بسیاری از کارشناسان اعتقاد دارند بخش اعظم مشکلات اقتصادی کشور در سال های اخیر، ناشی از تصویب قوانین بودجه با کسری فراوان در سال‌های 98 و 99 بوده است.

به عنوان مثال، سید علی روحانی معاون پژوهش های اقتصادی مرکز پژوهش‌های مجلس درباره این موضوع گفت: «مدیریت بازار ارز کشور می توانست بهتر از این باشد ولی آن موقعی که در پایان سال 98، داشتیم بودجه سال 99 را با کسری قابل توجه می بستیم و کارشناسان درباره این وضعیت هشدار می دادند و خیلی از آقایان نمی‌پذیرفتند، همان موقع بود که داشتیم تصمیم می گرفتیم نرخ ارز سال 99 به 30 هزار تومان برسد، بورس مان اینجوری بالا و پایین بیاید، این وضعیت معیشتی مردم شود. همه اینها را آن موقع داشتیم تصمیم می گرفتیم. این وضعیتی که الان درگیرش هستیم، نتیجه ضمنی آن مدل تصویب بودجه است».

با توجه به اینکه معمولا لوایح بودجه در مجلس شورای اسلامی با اصلاحات اندکی مواجه می شوند، مسئول اصلی بسته شدن قوانین بودجه با کسری فراوان در سال های اخیر، دولت و بخصوص سازمان برنامه و بودجه است.

هرچند دولت با دور زدن مجلس و با استفاده از ظرفیت شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا و اخذ مصوبات لازم برای جبران کسری بودجه از این شورا، توانسته کسری بودجه خود را جبران کرده و پنهان نماید ولی برداشت 75 هزار میلیارد تومان از صندوق توسعه ملی در سال گذشته و انتشار 125 هزار میلیارد تومان اوراق بدهی مازاد در سال جاری با همین هدف، هزینه سنگینی به اقتصاد کشورمان تحمیل کرد که اکثر تبعات آن در سال های آتی و دولت های بعدی مشخص خواهد شد.

در این گزارش قصد داریم به برخی از مصادیق بودجه نویسی فاجعه بار توسط سازمان برنامه و بودجه بپردازیم:

*کسری چشمگیر بودجه 99 از محل بیش برآورد درآمدهای نفتی و درآمدهای فروش اموال مازاد دولتی

 از زمانی که لایحه بودجه 1399 که توسط سازمان برنامه و بودجه تهیه شده و به تصویب دولت رسیده بود، به مجلس شورای اسلامی تقدیم شد، هشدارهای متعددی توسط کارشناسان و مراکز پژوهشی درباره کسری بودجه بالا (از 100 تا 240 هزار میلیارد تومان) داده شد، اما با لابی مدیران ارشد سازمان برنامه و بودجه با اعضای کمیسیون تلفیق، تلاش‌های صورت گرفته برای اصلاح این موضوع در مجلس، موفقیت آمیز نبود و نهایتا لایحه بودجه امسال بدون تغییر خاصی به تصویب قوه مقننه رسید.

بیش برآورد درآمدهای ناشی از فروش نفت و درآمدهای ناشی از فروش اموال مازاد دولتی، دو محور اصلی انتقادهای کارشناسان و مراکز پژوهشی مثل مرکز پژوهش های مجلس از لایحه بودجه 1399 بود. آنها اعتقاد داشتند که پیش بینی درآمدهای نفتی بر مبنای صادرات روزانه 1 میلیون بشکه نفت (نفت خام و میعانات گازی)، با وضعیت واقعی صادرات نفت کشورمان فاصله زیادی دارد و قطعا محقق نخواهد شد. از طرف دیگر هم این کارشناسان و مراکز پژوهشی با اشاره به عملکرد ضعیف فروش اموال مازاد دولتی در سال های گذشته، پیش بینی می کردند رقم 50 هزار میلیارد تومانی پیش بینی شده از این محل قطعا محقق نمی‌شود.

با این وجود، مدیران ارشد سازمان برنامه و بودجه تاکید داشتند این ارقام در لایحه بودجه 1399 واقع بینانه و قابل تحقق است و حتی تلاش می کردند همه انتقادات صورت گرفته از این لایحه را سیاسی و غیرکارشناسی جلوه دهند.

با این وجود، نگاهی به آمارهای مندرج در گزارش عملکرد منابع و مصارف بودجه 99 در نیمه اول امسال نشان می دهد که انتقادهای کارشناسان و مراکز پژوهشی درباره بیش برآورد درآمدهای ناشی از فروش نفت و درآمدهای ناشی از فروش اموال مازاد دولتی در لایحه بودجه امسال، کاملا به جا بوده است زیرا بخش اعظم این درآمدها محقق نشده اند.

براساس گزارش عملکرد منابع و مصارف بودجه 99 در نیمه اول امسال، فروش اموال مازاد دولتی عملکردی «تقریبا هیچ» (کمتر از 2 درصد) داشته است و از این محل که 49.5 هزار میلیارد تومان پیش بینی شده بود، صرفا 400 میلیارد تومان منابع بدست آمده است. همچنین میزان درآمدهای نفتی محقق شده در این دوره زمانی صرفا 5 هزار میلیارد تومان بوده یعنی صرفا 17.5 درصد از منابع پیش بینی شده محقق گردیده است.

اخیرا سید احسان خاندوزی نایب رئیس کمیسیون اقتصادی مجلس در قالب یادداشتی با اشاره به تحقق بسیار پایین درآمدهای نفتی و درآمدهای ناشی از فروش اموال مازاد دولت نسبت به قانون بودجه در نیمه اول امسال، این موضوع را نشاندهنده «فاجعه پیش‌بینی غیرواقع‌گرای سازمان برنامه و بودجه» دانست.

جالب است بدانید سازمان برنامه و بودجه پیش بینی کرده است تا پایان امسال، صرفا حدود 24 درصد از درآمدهای 107 هزار میلیارد تومانی پیش بینی شده از محل درآمدهای نفتی و درآمدهای فروش اموال مازاد دولتی محقق خواهد شد یعنی صرفا حدود 25.3 هزار میلیارد تومان. به عبارت دیگر، کسری بودجه ناشی از پیش بینی غلط سازمان برنامه و بودجه درباره وضعیت درآمدهای نفتی و درآمدهای فروش اموال مازاد دولتی در قانون بودجه امسال، حدود 71.7 هزار میلیارد تومان است.

علی رغم این وضعیت فاجعه بار بودجه نویسی، همچنان مدیران ارشد سازمان برنامه و بودجه با اعتماد به نفس کامل، از تحقق پیش بینی‌های خود سخن می‌گویند. به عنوان مثال، محمدباقر نوبخت رئیس سازمان برنامه و بودجه در گفت‌وگویی مجازی در تاریخ 17 مردادماه امسال، دقایقی بعد از آنکه اعلام می کند تاکنون کمتر از ۶ درصد از آنچه که باید از محل درآمدهای نفتی محقق می‌شد، محقق شده است، در پاسخ به سوالی که اگر می‌توانستید به زمان قبل از تصویب بودجه سال ۹۹ برگردید؛ در کدام بخش از آن تجدید نظر می‌کردید؟، گفت: «در مجموع اتفاق غیرقابل پیش‌بینی‌ای رخ نداده که بگوییم اگر به قبل از ارائه لایحه بودجه ۹۹ برگردیم؛ جایی را اصلاح می‌کنیم. تقریبا درست پیش‌بینی کرده بودیم».

* بیش برآورد درآمدهای نفتی، اشتباه بزرگی که تکرار شد

براساس این گزارش، سازمان برنامه و بودجه، دقیقا همین اشتباه بزرگ یعنی بیش برآورد درآمدهای نفتی را در جریان تدوین لایحه بودجه 1398 هم انجام داده بود و این لایحه بودجه را بر مبنای صادرات 1.5 میلیون بشکه ای نفت در روز، تدوین کرده بود. هرچند این اقدام سازمان برنامه و بودجه با انتقادات گسترده کارشناسان و مراکز پژوهشی مواجه شد و این افراد و مراکز تاکید کردند که رقم مذکور با وضعیت واقعی صادرات نفت کشورمان فاصله زیادی دارد و قطعا محقق نخواهد شد، اما مجلس حاضر به تغییر دادن ارقام پیش بینی شده توسط سازمان برنامه و بودجه نشد و نهایتا همین ارقام به تصویب رسید.

با این وجود، همانطور که پیش بینی می شد، میزان صادرات نفت کشورمان در سال 98 به مراتب کمتر از 1.5 میلیون بشکه در روز بود و در نتیجه صرفا حدود یک سوم از درآمدهای 153 هزار میلیارد تومانی پیش بینی شده از این محل محقق شد. به عبارت دیگر، کسری بودجه ناشی از پیش بینی غلط سازمان برنامه و بودجه درباره وضعیت درآمدهای نفتی در قانون بودجه پارسال، حدود 98.5 هزار میلیارد تومان است.

جالب است بدانید سازمان برنامه و بودجه حتی در جریان تدوین لایحه بودجه 1397 هم این اشتباه بزرگ را مرتکب شده بود و با وجود احتمال بالای خروج آمریکا از برجام و در نتیجه، بازگشت تحریم های نفتی، این لایحه را بر مبنای صادرات 2.435 میلیون بشکه ای نفت تدوین کرده بود که پیش بینی بسیار خوش بینانه ای بود. البته علی رغم اینکه 27 درصد از رقم مذکور (حجم صادرات) محقق نشد، درآمدهای نفتی پیش بینی شده از این محل بخاطر افزایش قیمت جهانی نفت و مرحله ای اجرا شدن تحریم های آمریکا تحقق یافت و کشور بخاطر این پیش بینی غلط سازمان برنامه و بودجه، دچار مشکل نشد.

*استدلال مضحک سازمان برنامه و بودجه درباره بیش برآورد عمدی درآمدهای نفتی

 نکته مهم دیگری که درباره اشتباهات بزرگ سازمان برنامه و بودجه درباره پیش بینی درآمدهای نفتی در لوایح بودجه سال‌های 98 و 99 مطرح است، این موضوع است که این اشتباهات، عمدی بوده است.

اولین بار، مژگان خانلو سخنگوی ستاد بودجه سازمان برنامه و بودجه در برنامه رادیویی «رهیافت» در اوایل دی ماه 98 اعلام کرد که کارکرد رقم بالای صادرات نفت در لایحه بودجه 99، امیدآفرینی است. خانلو در این برنامه رادیویی در واکنش به انتقادهای کارشناسان درباره غیرواقعی بودن رقم پیش بینی شده برای صادرات نفت در سال آتی گفت: «نکته مهم درباره درآمدهای نفتی در بودجه 99 بحث روحیه و امیدآفرینی است. در حال حاضر تمام مجموعه برای انجام صادرات تلاش می‌کند. من نمی‌­توانم رقم دقیق صادرات را عنوان کنم ولی می‌توانید از منابع معتبر بپرسید که تلاش­‌هایی که برای صادرات نفت به چه صورت است. اینکه بخواهیم در بودجه بگوییم در مقابل تحریم‌­ها تسلیم شدیم و پذیرفتیم که بیشتر از 300 هزار بشکه نمی‌توانیم به صورت رسمی صادرات داشته باشیم، در راستای امیدآفرینی به مردم نیست».

هرچند ساعاتی بعد از انتشار این خبر، روابط عمومی سازمان برنامه و بودجه تلاش کرد با انتشار توضیحاتی، انتشار این اظهارات سخنگوی ستاد بودجه سازمان را سوء تفاهم رسانه ای قلمداد کند، اما نگاهی به اظهارات محمدهادی سبحانیان سرپرست سابق معاونت اقتصادی مرکز پژوهش‌های مجلس در همان برنامه رادیویی در همان تاریخ و همچنین اظهارات محمدباقر نوبخت رئیس سازمان برنامه و بودجه در گفت‌وگویی مجازی در تاریخ 17 مردادماه امسال، مشخص کرد اظهارات خانلو صحت داشته است. سبحانیان در همان برنامه رادیویی در واکنش به اظهارات خانلو گفت: «تاریخ خیلی زود تکرار می­‌شود. برای بودجه‌ی سال 98 بارها و بارها گفته شد که این بودجه­‌ای که 1.5 میلیون بشکه در روز تهیه و تصویب شده، محقق نمی‌شود. استدلال دوستان این بود که اگر ما 1.5 بشکه را 500 هزار بشکه بگذاریم، یعنی ما در مقابل آمریکا تسلیم شدیم. این چه استدلالی است؟! من واقعاً تعجب می­‌کنم. با این استدلال بهتر است به جای 1.5 میلیون بشکه 3 میلیون بشکه بگذاریم حتی بیشتر از این عدد هم جا دارد».

همچنین محمدباقر نوبخت رئیس سازمان برنامه و بودجه در گفت‌وگویی مجازی در تاریخ 17 مردادماه امسال در پاسخ به سوالی که اگر می‌توانستید به زمان قبل از تصویب بودجه سال ۹۹ برگردید؛ در کدام بخش از آن تجدید نظر می‌کردید؟، گفت: «در مورد درآمدهای نفتی دولت هم ما از ابتدا می‎دانستیم که صادرات یک میلیون بشکه نفت در روز با نرخ ۵۰ دلار، ممکن است توام با مشکلاتی باشد؛ اما بپذیرید که این تصمیم سنجیده‌ای از سوی شورای عالی هماهنگی اقتصادی بود؛ بویژه در زمانی که دشمن می‌خواهد نشان بدهد که هرچه بخواهد را می‌تواند محقق کند! اما ما می‌خواستیم به دشمن نشان دهیم که حتی اگر اراده کند هم نمی‎تواند تحریم نفتی ما را اجرا کند و به هر طریقی که هست با روشهای مختلف، صادرات نفت را ادامه می‌دهیم. حالا خزانه‌داری آنها برود بیابد که ما از چه روشی این کار را می‌کنیم! صادرات نفت حق قانونی ماست».

*بزرگنمایی غیرواقعی عملکرد بودجه 97 و 98 توسط سازمان برنامه و بودجه

اقدام دیگری که سازمان برنامه و بودجه در سال های اخیر برای پنهان کردن عملکرد ضعیف و غیرقابل توجیه خود در تدوین لوایح بودجه با کسری فراوان انجام داده است، بزرگنمایی عملکرد بودجه این سالها با پنهان کردن عملکرد مجوزهای مختلفی است که دولت برای جبران کسری بودجه از شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا دریافت کرده است.

به عنوان مثال، محمدباقر نوبخت رئیس سازمان برنامه و بودجه در تاریخ 5 فروردین ماه امسال گفت: «بر اساس گزارش خزانه در سال 1398 حدود 441 هزار میلیارد تومان منابع وارد خزانه شد این رقم نسبت به 448 هزار میلیارد تومان مصوب قانون بودجه 98 درصد است و نسبت به رقمی که نسبت به سال 97 وارد شد 113 درصد است».

بررسی جزئیات گزارش عملکرد منابع و مصارف بودجه سال 98 نشان داد که مدل محاسباتی انجام شده توسط سازمان برنامه و بودجه برای موفق جلوه دادن تحقق کامل منابع بودجه نه تنها انحراف، بلکه کلاه گشاد محاسباتی قلمداد می شود زیرا:

الف- سقف منابع عمومی قانون بودجه 98، بالغ بر 448 هزار میلیارد تومان بوده و این رقم بدون درنظر گرفتن بند «ه» تبصره 4 این قانون مبنی بر برداشت 35 هزار میلیارد تومان از منابع صندوق توسعه ملی برای مصارف خاص و همچنین مجوز شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا برای جبران کسری بودجه (برداشت 45 هزار میلیارد تومانی از صندوق توسعه ملی و انتشار 38 هزار میلیارد تومانی اوراق مالی) بوده است. بنابراین برای بررسی درصد تحقق منابع قانون بودجه 98، باید موارد فوق را از مجموع منابع محقق شده سال گذشته کسر شود.

ب- با توجه به نکته فوق و با عنایت به اینکه بیش از 100 هزار میلیارد تومان از منابع محقق شده بودجه 98 از محل مجوز شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا برای جبران کسری بودجه بوده است، مجموع منابع عمومی محقق شده مصوب قانون بودجه 98، حدود 340 هزار میلیارد تومان بوده و میزان تحقق منابع مذکور نسبت به منابع عمومی، 75.8 درصد بوده است و رقم اعلام شده توسط نوبخت رقم تحقق منابع بودجه سال گذشته، تفاوت زیادی با واقعیت دارد.

اوضاع وقتی قابل تامل تر می شود که بدانیم چند ماه بعد از انتشار این گزارش ، محمدباقر نوبخت رئیس سازمان برنامه و بودجه در برنامه تلویزیونی «نگاه یک» اعلام کرد: «در سال ۹۸ از ۵.۴ میلیارد دلار منابع صندوق توسعه ملی که نزد بانک مرکزی بود استفاده کردیم. این مبلغ، از سوی بانک مرکزی به نرخ روز ارز در اختیار دولت قرار گرفت که معادل ۷۳ تا ۷۴ هزار میلیارد تومان بود».

در نتیجه، میزان تحقق منابع عمومی مصوب قانون بودجه 98، قطعا به مراتب کمتر از 75.8 درصد بوده است زیرا 112 هزار میلیارد تومان از منابع عمومی محقق شده در سال گذشته از محل مجوز شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا برای جبران کسری بودجه (برداشت از صندوق توسعه ملی و انتشار اوراق مالی مازاد) بوده است.

جالب اینجاست که این اظهارات نوبخت نشان داد که دولت برای جبران کسری بودجه پارسال حتی شرایط مندرج در مصوبه شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا درباره این موضوع را هم رعایت نکرده زیرا براساس این مصوبه، سقف مجاز استفاده دولت از منابع صندوق توسعه ملی و فروش اوراق مالی مازاد، 62 هزار میلیارد تومان بوده است ولی دولت از این محل حدود 112 هزار میلیارد تومان درآمد کسب کرده است!

 تلاش سازمان برنامه و بودجه دولت روحانی برای بزرگنمایی غیرواقعی عملکرد بودجه، مسبوق به سابقه است و صرفا به بودجه 98 اختصاص ندارد. به عنوان مثال، مدیران ارشد سازمان برنامه و بودجه میزان تحقق منابع و مصارف بودجه عمومی در سال 97 را هم 98 درصد اعلام کرده بودند. این در حالی بود که حدود 33.5 هزار میلیارد تومان از حدود 383.5 هزار میلیارد تومان منابع محقق شده در سال مذکور، ناشی از اجرای بند «و» تبصره 5 قانون بودجه 97 (تهاتر زنجیره‌ای بدهی شرکت‌ها، بانک‌ها، بانک مرکزی و دولت) بوده است و این منابع جزو منابع 368.8 هزار میلیارد تومانی مصوب این قانون نبوده اند. به عبارت دیگر، میزان واقعی تحقق منابع و مصارف بودجه عمومی در مقایسه با منابع مصوب قانون بودجه سال 97، حدود 90 درصد بوده است.

*چرا سازمان برنامه و بودجه علاقمند به تنظیم بودجه با کسری فراوان است؟

پاسخ این سوال ساده است. تنظیم لوایح بودجه به صورت واقع بینانه و بدون کسری، صرفا در حالتی محقق خواهد شد که شاهد اصلاحات ساختاری بودجه باشیم. با این وجود، سازمان برنامه و بودجه علاقه ای ندارد در این زمینه اقدامی کند و به همین خاطر، بعد از گذشت حدود 2 سال از دستور مقام معظم رهبری درباره اصلاحات ساختاری بودجه، سازمان برنامه و بودجه به عنوان مسئولی اصلی این موضوع در دولت، «تقریبا هیچ» اقدام مهم و موثری درباره اصلاحات ساختاری بودجه انجام نداده و همچنان صرفا به تولید گزارش و پاورپوینت در این زمینه مشغول است.

با توجه به همین وضعیت، سازمان برنامه و بودجه در هنگام تنظیم لوایح بودجه صرفا تلاش می کند منابع و مصارف بودجه را تراز نماید (بخوانید کسری بودجه را پنهان نماید) و عملا بودجه صوری را تقدیم مجلس می کند. چند هفته بعد از تصویب این لوایح در مجلس و در همان ماه های ابتدایی سال، سازمان برنامه و بودجه به سراغ استفاده از ظرفیت شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا می‌رود و مجوزهای لازم برای استفاده از راهکارهای پرهزینه پیشنهادی خود برای جبران کسری بودجه از این شورا می گیرد، بدون آنکه مجددا سراغ مجلس رفته باشد یا اینکه هزینه خاصی بابت غفلت از اصلاحات ساختاری بودجه پرداخت کند.

این وضعیت در حالی رخ داده است که راهکارهای متعددی برای اصلاحات ساختاری بودجه و جبران کسری بودجه وجود دارد که بسیاری از آنها، پیچیدگی های زیادی ندارند و به سرعت قابل اجرا هستند. در این زمینه می توان به راهکارهایی مانند اصلاح نرخ ارز مبنای حقوق ورودی کالاها، اخذ مالیات از سود سپرده های کلان بانکی، اخذ مالیات بر عایدی مسکن و ... اشاره کرد.

*مجلس یازدهم اشتباه مجلس دهم را تکرار می‌کند؟

با توجه به آنچه گفته شد و با عنایت به اینکه اخبار اولیه درباره جزئیات لایحه بودجه 1400 نشان می دهد سازمان برنامه و بودجه با پیش بینی مجدد درآمد 50 هزار میلیارد تومانی از محل فروش اموال مازاد و همچنین پیش بینی فروش 800 هزار بشکه نفت در روز با استفاده از اوراق سلف نفتی که راهکار بسیار پرهزینه تری در مقایسه با اوراق مالی است، مجددا در حال تنظیم لایحه بودجه با کسری بودجه فراوان است، انتظار می رود مجلس یازدهم اشتباه مجلس دهم را تکرار نکند و قاطعانه جلوی تصویب این لایحه بایستد. در غیراینصورت، سال آینده هم با تورم افسارگسیخته و بحران ارزی مواجه خواهیم شد.