آیا رستم نفت می‌تواند وزارتخانه‌اش را پس بگیرد؟

پیوستگی موضوع حاکمیت و تصدی در صنعت نفت ایران و حاکمیت شرکت ملی نفت به جای وزارت نفت در این صنعت کلیدی کشور باعث ایجاد بحرانهایی در این صنعت و در عین حال خسارات قابل توجه و بعضا غیر قابل جبران به اقتصاد ملی شده است. با این وجود حتی خود شرکت ملی نفت نیز از این پیوستگی و انتظارات از این شرکت به عنوان یک نهاد حاکمیتی دچار مشکل و خسارات فراوان شده و فرصتهای فراوانی را از دست داده است.

پیش از این در گزارشی به اجمال به یکی از این خسارات یعنی دست گذاشتن دولت روی منابع مالی داخلی شرکت ملی نفت و محروم شدن صنعت نفت از منابع ضروری برای ادامه فعالیتهای حیاتی در بالادست این صنعت پرداخته و اشاره کرده بود که اصرار شرکت ملی نفت به ایفای همزمان نقشهای حاکمیتی و تصدی گری باعث شده است نگاه دولت به این شرکت نگاه حاکمیتی باشد و عملا به این شرکت به عنوان صندوق ذخیره روز مبادای خود بنگرد. 

از سوی دیگر نهاد حاکمیتی صنعت نفت یعنی وزارت نفت عملا در ایران تشکیل نشده است. اکبر ترکان معاون سابق برنامهریزی وزارت نفت پیش از این در گفتوگویی به صراحت تاکید کرده بود وزارت نفت 23 سال جیره خوار شرکت ملی نفت بوده و عملا اختیاری از خود نداشته است.

شدت حاکمیت شرکت ملی نفت بر ارکان صنعت نفت  به قدری جدی است که به راحتی میتوان ادعا کرد وزارت نفت در ایران هنوز ایجاد نشده است. در واقع وزارت نفت ایران تنها در بخشهای غیر مرتبط با شرکت ملی نفت یعنی موارد مربوط به اوپک، مذاکرات بین کشورها و ارتباط با مجلس شورای اسلامی تشکیل شده است.

 بخش حاکمیتی صنعت نفت در سراسر جهان متولی 3 حوزه عمده است و تا زمانی که این 3 حوزه در اختیار نهاد حاکمیتی نباشد نمیتوان ادعا کرد این نهاد حاکمیتی عملا تشکیل شده است. این 3 حوزه حاکمیتی عبارتند از تعیین تکلیف میادین نفت و گاز، تضمین تولید صیانتی و نظارت مقداری بر تولید نفت و گاز. همانطور که اشاره شد بر خلاف ایران که همه این 3 حوزه تحت اختیار و مسئولیت شرکت ملی نفت قرار دارد، در سراسر جهان به جز استثنائاتی معدود این حوزهها در اختیار نهاد حاکمیتی است و نهادهای تصدیگر که ماهیت شرکتی دارند نقشی در این حوزهها بازی نمیکنند.

واقعیت آن است که در حال حاضر حتی شخص وزیر نفت نیز از طریق ریاست هیئت مدیره شرکت ملی نفت است که به عنوان نماینده حاکمیت درباره مخازن هیدروکربوری اعمال نظر میکند نه از طریق وزارت نفت.

*ورشکستگی دومین شرکت بزرگ نفتی جهان

اما پایه لزوم جداسازی حاکمیت از تصدی در صنعت نفت که عملا در همه کشورهای دنیا اتفاق افتاده بر چه مبنایی استوار است؟

پاسخ چندان هم مبهم نیست. واضح است که در امور حاکمیتی منافع ملی مطرح است نه عملکرد تجاری شرکتها. حال که شرکت ملی نفت ایران از عملکرد شرکتی و تجاری دور شده و ماهیت حاکمیتی به خود گرفته است مجبور است به جای منافع شرکتی، ابتدا و با اولویت بسیار منافع ملی را لحاظ کند و به همین دلیل عملا با حسابرسیهای تجاری، دومین شرکت بزرگ نفتی دنیا یعنی شرکت ملی نفت ایران عملا یک شرکت ورشکسته محسوب میشود،اما شرکت ملی نفت با عملکرد و اختیارات حاکمیتی چه امتیازاتی را از دست میدهد؟ واقعیت آن است که در یک مجموعه حاکمیتی، آزادی عمل شرکتی به دلیل محدودیتهای حاکمیتی وجود ندارد،چنانکه آزادیهای شرکتی شرکت ملی نفت ایران نیز به مرور زمان محدود شده است. این محدودیتها را به عینه میتوان در مواردی چون درآمد شرکت، به کارگیری منابع انسانی متخصص و سطح بالا، خرید تجهیزات و چالش شدید آن با قانون مناقصات مشاهده کرد.

تنها اشاره به این نکته کافی است که به دلیل محدودیتهای شرکت ملی نفت بسیاری از نیروهای انسانی متخصص نفتی ایران امروز روی دکلهای حفاری پارس جنوبی اما در بخش قطری این میدان فعالیت میکنند. از سوی دیگر حاکمیت شرکت ملی نفت به دلیل شرایط اساسنامه این شرکت بر شرکتهای ملی گاز، ملی پتروشیمی و ملی پالایش و پخش فرآورده های نفتی باعث شده است این شرکت ها نیز در نگهداری نیروی متخصص و کارآمد خود دچار مشکل جدی شوند، چنانکه امروز یک مهندس مخزن در بدو ورود به صنعت نفت شرایط بهتری از یک متخصص پتروشیمی با سابقه کار بالا خواهد داشت. به همین دلیل است که با به بهره برداری رسیدن پروژههای پتروشیمی کشور کوچک قطر از جمله واحدهای بزرگ GTL شاهد سیل مهاجرت نخبگان پتروشیمی ایران برای کار در آن سوی آبهای خلیج فارس هستیم.

از سوی دیگر شرکت ملی نفت به عنوان کارمند رسمی دولت نمیتواند فعالیت بینالمللی در دیگر نقاط جهان داشته باشد. چنانکه اگر شرکت ملی نفت به شکل فعال در عرصه بینالمللی در حوزه نفت و گاز کار میکرد(همانگونه که شرکت ملی نفت چین، اینپکس ژاپن، استات اویل نروژ، پتروناس مالزی و پتروبراس برزیل کار میکنند) دیگر هیچ تحریمی نمیتوانست آن را محدود کند. در واقع جدا کردن تصدی از حاکمیت را شاید میشد بهترین راه دور زدن و پیشگیری از عوارض تحریمها دانست.

*پارادوکس وظایف حاکمیتی و تصدی در شرکت ملی نفت

به صراحت میتوان گفت شرکت ملی نفت ایران در یک پارادوکس و تناقض آشکار به تله افتاده است. واقعیت آن است که اگر نهادی خواستار نقشهای حاکمیتی و تصدی به طور همزمان باشد، به شکل حاکمیتی با آن برخورد میشود و به شکل همزمان باید به انتظارات شرکتی پاسخ بگوید.

به همین دلیل است که رفتار شرکت ملی نفت در اجرای پروژههای نفتی به خصوص درباره توسعه میادین نفت و گاز و اجرای برنامههای صیانت از منابع هیدروکربوری به شدت کند، ضعیف و غیر قابل دفاع است. تجربههای 10 ساله توسعه میادینی چون آزادگان و لایه نفتی پارس جنوبی که هنوز هم تا بهرهبرداری فاصله قابل توجهی دارند به وضوح پیش چشم ما است.

تنها راه حل این مشکل عمده گرفتن اختیارات حاکمیتی از شرکت ملی نفت است تا این شرکت چابک شده و بتواند به عنوان یک شرکت، به شکل تجاری و اقتصادی برای خود برنامه ریزی کند. مثال بارز این امر شرکتهایی مانند استات اویل، پتروبراس و پتروناس به عنوان شرکتهای ملی نفت نروژ، برزیل و مالزی هستند که علیرغم سابقه کمتر از شرکت ملی نفت، در دامنه بسیار گستردهای از پروژههای نفت و گاز جهان فعالیت میکنند و عملکرد آنها به وضوح برتری قابل توجهی نسبت به شرکت ملی باسابقه نفت ایران دارد.

عملکرد این شرکتها به قدری اقتصادی و تجاری است که اندکی از سهام این شرکتها در بورس کشورهایشان عرضه شده و مردم میتوانند با خرید سهام این شرکتها در سود آنها شریک شوند. حتی در کشوری مانند ونزوئلا که سالها تحت استعمار شدید بوده و اقتصاد چندان قدرتمندی ندارد نیز بخشی از سهام شرکت ملی نفت این کشور یعنی PDVSA در بورس عرضه شده که نشان از ماهیت و عملکرد تجاری این شرکت دارد.

*استقلال مالی شرکت ملی نفت پس از جداسازی وظایف حاکمیتی

اگر وظایف حاکمیتی از تصدی جدا شود، نحوه محاسبه درآمد شرکت ملی نفت و دیگر شرکتهای فعال در بخش بالادست و توسعه میادین نیز تغییر کرده و درآمد آنها از محل فعالیت،سهم مشخصی از درآمدهای خود آن میادین خواهد بود. با کنده شدن درآمد شرکت ملی نفت و شرکتهای تابعه از بودجه کشور، این شرکت استقلال مالی خواهد یافت و امکان عملکرد شرکتی برای آن فراهم میشود.

به عنوان مثال شرکت ملی نفت میتواند 14.5 درصد از نفت تولیدی خود را به عنوان سهم این شرکت از توسعه میادین در اختیار بگیرد و آن را در بورس یا هر جای دیگری به عنوان درآمد شرکت به فروش برساند. واضح است که وقتی یک شرکت منبع درآمد نفتی دارد، در تامین مالی پروژههای بعدی خود نیز با مشکلات بسیار کمتی مواجه خواهد شد.

مهمترین اختیار حاکمیتی در صنعت نفت تعیین تکلیف میادین نفت و گاز است و برای تحقق حاکمیت وزارت نفت در بالادست صنعت نفت، حتما باید آنچنان که ماده 129 برنامه پنجم میگوید یک سازمان دولتی زیر نظر وزارت نفت برای ارائه لیسانس و پروانه بهرهبرداری به شرکتهای تصدی گر و فعال در بالادست این صنعت تشکیل شود.

این سازمان در واقع دنباله اجرایی سیاستگذاریهای مختلف حاکمیتی در عرصه صنعت نفت محسوب میشود. سیاستگذاریهایی که تا کنون در اختیار نماینده حقوقی حاکمیت یعنی وزارت نفت نبوده است.

*3 دلیل برای ارائه نشدن اساسنامه شرکت ملی نفت

اما همه این موارد منوط به نوشته شدن و ارائه اساسنامه شرکت ملی نفت است. ارائه اساسنامه شرکت ملی نفت که از 25 سال گذشته تا کنون به عنوان یک الزام قانونی همواره مورد بیتوجهی دولتهای مختلف قرار داشته است، سال گذشته به عنوان سومین گام نفتی مجلس هشتم در دستور کار مجلس شورای اسلامی قرار گرفت.

مجلس هشتم دو گام اول بسترسازی قانونی برای بهینه کردن عملکرد صنعت نفت را با ارائه دو طرح درباره قانون جدید نفت و اصلاح قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت برداشت اما عمر این مجلس برای ارائه اساسنامه شرکت ملی نفت کفاف نداد. در مجلس نهم نیز عملا این طرح مهم و استراتژیک هنوز مسکوت ماند و پیگیری نشده است.

اما چرا خود دولت در سالهای پس از تصویب قانون نفت یعنی 25 سال گذشته اقدام به ارائه اساسنامه نکردهاند؟ لا اقل 3 دلیل بنیادین را در این باره میتوان برشمرد.

اولین دلیل آن است که وزیر نفت تنها وزیری است که شخصا اختیارات شرکتی دارد. اگرچه عملا اختیارات سازمان متبوع وی یعنی وزارت نفت شاید یکی از پایینترین اختیارات سازمانی در میان وزراتخانههای مختلف باشد. در سالهای اخیر ظاهرا وزرای نفت علاقه بیشتری نسبت به اختیارات شخص وزیر داشتهاند تا اختیارات وزارتخانه متبوع خود.

دلیل دوم ارائه نشدن اساسنامه از سوی دولت آن است که روسای جمهور هم همواره از نفت و منابع آن برای حل مشکلات و جبران ناکارآمدی دیگر بخشهای اقتصادی بهره بردهاند و طبعا تمایل ندارند در استفاده از این منبع عظیم محدودیت داشته باشند. در واقع در شرایط فعلی وضعیت صنعت نفت ایران بیشباهت به وضعیت کشورهای آفریقایی نیست، چنانکه کشورهای آفریقایی تحت استعمار با وجود در اختیار داشتن منابع و ثروتهای طبیعی، خود از این منابع بهرهای نبرده و در عسرت روزگار میگذرانند.

سومین دلیل ارائه نشدن اساسنامه شرکت ملی نفت آن بوده است که دولتها همواره از این مساله در هراس بودهاند که اساسنامهای را به مجلس ارائه کنند و مجلس به ضرر دولت در این اساسنامه دست ببرد.

به هر روی با وجود استنکاف تاریخی دولتها از ارائه اساسنامه جدید شرکت ملی نفت، ظاهرا کار تدوین اساسنامه جدید شرکت ملی نفت در مرکز پژوهشهای مجلس به پایان رسیده و منتظر فرصتی برای طرح در مجلس شورای اسلامی است.

* آیا رستم نفت میتواند وزارتخانهاش را پس بگیرد؟

اصرار شرکت ملی نفت برای نگه داشتن وظایف حاکمیتی وزارت نفت، باعث شده است شرکت ملی نفت نیز از عملکرد شرکت تجاری دور شده و ماهیتی حاکمیتی یافته است. اولین ضرر این ماهیت حاکمیتی نیز به جز از دست دادن منابع مورد نیاز برای ادامه حیات، از دست دادن آزادی های شرکتی از قبیل درآمد، منابع انسانی، خرید تجهیزات قوانین محدودکننده و امثال آن است.

از سوی دیگر این یک واقعیت است که وزارت نفت در واقع ابزار مدیریتی یا به عبارتی اسلحه وزیر نفت محسوب میشود. رستم قاسمی نیز مانند وزرای پیشین به جز این یک دست اسلحه، ابزاری برای مدیریت صنعت نفت گسترده و دهها میلیارد دلاری ایران در اختیار ندارد. اگر به هر دلیلی این ابزار به درستی کار نکند و از پشتیبانی قوانین و ضمانتهای اجرایی محروم باشد، رستم نفت همین یک دست اسلحه را نیز در اختیار نخواهد داشت. در چنین شرایطی دادن وعده صیانت حداکثری از مخازن هیدروکربوری و اجرای سریع، به هنگام و بهینه پروژههای توسعه میادین نفت و گاز که عملا بزرگترین وظیفه حاکمیتی در صنعت نفت محسوب میشود و باور کردن چنین وعدهای چندان عاقلانه به نظر نمیرسد.

مدیران میانی شرکت ملی نفت به دلایل مختلف با تفکیک وظایف حاکمیتی از تصدیگری در صنعت نفت ایران موافق نیستند و ظاهرا اهمیت چندانی نیز به عواقب آن چه برای اقتصاد ملی، چه برای وضعیت پروژههای نفتی و چه حتی برای خود شرکت ملی نفت نمیدهند. با این حال وزیر نفت نسبت به سرنوشت محتوم صنعت نفت ایران وظایفی متفاوت از مدیران میانی دارد.

اکبر ترکان که در ابتدای این گزارش به به بخشی از مصاحبه وی اشاره شد در بخش دیگری از این مصاحبه میگوید:« این وزیر است که مقابل مجلس مسئول و پاسخگو است. این موضوع همینطور در همه دورهها ادامه داشته است و هر کسی آمده به گونهای سر او را گرم کردهاند تا دوره او تمام شود. کما اینکه به‏خاطر داریم آقای وزیری هامانه در بدو ورود به وزارت نفت دورخیز کرد و گفت که دیگر این مسئله را تمام میکنم، اما نشد. نوذری آمد و او هم گفت الآن تمامش میکنم سر او را هم گرم کردند تا دورهاش تمام شد و رفت. آقای رئیس جمهور هم به انجام آن علاقه مند است و مقامات عالی‏رتبه کشور همه خواهان انجام این کار هستند اما ردههای میانی علاقه دارند وضعیت به همین صورت ادامه پیدا کند.»

حال باید دید آیا رستم نفت میتواند همان یک دست اسلحه خود یا به عبارت دقیقتر وزارتخانهاش را پس بگیرد یا او نیز همانند وزرای پیشین ناکام از صنعت نفت خارج خواهد شد.