ابهامات یارانه‌ای بودجه ۹۸ چیست؟

دفتر مطالعات اقتصاد بخش عمومی مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی در گزارشی درباره شفافیت بودجه سال ۹۸ کل کشور آورده است؛ بررسی موضوع شفافیت در لایحه بودجه سال ۱۳۹۸ حکایت از آن دارد که بهرغم برخی تلاشها برای ارتقای شفافیت بودجه، ازجمله ارائه جدول منابع و مصارف هدفمندی در تبصره «۱۴»، همچنان شاهد ابهامها و مواردی از عدم شفافیت هستیم که اصلاح آنها میتواند به پاسخگویی بهتر دولت در قبال نمایندگان ملت و آحاد مردم کمک شایان توجهی کند.

گزارش مرکز پژوهشهای مجلس درباره میزان کسری بودجه عنوان میکند:چنین بیان میشود که لایحه بودجه سال ۱۳۹۸ همچون سنوات گذشته بدون کسری بودجه بسته و تقدیم مجلس شده و دولت نیز هر سال اعلام میکند، در لایحه بودجه کسری وجود ندارد. اگرچه براساس ترازهای سهگانه بودجه (تراز عملیاتی، مالی و سرمایهای) این حرف صحیح به نظر میرسد ولی واقعیت چیز دیگری است.

توضیح آنکه کسری بودجه اداره کشور در لابهلای ترازهای سهگانه گم میشود و عملاً صحبتی از میزان کسری بودجه اداره کشور که لاجرم دولت را مجبور به فروش نفت یا انتشار اوراق تعهدزا برای پوشش کسری بودجه میکند و راهکارهای کاهش این کسری، به میان نمیآید. اضافه شدن تراز دیگری به بودجههای سنواتی با عنوان کسری بودجه جاری بدون نفت میتواند به برطرف شدن این نقیصه کمک کند. میزان این کسری در لایحه بودجه سال ۱۳۹۸ حداقل ۱۹۳ هزار میلیارد تومان برآورد میشود.

این گزارش در باره منابع نفت و گاز و هدفمندی یارانهها نیز اذعان میکند: با وجود تلاشهای انجام شده در راستای شفافیت نسبی منابع و مصارف هدفمندی یارانهها، همچنان روابط مالی در صنعت نفت میان منابع عمومی، منابع هدفمندی یارانهها و بودجه شرکتهای زیرمجموعه، شفاف و آشکار نیست و بعضاً براساس توافق بین دستگاهها، منابع موجود صرف مصارف مختلف میشود.

گزارش مرکز پژوهشهای مجلس درخصوص درآمدهای مالیاتی اعلام شده در لایحه بودجه سال ۹۸ کل کشور آورده است: برخی از مصادیق عدم شفافیت درآمدهای مالیاتی در لایحه بودجه ۱۳۹۸ عبارتند از؛ عدم تعیین سهم کوشش مالیاتی در افزایش منابع مالیاتی سال آتی نسبت به سال جاری، عدم شفافیت در درآمدهای مالیاتی ردیفهای ۱۱۰۱۰۴ و ۱۱۰۱۱۱ جدول ۵ لایحه بودجه سال که به ترتیب به مالیات نهادها و بنیادهای انقلاب اسلامی و مالیات شرکتها و مؤسسات وابسته به آستان قدس رضوی اختصاص دارند. توضیح آنکه، بهرغم تعیین تکلیف حقوقی نسبت به رویه قانونی مواجهه هریک از این نهادها و آستان با نظام مالیاتی (ازجمله در بند «۴» ماده (۲) قانون مالیاتهای مستقیم مصوب ۱۳۹۴)، عملکردها بهگونهای است که به ابهامهایی در این خصوص دامن میزند.

این گزارش در ادامه درباره بودجه شرکتهای دولتی تصریح کرده است؛ اگرچه در پیوست ۳ لوایح بودجه سنواتی، بودجه شرکتهای دولتی به تفکیک هر شرکت در ۲۶ ستون ارائه میشود که دو ستون آن مربوط به درآمد و هزینه شرکت است ولی به دلیل کلی بودن دو رقم مذکور و عدم ارائه جزئیات آن به خصوص در بخش هزینهها حداقل به تفکیک هزینههای عملیاتی و غیرعملیاتی، اطلاعات دقیقی درخصوص اقلام مذکور وجود نداشته و برای مثال مشخص نیست چند درصد از هزینههای یک شرکت صرف حقوق و دستمزد میشود و سهم سایر هزینهها از کل هزینه شرکت چه میزان است. بهعلاوه درخصوص شرکتهایی که سهام دولت در آنها زیر ۵۰ درصد است، هیچ اطلاعاتی در بودجه ارائه نمیشود و تنها سود سهام این شرکتها در ردیف ۱۳۰۱۰۸ جدول ۵ لایحه بودجه گزارش میشود.

اطلاعاتی همچون نام این شرکتها، میزان سهام دولت در این شرکتها، سایر سهامداران عمده در شرکتهای مذکور، میزان سود سهام دولت به تفکیک هر شرکت و گروهبندی شرکت براساس گروهبندی فعالیتهای اقتصادی در قانون اجرای سیاستهای کلی اصل چهلوچهارم (۴۴) قانون اساسی در اختیار نمایندگان مجلس و مردم قرار ندارد.

گزارش مرکز پژوهشهای مجلس درباره پروژههای عمرانی نیز تصریح کرده است : عدم شفافیت اطلاعات طرحها و پروژههای استانی یکی از مواردی است که باید مورد توجه قرار گیرد. تنها اطلاعاتی که درخصوص طرحهای استانی در بودجه منعکس میشود رقم سرجمع اعتبارات تملک داراییهای سرمایهای استانی (جدول ۱۰) است و هیچ اطلاعاتی از تعداد، عنوان و اعتبارات مورد نیاز برای اتمام و سایر ویژگیهای آنها در دسترس نیست. به علاوه افزایش اعتبارات در نظر گرفته شده برای طرحهای عمرانی در بودجه سال ۱۳۹۸ نسبت به قانون بودجه سال ۱۳۹۷، یکسان نیست.

اگرچه این موضوع طبیعی و منطقی بهنظر میرسد ولی تبیین دقیق دلایل این افزایشها و تفاوت میزان افزایش در میان طرحها میتواند به شفافیت اجرای طرحهای عمرانی در کشور کمک کرده و ابهامهای احتمالی را مرتفع کند.

گزارش مرکز پژوهشهای مجلس درمورد بودجههای استانی و ابهامات وارده به آن آورده است: یکی از موارد پر ابهام بودجه سالیانه نحوه تعیین سهم هر استان از اعتبارات بودجه استانی است. جدول ۱۰ بودجه که اعتبارات بودجه استانی را به صورت سرجمع و به تفکیک هر استان مشخص میکند راساً توسط سازمان برنامه تهیه میشود و شاخصها و معیارهای تعیین اعتبارات هزینهای و عمرانی هر استان مشخص نیست. در جهت افزایش شفافیت بودجه، لازم است سازمان برنامه شاخصها و معیارهایی ارائه کند که براساس آن این اعتبارات را میان استانها توزیع میکند.

این گزارش درباره ابهامات موضوع انتشار اوراق مالی تصریح کرده است که در لایحه بودجه سال ۱۳۹۸ در مقابل ردیف «انتشار اوراق مالی برای بازپرداخت اصل و سود اوراق سررسید شده در سال ۱۳۹۸» در جدول ۵ (ردیف ۳۱۰۱۰۷)، عدد ۱ درج شده است.

بر این اساس میزان انتشار اوراق اسلامی که دولت به این منظور در سال ۱۳۹۸ منتشر خواهد کرد، مشخص نیست. البته این امر خود میتواند نشأت گرفته از عدم برآورد دقیق دولت نسبت به میزان سررسید اوراق در سال ۱۳۹۸ باشد. درحال حاضر میزان بار مالی اوراق سررسید شده دولت مشخص نیست و لذا نمیتوان رقم پیشبینی شده برای این بازپرداخت را در لایحه بودجه به طور صحیحی ارزیابی کرد. نتیجه این عدم شفافیت میتواند به کمبود منابع پیشبینی شده برای بازپرداخت اصل و سود اوراق سررسید شده منجر شود و در نتیجه دولت مجبور به برداشت از سرجمع بودجه شود.

گزارش مرکز پژوهشهای مجلس درخصوص واریز منابع عمومی به خزانه دولت عنوان میکند که در حال حاضر برخی از دریافتیها در حساب خزانهداری کل متمرکز نمیشوند. ازجمله عوارض دریایی که توسط سازمان بنادر دریافت میشود. همچنین صادرات غیرنفتی شرکتهای دولتی و درآمد اختصاصی برخی دستگاهها نظیر بیمارستانهای دولتی در حساب خزانهداری کل متمرکز نیست. این درحالی است که براساس بند «ب» ماده (۱۷) قانون برنامه ششم توسعه، دستگاهها مکلفند حسابهای خود را نزد بانک مرکزی افتتاح کنند. اجرا نکردن مفاد این قانون باعث شده درصد قابل توجهی از درآمدهای دولت در هفته آخر اسفندماه وصول شود که این رخداد منجر به آن میشود که تمام دستگاهها در تکاپوی حفظ بودجه خود اقدام به اتمام قراردادها و یا بستن قراردادهای جدید کنند در حالی که در ماههای دیگر به دلیل عدم اطمینان از وصول بودجه تقریباً فعالیتی وجود نداشته است. به عبارت دیگر دولت در برخی ایام با کمبود بودجه و استقراض از سیستم بانکی و مشکلات ناشی از آن مواجه است و در برخی مواقع با مازاد بودجه روبهرو است این درحالی است که عملکرد مناسب دولت در گرو نوسان حداقلی و هموار بودن جریان وجوه نقد دولت است.

بهعلاوه عدم علاقه برخی دستگاهها به تمرکز همه منابع در خزانهداری کل به بروز برخی آسیبها منجر میشود که از آن جمله میتوان به عدم شفافیت درآمدها و هزینهها و بیانضباطی در نظام اداری کشور اشاره کرد. گفتنی است همین موضوع باعث شده است در مواردی خزانهداری کل کشور برای مطالبه پول با دستگاهها مکاتبه کند.

گزارش مرکز پژوهشهای مجلس درخصوص ابهامات در زمینه سرجمع منابع و مصارف بودجه توضیح میدهد که براساس اصول پنجاهو دوم (۵۲)، پنجاهوسوم (۵۳) و پنجاهو نجم (۵۵) قانون اساسی، لازم است همه اعداد و ارقام بودجه در سقف بودجه لحاظ شود. به عبارت دیگر، تمام اعداد و ارقامی که به نوعی منابع و مصارف دولت را تحت تأثیر قرار میدهد باید در سرجمع بودجه منعکس شود. در صورت رعایت این اصول دیگر نباید شاهد درج عدد یک (۱) در ردیفهای بودجهای باشیم (نظیر ردیفهای ۱۱۰۱۱۱، ۱۱۰۴۰۳، ۱۱۰۴۰۹، ۲۱۰۱۱۲، ۲۱۰۲۱۸، ۳۱۰۷۰۵ و... در لایحه بودجه سال ۱۳۹۸).

این گزارش همچنین در اعتبارات دستگاههای اجرایی تصریح میکند که در حال حاضر تمام اعتباراتی که بابت جبران خدمت کارکنان در دستگاههای اجرایی هزینه میشود لزوماً ذیل همین عنوان درج نمیشود. به بیان دیگر اعتبارات دیگری هم برای جبران خدمات کارکنان هزینه میشود که در سایر سرفصلهای هزینهای قرار میگیرند ازاینرو مشخص نیست که در حال حاضر در کشور چقدر بابت حقوق و دستمزد پرداخت میشود. بهعلاوه در حال حاضر آمار روشن و مشخصی از تعداد پرسنل استخدامی دولت در دست نیست.

در گزارش مرکز پژوهشهای مجلس در خصوص ارقام پیوست ۴ موضوع بودجهریزی برمبنای عملکرد نیز عنوان شده است که دلیل وجودی پیوست ۴ این بوده است که نشان دهد بودجه اختصاصیافته به دستگاهها برای انجام چه امور و خدماتی به دستگاهها اعطا میشود. فارغ از مباحث فنی مرتبط با این موضوع که آیا اساساً چنین نگرشی به بودجهریزی مبتنیبر عملکرد برای تمام وظایف دستگاههای دولتی صحیح است یا خیر، این ابهام وجود دارد که آیا اعتبارات دستگاهها واقعاً براساس ارقام مندرج در پیوست ۴ بهدست آمده است یا برعکس یعنی پیوست ۴ از روی اعتبارات از پیش تعیین شده دستگاهها ساخته شده است.