحضرند پس از تصویب قانون اجرای سیاستهای کلی اصل (۴۴) قانون اساسی در سال ۱۳۸۷، ترتیبات تملک سهام بانکها و موسسات اعتباری غیر بانکی تغییر یافت. به گونهای که به موجب ماده ۵ قانون مذکور سقف مجاز تملک سهام بانکهای غیر دولتی، بانک های دولتی مشمول واگذاری، موسسات مالی و اعتباری و سایر بنگاههای واسطه پولی اعم از اینکه قبل از تصویب آن تاسیس شده بودند و یا پس از آن تاسیس میشدند - به طور مستقیم یا غیر مستقیم، برای هر شرکت سهامی عام یا تعاونی سهامی عام یا هر موسسه و نهاد عمومی غیر دولتی ده درصد و برای اشخاص حقیقی و سایر اشخاص حقوقی پنج درصد تعیین شد.

به استناد همان ماده قانونی، معاملات بیش از سقفهای مذکور باطل و ملغی الاثر اعلام شد و تملک سهام بانکها بیش از سقفهای مجاز از طریق ارث نیز مشمول حکم یاد شده گردید و وراثت و یا اولیای قانونی آنها ملزم به فروش سهام مازاد بر سقف، ظرف مدت دوماه پس از صدور حصر وراثت شدند. بر همان اساس، اشخاص حقیقی سهامدار بانکها و اعضای خانواده آنها شامل همسر، فرزندان و همسران آنها، برادر، خواهر، پدر و مادر منحصرا تا سقفی میتوانستند سهام داشته باشند که نتوانند مشترکا بیش از یک عضو هیات مدیره را در بانک ذیربط تعیین کنند.

استحضار دارند که حکم قانونی مذکور از آن حیث که واجد ابهامات و ضعفهایی بود، آنگونه که انتظار میرفت اجرایی نشد. از جمله دلایل قابل ذکر در این خصوص می توان به موارد ذیل اشاره داشت:

عدم پیش بینی ضمانت اجرای بازدارنده و موثر در قانون برای اشخاصی که بر هر دلیلی مایل به واگذاری مازاد سهام خود نبودند و یا به طریقی، بیش از آنچه مجاز است، سهام بانکها را تملک کرده بودند.

عدم مشخص بودن سقف مجاز تملک سهام بانکها توسط اعضای یک خانواده. همان گونه که اشاره شد به موجب قانون، سقف مجاز تملک سهام بانکها توسط اشخاص، ۵ و۱۰ درصد حسب مورد تعیین شده بود. از سوی دیگر، در متن قانون آمده بود اعضای یک خانواده منحصرا تا سقفی میتوانند سهام داشته باشند که نتوانند مشترکا بیش از یک عضو هیات مدیره را در بانک تعیین کنند. چنین معیار و مبنایی بسته به شرایط می توانست متفاوت و متغیر باشد. به عنوان مثال چنان هیات مدیره بانکی متشکل از ۵ نفر باشد، در فرض برگذاری مجمع با حضور تمامی سهامداران، اعضای یک خانواده، مجاز به تملک حداکثر ۲۰ درصد سهام بانک بودند. بدیهی است چنین فرضی (حضور صد درصدی دارندگان حق رای در مجامع) در عالم واقع کمتر محتمل است و تصمیمات مجامع با نصابهای کمتر نیز معتبر است. لذا در این صورت، همان خانواده فرضی پیش گفته با داشتن ۲۰ درصد سهام که با فرض فوق الذکر فاقد اشکال بود،چه بسا با ۲۰ درصد سهام می توانست ۲ عضو هیات مدیره را تعیین کند که واجد اشکال بود. ضمن آنکه، اگر مجموع اعضای یک خانواده دارای ۳۰ درصد سهام یک بانک/ موسسه اعتباری بود، ولی به انتخاب فقط یک عضو هیات مدیره بسنده کرده و رضایت میداشت، مشخص نبود که تملک چنین حدی از سهام مغایر حکم قانونی کذکور است یا خیر؟ چنین وضعیتی معیار دوگانهای را موجب شده بود که امکان کنترل و نظارت دقیق را از مقام ناظر سلب مینمود.

عدم تامین هدف قانون گذار و عدم امکان شناسایی مالکان واقعی بانکها که امری بسیار مهم در نظارت بانکی است به سبب دور زدن قانون از سوی برخی اشخاص و تملک سهام بانکها بیش از آن چه مقرر است به انحای گوناکون، از جمله خرید سهام بانک از طریق اشخاص مختلف با هدف رعایت صوری قانون و سپس اخذ وکالت از اشخاص مذکور برای خلع و سلب تمامی حقوق ناشی از سهام آنها.

چالشها و مشکلات مذکور، بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران را بر آن داشت تا مطالعه و بررسی تطبیقی را در این زمینه با هدف اگاهی از الگوهای متداول چارچوب مقرراتی تملک سهام بانکها در سایر کشورها به انجام رساند. یافته های مطالعه نشان داد که در بیشتر کشورها تمرکز در سهامداری بانکها نسبت به تمرکززدایی که هدف ماده (۵) قانون اجرای سیاستهای کلی اصل (۴۴)  قانون اساسی بوده، امری غالب میباشد. علت نیز آن است بانکها در اختیار سهامداران شناخته شده و دارای امکانات مالی، کارشناسی، تخصصی، مدیریتی و مسئولیت پذیر قرار میگیرد که فرایند پاسخ گویی را شفافتر و مراجع نظارتی را قادر میسازد نظارت موثر تری را نسبت به بانکها داشته باشند.

الگوی غالب کشورها فارغ از درجه توسعه یافتگی در خصوص مقررات ناظر بر تملک سهام بانکها آن است که سطوح مختلفی برای تملک سهام موسسات مذکور (۶۶، ۵۰، ۳۳، ۲۰، ۱۰ و بیشتر که هر یک از سطوح بیانگر امکان کسب یک کرسی هیات مدیره است) در قانون تعریف میشود. در این حالت، اشخاص برای تملک سهام بانکها تا سقف مشخص (۱۰ درصد) نیاز به مجوز خاصی ندارند. لیکن امکان سهام بیش از آن صرفا در صورت احراز حائز شرایط بودن متقاصی، اتخاذ تصمیم مینمایند. همچنین مقام نظارت بانکی از اختیارات کافی برای الزام برخی سهامداران که مخاطرهای برای مدیریت صحیح بانک محسوب میشوند و یا بدون مجوز، بیش ار حدود مقرر، سهام بانکی را تملک نمودهاند، به واگذاری سهام به غیر برخوردار است.

ضمن آن که در این الگو، تمایزی بین اشخاص حقیقی یا حقوقی برای تملک سهام بانکها وجود ندارد. ماحصل اجرای چنین تدابیری آن است که بانکها در اختیار سهامداران شناخته شده و دارای امکانات مالی، کارشناسی، مدیریتی و نظارتی و در عین حال مسئولیت پذیر قرار میگیرد تا در مواقع لزوم از جمله زمانی که بانک به لحاظ نقدینگی دچار مشکل و کمبود میشود، از توان مالی آنها برای افزایش سرمایه و تزریق منابع جدید به بانک استفاده شود. به تبع آن نیز، بانکها از ثبات و استحکام بیشتری بر خوردار میشوند و مرجع نظارت بانکی میتواند ملاحظات نظارتی خود را از طرق سهامداران عمده و واجد شرایط جامه عمل بپوشاند. گفتنی است که توامان، مراجع نظارت بانکی از طریق وضع محدودیتها و الزاماتی، مراقبت مینمایند که بانک به منبع مالی ترجیحی مالکان خود تبدیل نشود.

از دیگر نتایج و یافتههای بررسیهای این بانک، مشخص شدن این موضوع بود که تمرکز سهام بانکها علاوه بر آن که واجد آثار مثبت نظارتی است، از منظر سهامداران نیز مفید بوده و میتواند موجب ارتقای کارامدی و کنترلهای داخلی بانکها شود.

با عنایت به موارد پیش گفته، بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران طی سالیان اخیر تلاش نمود تا ماده (۵) قانون اجرای سیاستهای کلی اصل (۴۴)قانون اساسی از طریق تنظیم لایحهای مورد بازنگری قرار دهد. توامان پس از طرح موضوع توسط این بانک و تشریح ابعاد مختلف آن، نمایندگان محترم مجلس شورای اسلامی نیز طرحی را بر مبنای ملاحظات و نظرات بانک مرکزی برای اصلاح ماده (۵) قانون اجرای سیاستهای کلی اصل (۴۴) قانون اساسی در جلسه مورخ ۱۳۹۷.۳.۲۲ مجلس شورای اسلامی به تصویب رسید و در تاریخ ۱۳۹۷.۴.۲۰ مورد تاییدشورای نگهبان قانون اساسی واقع شد

در ماده (۱) قانون جدید که جایگزین ماده (ه) قانون اجرای سیاستهای کلی اصل چهل و چهارم (۴۴) قانون اساسی شده، مقرر گردیده است، تملک سهام موسسات اعتباری اعم از بانکها و موسسات اعتباری غیر بانکی که قبل یا بعد از تصویب این قانون تاسیس شده یا میشوند یا بانکهای دولتی که سهام آن ها واگذار میشود تا سقف ده درصد (۱۰) توسط مالک واحد بدون اخذ مجوز است.

همچنین تملک سهام هر یک از موسسات اعتباری مزبور توسط مالک واحد در دو سطح بیش از ده درصد (۱۰) تا بیست درصد (۲۰) و بیش از بیست درصد (۲۰) تا سی وسه درصد۳۳ با مجوز بانک مرکزی و به موجب دستورالعملی که به پیشنهاد بانک مرکزی و تصویب شورای پول و اعتبار مصوب میشود مجاز میباشد. تملک سهام سایر موسسات اعتباری به هر میزان توسط مالک واحدی که در یکی از موسسات اعتباری بیش از ده درصد (۱۰) سهامدار است، بدون مجوز بانک مرکزی ممنوع است. وفق تبصره یک این ماده( مالک واجد به شخص یا اشخاص حقیقی یا حقوقی به طور مستقل یا بیش از یک شخص حقیقی یا حقوقی اطلاق میشود که به تشخیص بانک مرکزی و در قالب دستوالعمل شورای پول و اعتبار، دارای روابط مالی، خویشاوندی (سببی و نسبی) نیابتی یا مدیریتی با یکدیگر میباشند.)

همچنین تبصره ۲ مقرر میدارد (مالک سهام موسسات اعتباری بیش از حدود مجاز ذکر شده نسبت به سهام مازاد، فاقد حقوق مالکیت اعم از حق رای، دریافت حق تقدم و دریافت سود میباشد و درآمد حاصل از سود سهام  توزیع شده و حق تقدم فروش رفته نسبت به سهام مازاد، مشمول مالیات با نرخ صد درصد ۱۰۰ درصد میشود و حق رای ناشی از سهام مازاد در مجامع عمومی به وزارت امور اقتصادی و دارایی تفویض میشود...) به علاوه بر اساس تبصره ۳ این قانون بانک مرکزی با تصمیم هیات انتظامی بانکها، دارای اختیار ابطال مجوز تملک مالک واحد در سطوح بیش از ۱۰درصد میباشد.

همچنین تبصره ۴ ماده قانونی جدید مقرر میکند اشخاص حقیقی و حقوقی ایرانی و غیر ایرانی، از تاریخ ابلاغ این قانون در شمول حکم این ماده یکسان هستند. در خاتمه ضمن ایفاد یک نسخه از قانون مذکور و اعلام این که ضوابط اجرایی حکم قانونی فوق الذکر توسط بانک مرکزی در دستور کار قرار گرفته است، خواهشمند است دستور فرمایند مراتب به قید تسریع و با لحاظ مفاد بخشنامه شماره ۹۶.۱۴۹۱۵۳ مورخ ۱۳۹۶.۵.۱۶ به تمامی واحدهای ذی ربط و همچنین سهامداران آن بانک / موسسه اعتباری غیر بانکی ابلاغ و اطلاع رسانی شود.