سیاست‌گذار چگونه می‌تواند پروژه‌های کم‌بازده را دور بزند؟

این اصطلاح اگر چه سابقه تاریخی دارد، اما در اقتصاد سیاسی به پروژههایی اطلاق میشود که محور تعریف آنها نه «ارزیابی اقتصادی و کارشناسانه» بلکه «رجحانهای سیاسی و ملاحظات سیاسیون» است. ملاحظاتی که از مرحله «مکانیابی پروژه» گرفته تا مرحله «اجرای آن» پروژههای اقتصادی را در تله «جهتدهیهای سیاسی» قرار میدهد. این پروژهها اگر چه آرای عمومی را جلب میکنند، اما قربانی نهایی آن رفاه بلندمدت اجتماعی است. در برخی کشورهای آفریقایی و کشورهای صادرکننده نفت، پروژههایی مبتنیبر رجحانهای سیاسی تعریف شده که نقش مثبت بودجه عمرانی را به اثرگذاری منفی تبدیل کرده است.

این موضوع در شرایط کنونی ایران نیز از دو جنبه قابل توجه است: اول اینکه فصل بودجه است و بخشی از اثرگذاری سندمالی سال آینده از سوی تصمیمات فعلی سیاستگذاران توضیح داده میشود. دوم اینکه پیشبینی میشود در سال آینده سمت درآمدهای بودجه در معرض محدودیتهای ناشی از فروش نفت قرار گیرد. بنابراین سیاستگذار باید مکانیزمی طراحی کند که نهتنها جلوی هزینه وارده از سوی فیلهای سفید را بگیرد، بلکه سمت مخارج عمرانی بودجه بهعنوان یک اهرم منعکسکننده نقش مثبت بودجه باشد.

هنگام تعریف، مکانیابی و اجرای پروژههای اقتصادی، «جلب آرای عمومی» و «بازدهی مثبت اجتماعی» دو لبه متفاوت از شمشیر اهداف سیاستگذار هستند. پروژههای اقتصادی یا در همه مراحل تعریف، تنظیم، مکانیابی و اجرا در دام «ملاحظات و مناسبات سیاسی» قرار میگیرند تا محبوبیت سیاسی متولیان پروژهها را تضمین کنند یا در اندک حالات، محور اهداف پروژههای اقتصادی بازدهی مثبت اجتماعی است. پروژههای گروه اول در اقتصادهایی که دولت مالکیت عمومی منابع اصلی اقتصاد را در دست دارد متداول بوده و به «فیلهای سفید» معروف است. فیلهای سفیدی که اگر چه بهدلیل حجم بزرگ آنها ممکن است نظر رایدهندگان را جلب کند، اما در بلندمدت نتیجه آن شکست بازدهی اجتماعی و رواج ناکارآییهای اقتصادی است. بررسیها نشان میدهد پروژههای مصداق فیل سفید در کشورهای آفریقایی صاحب منابع طبیعی مانند «زامبیا» به میزان گستردهای بر روند رشد اقتصادی این کشور سایه افکنده و پروژههای اقتصادی را در معرض اصطکاکهای سیاسی قرار داده بود. پروژههای «باتریسازی در مانسا»، «ذرت چینی در چینگولا»، «کارخانههای آجرپزی در مناطق روستایی» از جمله مهمترین طرحهای اقتصادی بودند که یا در مرحله مکانیابی در معرض نیروهای انحرافی سیاستمداران قرار میگرفتند یا در مرحله ارزیابی به حدی بیشاز اندازه مثبت ارزیابی میشدند که جامعه را وادار به پذیرش این پروژهها کنند. در ایران مالکیت دولتی منابع نفتی از یک طرف و لابیهای نمایندگان با وزرا از طرف دیگر باعث شده تا فیلهای سفیدی در زمینههایی مانند «فرودگاهسازی»، «سدسازی» و «پتروشیمیسازی» اقتصاد را در دام مناسبات سیاسی قرار دهد. در مجموع میتوان گفت سه عامل «بینش سیاسی ضعیف و عدمکارآیی احزاب»، «نوع مالکیت منابع عمومی» و «فقر اجتماعی» درجه نفوذ «فیلهای سفید» در اقتصاد را تعیین میکنند.
فیلهای سفید

روایت است زمانی پادشاه تایلند به یکی از درباریان که از چشم او افتاده بود یک فیل سفید هدیه داد. این هدیه از یک طرف به ظاهر برای شخص دریافتکننده آن مایه افتخار بود و اظهار لطف پادشاه را منعکس میکرد و از طرف دیگر هزینه نگهداری و پرورش آن به حدی بود که هزینههای قابلتوجهی را به فرد متحمل میکرد؛ بنابراین از این زاویه اعطای فیل سفید تسکینی برای پادشاه محسوب میشد. از آن به بعد فیل سفید در اقتصاد سیاسی به آن دسته از پروژههای سرمایهگذاری اطلاق میشود که از یک طرف به علت حجم بزرگ آنها محبوبیت سیاسی دولت را تقویت میکنند، اما در واقعیت بازدهی اجتماعی مثبتی به همراه ندارند. این اصطلاح برای کشورهایی دارای منابع طبیعی به ویژه کشورهای دارای ذخایر نفتی که در معرض هزینهکرد درآمدهای منابع خود هستند، بیشتر کاربرد دارد. در ادبیات اقتصادی، اقتصاددانان یکی از مهمترین محرکهای رشد اقتصادی را افزایش سرمایهگذاری معرفی کردهاند. به همین دلیل کشورهایی که در دام نرخ رشد اقتصادی پایین قرار گرفتهاند را تشویق به سرمایهگذاری میکنند. با این حال، بعد از مطرح شدن مساله فیلهای سفید، در کنار «پایین بودن حجم سرمایهگذاری»، کیفیت و بازدهی اجتماعی پروژهها مطرح شده است؛ بهطوریکه یک مرز مشهود بین پروژههایی که «مازاد اجتماعی منفی دارند؛ بهعنوان فیلهای سفید» و پروژههایی که «مازاد اجتماعی مثبت دارند»، ایجاد شده است. «رابینسون و ترویک» در مقالهای با عنوان «فیلهای سفید» که در سال ۲۰۰۵ به چاپ رسید ابتدا به تجربه بسیاری از کشورهای آفریقایی در راهاندازی پروژههایی که مصداق فیل سفید هستند پرداخته سپس یک مدل اقتصادی برای مقوله فیلهای سفید مطرح کردند.

انگیزه سیاستمداران

بر مبنای مقاله «رابینسون و ترویک» سیاستمداران معمولا در راهاندازی پروژههای فیل سفید ۲ نکته را مدنظر قرار میدهند: اول اینکه سعی دارند پروژهها را در موقعیتهای مکانی یا با شرایطی تعریف کنند که گروه ذینفع، یعنی کسانی که جزو رایدهندگان به سیاستمدار هستند بیشترین نفع را از پروژه داشته باشند؛ فارغ از اینکه پروژه در بین پروژههای آلترناتیو بهترین انتخاب بوده است یا نه؛ و فارغ از اینکه آیا جامعه به طور کلی از انجام پروژه سود میبرد یا نه. بنابراین مهمترین انگیزه سیاستگذار این است که محبوبیت سیاسی خود را در قلمرو مکانی در معرض رای سیاسی، افزایش دهد. از طرفی سیاستمدار بهمنظور توجیه جامعه از اقتصادی بودن پروژه از ۳ ابزار استفاده میکند. ابتدا سیاستمدار جدول زمانی اجرای پروژه را به حدی خوشبینانه طراحی میکند که به جامعه بقبولاند که پروژه مذکور توجیه اقتصادی دارد.

بهعنوان مثال، بهرغم اینکه ممکن است یک پروژه خاص تا زمانی که سیاستمدار فعلی بر مسند قدرت است به مرحله سودآوری نرسد؛ اما سیاستمدار همواره در تلاش است تا آورده پروژه را از لحاظ زمانی زودتر از موعد واقعی نشان دهد تا نظر جامعه را جلب کند. دوم اینکه، سیاستمدار در تلاش است تا هزینه اجرای پروژه را به حدی کمتر از واقع برآورد کند تا پروژه توجیه اقتصادی پیدا کند. بهعنوان مثال، هزینههای نامشهودی که موقعیتهای مکانی به پروژه تحمیل میکنند مانند عدموجود مواد اولیه در قلمرو سیاستمدار، از سوی سیاستمدار نادیده گرفته میشوند. سومین ابزار این است که سیاستمدار منافع حاصل از پروژه را بیشتر از مقدار واقعی آن برآورد میکند. بهعنوان مثال، تعداد اشتغال هدفمند و تعداد افرادی که از پروژه نفع میبرند بیش از حد واقعی برآورد میشوند.

لغزش سیاسی در زامبیا

زامبیا کشوری در نیمه جنوبی آفریقا با حدود ۱۴ میلیون جمعیت است که بخش قابلتوجهی از خانوارهای آن زیر خط فقر زندگی میکنند. اقتصاد این کشور مبتنیبر صادرات چند محصولی است؛ بهطوریکه صادرات مس حدود ۸۰ درصد از کل صادرات این کشور را شامل میشود. با توجه به ویژگی تک یا چندمحصولی بودن، اقتصاد این کشور به میزان قابلتوجهی در معرض پروژههای اقتصادی مبتنیبر انحرافات رانتی قرار دارد.

در ادبیات اقتصادی فیلهای سفید، بهمنظور بررسی تجربی از تجربههای این کشور به میزان چشمگیری استفاده شده است؛ از جمله در مقاله «رابینسون و ترویک» عمدتا از شواهد تجربی این کشور استفاده شده است.

دومین دلیلی که باعث شده تا پروژههای فیلسفید در این کشور آفریقایی به مراتب افزایش یابد «فضای سیاسی» این کشور است. بهدلیل بینش اجتماعی ضعیف، کارکرد ضعیف حزبها، تنش بین گروه حاکم و گروه اپوزیسیون و فقر عمومی، محور انتخابات و جذب آرای عمومی پیشنهاد پروژههای اقتصادی پوپولیستمحور است؛ بهطوریکه هر چه نمایندگان پروژههای بزرگ و جذاب بیشتری پیشنهاد کنند احتمال پیروزی آنها در انتخابات نیز افزایش مییابد. بنابراین به طور کلی میتوان گفت علاوهبر شرایط تکقطبی بودن اقتصاد، لغزشهای سیاسی و فضای حاکم بر سیاست این کشور زمینه را برای بروز متداول پروژههای فیل سفید افزایش داده است.

پروژههای فیل سفید در زامبیا

عمده پروژههای اقتصادی زامبیا از طریق یک هلدینگ شبهدولتی به نام «شرکت صنعت و معدن زامبیا یا ZIMCO» اجرا میشوند. این هلدینگ شبهدولتی چهار شرکت زیرمجموعه به نام شرکتهای «تجارت»، «شرکت توسعه صنعت یا INDECO»، «معدن» و «گردشگری» دارد که عمده پروژههای مصداق فیل سفید را از طریق «سازمان توسعه صنعت یا ایندیکو» به اجرا میرساند.

سازمان «ایندیکو» به علت ساختار مالکیت آن و نقش سیاست در مجاری تصمیمات آن، مجبور به پیروی از یکسری دستورات سیاسی خلقالساعه در مسائل اجرایی خاص پروژه از جمله نوع و مکان سرمایهگذاریها بود. بنابراین عمده پروژههای عظیم این کشور براساس ملاحظات سیاسی و جهتدهی سیاستمداران انجام میشد.

از جمله مهمترین پروژههای مصداق «فیل سفید» میتوان به پروژههایی مانند «باتریسازی در مانسا»، «ذرت چینی در چینگولا»، و «کارخانههای آجرپزی در مناطق روستایی» اشاره کرد.

مانسا مرکز یکی از ۹ استان زامبیا بوده و حدود ۱۳۰ هزار نفر جمعیت دارد. یک کارخانه باتریسازی در این ناحیه که آبوهوای نیمهگرمسیری مرطوب دارد به علت ملاحظات سیاسی و بدون ارزیابیهای اقتصادی افتتاح شد اما به این دلیل که این طرح توجیه اقتصادی نداشته و در سایر مناطق زامبیا پتانسیل تولید بیشتری داشت، درنهایت شکست خورد و تعطیل شد.

بنابراین جهتدهیهای سیاسی در این پروژه باعث شد تا حجم قابلتوجهی از سرمایه عمومی به پای «محبوبیت سیاسی» اقلیت تلف شود. میلیونها دلار هزینه ساخت کارخانههای آجرپزی با مجوز رسمی در مناطق روستایی «کالالوشی» و «نگانگا» شد. اما فواصل طولانی برای حمل آجر به مراکز ساختمانسازی، هزینهها را تا سطح غیراقتصادی شدن بالا برده بود.

در نتیجه این ناکارآیی صنایع ساختمانسازی به استفاده از بلوکهای سیمانی روی آوردند و به علت کاهش تقاضا این دو کارخانه ورشکست و منحل شدند. نتیجه مطالعات مختلف نشان میدهند پروژههای بزرگی که در زامبیا تحت مدیریت شرکت نیمهدولتی «ایندیکو» اجرا شد توجیه اقتصادی نداشته و بازدهی آنها نسبت به سایر انتخابها کمتر بوده است؛ بهطوریکه اگر منابع مالی صرفشده در این زمینهها در زمینه «تحقیق و توسعه» انجام میشد، بازدهی اجتماعی آن در بلندمدت به میزان قابلتوجهی بیشتر بود.

با این حال، تفاوت این نوع پروژهها این است که در اولی مزیتهای مشهود نظر عمومی را بیشتر جلب کرده اما در دومی جامعه قدرت لمس مزیتها را ندارد. همین تفاوت در قدرت لمس رفاه پروژهها باعث شد تا اقتصاد زامبیا در تله فیلهای سفید از رشد اقتصادی بازماند.

خوراک نفتی فیلهای سفید

کشورهای صادرکننده نفت به این دلیل که عمدتا تنوع صادراتی نداشته و دلارهای نفتی در تملک دولت است، به میزان قابلتوجهی در معرض «فیلهای سفید» قرار میگیرند. در این کشورها، نفت پررنگترین نقش را در سمت درآمدهای بودجه دولت ایفا میکند. بنابراین در هر دوره، درآمدهای نفتی پیشبینی شده به پروژههای استانی که عمدتا در نتیجه لابی بین نمایندگان مجلس و وزرا تعیین میشوند، تخصیص داده میشوند.

در مرحله تخصیص ردپای فیلهای سفید در اقتصاد پیدا میشود؛ بهطوریکه برخی بهمنظور جلب آرای عمومی خانوارهای تحت اقلیم پروژهها را در مسیر جغرافیایی تغییر جهت میدهند و برخی برای جلب توجه حامیان حزبی خود پروژههای غیراقتصادی را توجیهپذیر جلوه میدهند.

مهمترین مطالعه درخصوص حضور فیلهای سفید در کشورهای تولیدکننده نفت، از سوی «گلیپ» انجام شده است. وی در این مقاله اثر شوک مثبت نفتی دهه ۷۰ را در سرمایهگذاری و رشد اقتصادی این کشورها سنجیده است. نتیجه این مطالعه نشان میدهد اگر چه در دهه مذکور بهدلیل رشد درآمدهای نفتی حجم سرمایهگذاری افزایش یافت اما رشد اقتصادی نهتنها افزایش نیافت بلکه مسیر نزولی گرفت؛ بنابراین در کشورهای صادرکننده نفت که مناسبات سیاسی بر جریان سرمایهگذاریها سیطره دارد، رشد درآمدهای نفتی به علت اصل «اشغال منابع کارآ» بازدهی در سایر بخشها را کاهش داده و در نهایت رشد اقتصادی را نیز نزولی میکند.

هزینه صفر، بازدهی منفی در ایران

نتایج مطالعات مختلف نشان داده که اقتصاد ایران در دهههای اخیر با پروژههای مصداق فیلهای سفید قابلتوجهی مواجه شده است؛ مهمترین گواه آن آمار پروژههای نیمهتمام یا شکستخورده در دورههای اخیر است. به همین دلیل این سوال مطرح میشود که چه مجموعه عواملی باعث شده تا فیلهای سفید در اقتصاد ایران به خوبی مهار نشوند؟ شاید مهمترین پاسخ این سوال را بتوان در ساختار بودجهریزی جست.

بودجه سالانه دولت در سمت منابع عمدتا متکی به نفت بوده که هزینه تولید ناچیزی دارد و در سمت هزینهها نیز به دو گروه «مخارج جاری» و «مخارج عمرانی» تقسیم میشود. اگر چه مخارج جاری در اقتصاد ایران تابعی از تعداد نیروی کار و متغیرهای ثابت دیگری است، هزینه عمرانی به میزان قابلتوجهی تابعی از درآمدهای نفتی است. بهعبارت دیگر، تغییرات درآمد نفت به ندرت موجب تغییر بودجه جاری میشود اما به آسانی حجم بودجه عمرانی و پروژههای اقتصادی را تحتالشعاع قرار میدهد.

بنابراین در مقاطع وفور منابع نفتی، سیاستگذار با این سوال مواجه میشود که پروژههای اقتصادی بزرگ در چه زمینههایی؛ مانند حملونقل یا مسکن و در چه استانها یا موقعیتهای مکانی به انجام برسند. نکته حائز اهمیت این است که پاسخ این دو سوال به میزان قابلتوجهی به لابی استانها، نمایندگان مجلس و صاحبان قدرت با قوه مجریه بستگی دارد.

بهطوریکه هر چه نفوذ این اشخاص در دستگاههای مرتبط با تخصیص بودجه بیشتر بوده، پروژههای عمرانی از مرحله تعریف و مکانیابی تا مرحله اجرا با مناسبات سیاسی مواجه میشوند.

نتیجه این است پروژههایی که میتوانست بازدهی اجتماعی مثبت برای اقتصاد داشته و زیرساختهای مهم اقتصاد را تقویت کند، در رسته فیلهای سفید قرار گرفته و هزینه فرصت قابلتوجهی به جامعه متحمل میکند. بنابراین اولین عامل تعیینکننده فیلهای سفید در ایران نوسانات سیکلی بودجه عمرانی و ساختاری مبتنی بر لابی تخصیص آن بوده است.

دومین عامل مهم توضیحدهنده فیلهای سفید در ایران، ساختار منابع بودجه عمرانی است. در هر پروژه اقتصادی، مجری پروژه ابتدا هزینههای خود را ارزیابی و سپس آن را با درآمدهای انتظاری مقایسه کرده و در نهایت تصمیم به تایید یا رد پروژه میگیرد. هر چه سمت هزینههای پروژه بزرگتر بوده، مجری پروژه ملاحظات بیشتری را در جریان اجرای پروژه لحاظ میکند.

اما اگر منابع مخارج پروژه، هزینه زیادی را به مجری تحمیل نکند، ملاحظات جریان ساخت پروژه فراموش میشوند. درخصوص بودجه عمرانی، منابع تامین مالی عمدتا درآمدهای نفتی است که هزینه اجتماعی مشهود ناچیزی دارد. به همین دلیل سیاستگذار در جریان اجرای این پروژهها ملاحظات اقتصادی پروژه را فراموش کرده و بازدهی اجتماعی پروژه به محدوده منفی اعداد میرسد. نتیجه نهایی فیلهای سفید در ایران این است که بازنده نهایی جامعه و برنده نهایی لابیگران سیاسی و پیمانکاران مجری پروژهها و در برخی مواقع ساکنان نزدیک به پروژههاست.

راه مقابله با فیلهای سفید

اکنون که فصل بودجهریزی است و پیشبینیها نشان میدهد سمت درآمد بودجه سال آینده با محدودیتهای ناشی از فروش نفت مواجه است این پرسش مطرح میشود که سیاستگذار با چه ابزارهایی میتواند جلوی گسترش فیلهای سفید را گرفته و آنها را به پروژههای با بازدهی اجتماعی مثبت تبدیل کند؟ بررسیها نشان میدهد دو عامل «توزیع ریسک» و «محوریت بخش خصوصی» نقش مثبتی در کاهش میل به اجرای فیلهای سفید در اقتصاد دارند.

توزیع ریسک: بر مبنای تئوریهای اقتصادی هرچه ریسک یک فعالیت بین بازیگران فعال در آن فعالیت بهخوبی و به میزان متناسب توزیع شود، تابع هدف همه بازیگران به سمت ارتقای کیفیت فعالیت متمایل میشود. در سوی مقابل، اگر ریسک یک فعالیت به افرادی خارج از حوزه فعالیت انتقال یابد، قربانی نهایی کیفیت پروژه خواهد بود؛ چراکه متولیان جریان اجرای پروژه، انگیزهای برای ارتقای کیفیت پروژه ندارند. این شرایط برای پروژههای عمرانی در بودجه دولت نیز صادق است.

در جریان پروژههای عمرانی، از مرحله تعریف تا اجرا، بازیگران مختلفی از جمله دولت، پیمانکار و بخش خصوصی دخیل هستند، اما ریسک این پروژهها بهخوبی بین بازیگران توزیع نمیشود. بهعبارت دیگر، اگر یک پروژه اجتماعی عمرانی به مرحله شکست برسد، هزینه آن نه به سیاستگذار متحمل شده، نه به پیمانکار و نه به سایر بازیگران فعال در پروژه. بنابراین این بازیگران در جریان اجرای پروژه انگیزهای به ارتقای کیفیت پروژه ندارند. به همین دلیل اولین راهحل کاهش فیلهای سفید توزیع متناسب ریسک این پروژههاست.

بخش خصوصی: علاوهبر مناسبات سیاسی، یکی دیگر از دلایلی که پروژههای عمرانی را در زمره فیلهای سفید قرار میدهد، ناکارآییهای هزینهای است. به این معنی که اگر چه ممکن است پروژه عمرانی درست مکانیابی یا اجرا شده باشد، اما این در جریان اجرا، پروژه با هزینههای غیرضروری چشمگیری مواجه شده که پروژه را به سمت بازدهی منفی متمایل میکند. به همین دلیل برخی کارشناسان بهبود کارآیی در مرحله اجرا را پیشنهاد میکنند که مهمترین نسخه آن درگیر کردن بخش خصوصی در مراحل مختلف پروژههاست. در مقطع فعلی بخش خصوصی در بهترین حالت بهعنوان پیمانکار در جریان پروژهها نقش میآفریند. این در حالی است که اصل کارآیی ایجاب میکند که بخشی خصوصی نقش مسلط در پروژههای اجتماعی را بازی کند.