از زمان تصویب قانون برنامه پنجم توسعه (دی ماه ۱۳۸۹)، موضوع ساماندهی مجوزهای کسب و کار و به طور خاص لغو مجوزهای دست و پاگیر و تسهیل و تسریع صدور مجوزهای ضروری برای فعالان اقتصادی، یکی از محورهای اصلی مورد توجه سیاستگذاران و قانون گذاران محسوب می‌شود.

اما با وجود تصویب قوانین و مقررات متعدد توسط نهادهای مختلف و تلاش‌های صورت گرفته، همچنان معضل مجوزهای دست و پاگیر و مخل تولید یکی از معضلات جدی محیط کسب و کار شمرده می‌شود.

اخیرا در یکی از هفت محور اعلام شده توسط وزارت صمت برای رونق تولید با عنوان بهبود فضای کسب و کار مرتبط با بخش صنعت، معدن و تجارت برنامه‌هایی در نظر گرفته شده که شامل: اصلاح فرآیندها و دستورالعمل ها و حذف یا کاهش زمان صدور مجوزها، پیگیری مقررات زدایی و تنقیح قوانین مانع تولید، ایجاد توسعه سامانه های جامع اطلاعاتی است.

اما سوال مهم این است که با توجه به این اقدامات و علی رغم توجه سیاست‌گذار و قانونگذار به موضوع مجوزها، چرا این مسئله همچنان لاینحل باقی مانده که در گزارش حاضر سعی شده بررسی با بررسی اجمالی به این ابهامات پاسخ داده شود.

مقررات زدایی یا مجوززدایی؟

اصطلاح «مقررات زدایی»، همچون «مقررات‌گذاری»، مفهومی پُرابهام است و امروزه مفاهیم بسیار متنوعی از مقررات زدایی مطرح می شود؛ از جمله کاهش کمی، ساده کردن، انعطاف پذیر کردن، سیک نمودن قوانین و مقررات، کاهش تشریفات اداری ورود بخش خصوصی به بخش‌هایی از دولت و گسترش رقابت و حتی خصوصی‌سازی و ادغام سازمان‌های موازی. اما توجه به مفهوم دقیق مقررات‌زدایی می‌تواند ارزیابی عملکرد نهادهای مسئول را شفاف‌تر کرده و انتظارات از این مفهوم و فرآیند را واقعی‌تر سازد. مجوززدایی جزئی از مقررات‌زدایی، و هر دو، جزئی از مقررات‌گذاری محسوب می‌شوند.

در نظام‌های مجوزدهی مطلوب، صدور مجوز به عنوان ابزاری برای رسیدن به اهدافی از جمله حفظ سلامت و امنیت عمومی، حفظ محیط زیست و تخصیص نتایج کمیاب، مورد استفاده قرار می‌گیرد. مجوزهای کسب‌وکار برای اطمینان از صلاحیت‌های صاحبان فعالیت‌های تجاری - اقتصادی توسط دولت صادر می‌شوند ولی مشکل زمانی رخ می‌دهد که فرآیندهای اخذ مجوز با اهداف مطلوب مقررات‌گذاری همسو نباشد که در نتیجه این ناهمسویی، زمان و هزینه شروع کسب‌وکار افزایش می‌یابد و مجوزدهی خود به یکی از بارهای طاقت‌فرسایکسب وکارها تبدیل می‌شود.

در این حالت، شروع کسب‌وکار به الزامی غیرضروری و دست وپاگیر منوط می‌شود که به ویژه برای شرکت‌های نوپا و کوچک الزاماتی دشوار یا حتی غیر قابل دسترس است. این نظام معیوب، منجر به شیوع این شیوه عمل ناکارآمد در سطوح محلی نیز می‌شود و در مجموع، به سدی در برابر رشد و توسعه کسب‌وکارها تبدیل می‌شود.

مطالعات بسیاری، نشان‌دهنده تاثیر نظام مجوزدهی مطلوب کسب‌وکار به ویژه مجوزهای شروع کسب‌وکار، در بهبود محیط اقتصادی است. هر چند یکی از اهداف اصلاح ماده (۷) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی در اردیبهشت ماه ۱۳۹۴، رفع موانع پیش روی عملکرد موثر هیئت مقررات زدایی بود، اما در عمل و بنابر اظهارات مقامات مسئول دروزارت اقتصادی و دارایی، همچنان بسیاری از مصوبات هیات مقررات‌زدایی توسط دستگاه‌ها اجرا نمی‌شود.

عدم هماهنگی دستگاه‌ها

جنس مصوبات هیات مقررات‌زدایی به کیفیتی است که اجرای آنها، نیازمند وجود هماهنگی بین دستگاه‌ها و نهادهایی از قوای مختلف حکومتی است و هماهنگی در موضوع مورد بحث، ناظر به پیش‌بینی ساز و کارهایی برای ایجاد انگیزه در دستگاه‌های مختلف در جهت دست برداشتن از صلاحیت صدور مجوزهای حتی درآمدزا به نفع نظام مجوزدهی آسان و کم‌هزینه است.

با توجه به بررسی های صورت گرفته از سوی مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، می توان مدعی شد که ترکیب فعلی هیات مقررات‌زدایی، متناظر و متناسب با وظایف هیات مذکور نیست و به ویژه فاقد قابلیت هماهنگ‌سازی دستگاه‌ها در جهت انجام فرآیند مجوززدایی است.

عدم یکپارچگی و انسجام دستگاه‌ها

اولین ویژگی بوروکراسی برای اجرای قانون، یکپارچگی (انسجام) است. کارآمدی دولت، در ایفای شایسته وظایف و اِعمال اختیارات، محصول یکپارچگی و انسجام درونی میان نهادهای بوروکراتیک است. در واقع، چنانکه انسجام کافی بین نهادهای دولتی و در سطحی بالاتر، بین قوای حکومتی در راستای تفکیک وظایف و اختیارات و حدود صلاحیتی وجود نداشته باشد، اجرای هر مصوبه و مقرره و به طور کلی، اداره امور عمومی، با معضلات و موانع جدی مواجه خواهد شد.

سه گام برای بهبود موانع کسب و کار

با توجه به برسی ها و مطالعات صورت گرفته این نتیجه حاصل می‌شود که مشکلات برآمده از بوروکراسی ناکارآمد، مسئله پیچیدگی، زمان بر بودن و هزینه بر بودن صدور مجوزها به عنوان یکی از موانع اصلی کسب و کارها مطرح شده و مورد توجه قانونگذار قرار گرفته است. در واقع آنچه امروزه با عنوان مقررات زدایی در ایران از آن یاد می‌شود و هیئتی نیز با همین عنوان تشکیل شده، در واقع مجوززدایی است.

هدف اصلی از مقررات زدایی در مفهوم گفته شده، لغو مجوزهای غیرضروری برای شروع کسب و کار و همچنین شفافیت و سهولت شرایط دریافت مجوزهای ضروری (از لحاظ مراحل، هزینه ها و زمان) است.

نکته دوم این است که سیاست ها و قوانین ناظر به اصلاح فرآیند مجوزدهی، نیازمند نهادها و ترتیبات نهادی است. شکل تکامل یافته این نهاد، هم اکنون با عنوان «هیات مقررات زدایی و تسهیل صدور مجوزهای کسب و کار»، به ریاست وزیر امور اقتصادی و دارایی در حال فعالیت است و دبیرخانه آن، در معاونت امور اقتصادی وزارت امور اقتصادی و دارایی قرار دارد. بدین ترتیب، نهادی با عضویت یک وزیر و اعضایی متشکل از نمایندگان دادستان کل کشور، رییس دیوان محاسبات کل کشور، سازمان بازرسی کل کشور، دو نماینده مجلس شورای اسلامی و نمایندگانی از اتاق های سه گانه بخش خصوصی و تعاونی کار ویژه‌ای ستادی را بر عهده گرفته‌اند؛ این کارویژه عبارت است از ساماندهی نظام مجوزها و کلیه خدمات و فعالیت‌های دستگاه‌های اجرایی و حذف مجوزهای غیرضروری و تسهیل و تسریع صدور آنها.

سومین نکته ساماندهی مجوزها و خدمات دستگاه‌های اجرایی که موضوعی است که سال هاست مورد توجه سیاستگذاران و قانونگذاران بوده و مصوبات متعددی در سطوح مختلف و توسط دستگاه های متعدد در خصوص آن به تصویب رسیده است. به نظر می‌رسد این تعدد و تکثر نهادی، منجر به موازی کاری و همپوشانی‌هایی شده که کار ویژه اصلی را تحت تاثیر قرار داده است.

در واقع می توان گفت تعدد و تکثر نهادهایی که طبق قوانین و مقررات، ماموریت‌هایی یکسان و مشابه را بر عهده دارند، به جای همکاری و هم افزایی، منجر به ایجاد تعارض ها و اختلاف صلاحیت‌هایی شده است که در مجموع، نتیجه مورد نظر سیاستگذار و قانونگذار را تامین نکرده است؛ به ویژه در مواردی همچون ایجاد سامانه های اطلاعاتی که نهادهای متعددی دخیل بوده و منافع بعضا متعارض دارند.

اما پیشنهاد ...

آنطور که مرکز پژوش‌های مجلس شورای اسلامی با توجه به ذکر موارد و بررسی‌های لازم، پیشنهادی می‌دهد، که می‌تواند به حل معضل نبود نهادی با ویژگی‌های ستادی و هماهنگ‌کننده در مجوززدایی بیانجامد، استفاده از ظرفیت اصل یکصد وبیست و هفتم قانون اساسی در این خصوص است. با توجه به این واقعیت که بر حسب تجربیات مکرر، نهادهای ستادی دولت (برای مثال، سازمان امور اداری و استخدامی)، از قابلیت ایفای تکالیفی همچون مجوززدایی برخوردار نیستند، پیشنهاد می‌شود این کارویژه بر عهده نماینده ویژه رییس‌جمهور قرار گیرد.

به طور دقیق‌تر، پیشنهاد می‌شود در این مسیر، از یکی از مهم ترین نهاد موجود در رابطه با موضوع مورد بحث، یعنی مرکز ملی مطالعات پایش و بهبود محیط کسب وکار استفاده شود. این مرکز پس از تاسیس، اقدامات قابل تقدیری در خصوص الکترونیکی کردن فرآیندهای صدور مجوزها و استعلامات صورت داده است، اما به دلیل جایگاه سازمانیِ بخشی، یعنی وابستگی به معاونت امور اقتصادی وزارت امور اقتصادی و دارایی، قادر به ایفای نقش موثری به عنوان نهاد متولی ساماندهی و تسهیل صدور مجوزها نبوده است.

مرکز ملی مطالعات و پایش و بهبود محیط کسب و کار می‌تواند به نهادی ستادی و زیر نظر رییس‌جمهور یا نماینده ویژه رییس‌جمهور تبدیل شود. ضرورت ساماندهی، شفافیت و تسهیل صدور مجوزهای کسب‌وکار برای رونق تولید و رشد اقتصادی، دارای آنچنان اهمیتی است که باید تدبیری فوری و اثربخش برای انجام آن اندیشیده و اجرا شود.