کاهش 50 درصدی بهای نفت طی 6 ماه گذشته، به یکی از مهم‌ترین دغدغه‌های اقتصاد کشور تبدیل شده است. به همین دلیل، برخی از تصمیم‌سازان و پژوهشگران، اقدام به ارائه روش‌های موقتی برای عبور از این وضعیت کردند. در این میان برخی نمایندگان مجلس، طرحی را با هدف استقلال بودجه دولت از قیمت نفت و دلار پیشنهاد کرده‌اند. چارچوب این طرح بر «ریالی شدن منابع دولت» بنا شده است، اما با توجه به اینکه نوسانات درآمدهای نفتی از دو کانال «بودجه دولت» و «تجارت خارجی» به اقتصاد کشور سرایت می‌کند، طرح ارائه شده فقط برای یک بخش آن پاسخ دارد. این مقاله با هدف تثبیت جریان ارزی به‌صورت پایدار و با بررسی تجربه کشورهای دیگر، مدلی را پیشنهاد می‌کند که ایجاد نوسان از هر دو کانال (بودجه و تجارت خارجی) محدود می‌شود. در این مدل، با اضافه کردن ماموریت ثبات بخشی به وظایف صندوق توسعه ملی، چرخه واریز درآمد نفتی تغییر می‌کند. در این مدل به جای اینکه سهم معینی از درآمدهای نفتی به بودجه دولت و مابقی به صندوق توسعه تخصیص یابد، کل درآمدهای نفتی به صندوق واریز و یک جریان هموار از منابع آن به بودجه دولت اختصاص داده شود؛ بنابراین با برنامه‌ریزی بلندمدت می‌توان منابع ارزی حاصل از فروش نفت به بودجه را مشخص و نوسانات قیمت نفت را به صندوق منتقل کرد.

بررسی‌ها نشان می‌دهد در پی سقوط قیمت نفت در ماه‌های اخیر، درآمدهای نفتی ایران نیز با کاهش بی‌سابقه‌ای مواجه شده است. این کاهش شدید در درآمدهای نفتی نگرانی‌های زیادی را در مورد نحوه‌ مواجهه با پیامدهای منفی این امر بر بودجه دولت، ثبات اقتصادی و رشد اقتصادی ایجاد کرده است. بررسی روند قیمت جهانی نفت و درآمدهای نفتی در اقتصاد ایران بیانگر بی‌ثباتی شدید درآمدهای نفتی است.

با توجه به وابستگی بالای اقتصاد ایران هم از ناحیه بودجه دولت، هم از ناحیه تجارت خارجی به نفت، بی‌ثباتی درآمدهای نفتی یکی از مهم‌ترین عوامل ایجاد بی‌ثباتی در تولید و رشد اقتصادی ایران است. به همین دلیل ایجاد ساختارهای نهادی مناسب جهت جلوگیری از انتقال بی‌ثباتی نفتی به اقتصاد کلان در اقتصادهای نفتی مانند اقتصاد ایران ضرورت دارد. صندوق‌های نفتی یکی از نهادهای مفید برای مدیریت نوسانات و بی‌ثباتی‌های نفتی در اقتصاد کشورهای نفت‌خیز هستند. «صندوق توسعه ملی» هم اکنون نقش صندوق نفتی را در اقتصاد ایران بازی می‌کند؛ اما آیا صندوق توسعه ملی نقش لازم را در جهت تثبیت اقتصادی و جلوگیری از انتقال بی‌ثباتی‌های نفتی به اقتصاد کلان ایران ایفا می‌کند؟

در همین راستا اخیرا تعدادی از نمایندگان مجلس طرح جدیدی را برای قطع وابستگی بودجه دولت در سال 94 ارائه کرده‌اند. براساس این طرح فعالیت حساب ذخیره ارزی حاصل از عواید نفت موضوع ماده (۱) قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مصوب سوم شهریور ماه 1383 با اعمال اصلاحاتی تداوم می‌یابد که مهم‌ترین اصلاحات عبارتند از:

الف ـ عواید حاصل از صادرات نفت اعم از (نفت خام و میعانات گازی) به صورت نقدی و تهاتری و درآمد دولت از صادرات فرآورده‌های نفتی و خالص صادرات گاز پس از کسر سهم صندوق توسعه ملی شرکت ملی نفت ایران و موارد قانونی دیگر به حساب ذخیره ارزی واریز می‌شود.

ب ـ تامین بخشی یا تمام کسری بودجه عمومی دولت در قوانین بودجه سنواتی از محل حساب ذخیره ارزی مشروط بر اینکه از دیگر منابع قابل تامین نباشد، با تصویب مجلس شورای اسلامی مجاز است. در سال 1394 به دولت اجازه داده می شود تا سقف 711 هزار میلیارد ریال از منابع حساب ذخیره ارزی استفاده کند. حساب ذخیره ارزی وجوه مزبور را با فروش منابع ارزی از طریق بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران تامین و به حساب‌های خزانه‌داری کل کشور واریز می‌کند.

احمد توکلی درباره این طرح جدید که برخی اقتصاددانان مجلس و مرکز پژوهش‌ها آن را پیگیری می‌کنند، معتقد است: در صورت تصویب این طرح الحاقی، بودجه دولت برای همیشه از وابستگی به نفت و ارز خلاص می‌شود. به عبارت دیگر، بودجه به معنای واقعی کلمه «ریالی» می‌شود، همچنین تاثیرات نوسانات ارزی و نفتی بر بودجه دولت هم رخت برمی‌بندد تا اقتصاد مقاومتی نیز به معنای واقعی ملاک عمل قرار گیرد. این طرح اگرچه در راستای کاهش انتقال بی‌ثباتی‌های نفتی به بودجه دولت گامی روبه جلو است اما به نظر می‌رسد تثبیت درآمدهای ارزی دولت از طریق بازنگری در نقش صندوق توسعه ملی مفیدتر خواهد بود. در این چهارچوب اولا نیازی به احیای حساب ذخیره ارزی نیست؛ چراکه این امر به معنای فعالیت موازی دو صندوق نفتی با اهداف و کارکردهای متفاوت (اهداف توسعه‌ای و اهداف تثبیتی) است، در حالی که می‌توان هر دو هدف را در چارچوب یک صندوق نفتی (صندوق توسعه ملی) به صورت کارآتری تامین کرد. ثانیا تثبیت درآمدهای ارزی حاصل از نفت در بودجه دولت می‌تواند از تثبیت درآمدهای ریالی بودجه دولت برای ثبات اقتصادی مفیدتر باشد. تثبیت ریالی درآمدهای نفتی دولت صرفا تثبیت بودجه را هدف‌گیری می‌کند، اما در سطح کلان علاوه بر ثبات بودجه دولت، باید به ثبات تجارت خارجی و ثبات کل اقتصاد توجه کرد؛ از این منظر تثبیت درآمدهای ارزی دولت به تثبیت بیشتر اقتصادی کمک می‌کند. در واقع آنچه برای تثبیت اقتصادی در این راستا مهم است، تثبیت جریان ارزی‌ است که به اقتصاد کشور تزریق می‌شود، در حالی‌که تثبیت جریان ریالی درآمدهای نفتی به بودجه با توجه به نوسانات نرخ ارز به بی‌ثباتی جریان ارزی تزریق شده به اقتصاد از سوی دولت و به تبع آن به بی‌ثباتی تجارت خارجی و کل اقتصاد منجر می‌شود. تحلیل حاضر به بررسی روند تحولات قیمت و درآمد نفت، اثرات آن بر اقتصاد کلان کشور و ضرورت بازنگری در اهداف و ماموریت‌های صندوق توسعه ملی در برنامه ششم توسعه در راستای کمک به تثبیت اقتصادی می‌پردازد.

بررسی روند تغییرات قیمت نفت

قیمت جهانی نفت (برنت) از سال 80 طی یک روند صعودی از حدود 21 دلار در هر بشکه افزایش یافت تا اینکه این افزایش قیمت در بهار 87 به اوج خود رسید و به حدود 140 دلار در هر بشکه افزایش یافت. در اواخر بهار 87 به علت بحران مالی - اقتصادی جهانی قیمت نفت کاهش یافت، به نحوی که این قیمت به حدود 35 دلار در هر بشکه نیز رسید. روند قیمت نفت پس از این شوک کاهشی، افزایش یافت. از سال 89 تا بهار 93 روند قیمت نفت در محدوده 100 تا 120 دلار با ثبات همراه بوده است؛ اما از اواخر بهار 93 شوک کاهشی دیگری در قیمت نفت رخ داده است به‌طوری که تا اواسط دی ماه قیمت نفت به مرز 50 دلار در هر بشکه نیز کاهش یافته است. از دلایل کاهش قیمت نفت در این دوره کاهش تقاضای نفت از یکسو و عدم اتحاد اعضای اوپک جهت کاهش سقف تولید نفت به زیر 30 میلیون بشکه در هر روز را می‌توان برشمرد.

بررسی روند تغییرات درآمد نفت

تغییرات درآمدهای نفتی طبیعتا ناشی از تغییرات قیمت نفت و تغییرات صادرات نفت است. با توجه به ثبات نسبی تولید نفت تا سال 90، روند تغییر درآمدهای نفتی، همبستگی بالایی با روند تغییر قیمت نفت داشته است. درآمد فصلی نفت در ایران از اوایل سال 80 همانند قیمت نفت با روندی صعودی مواجه بوده و از حدود 5 میلیارد دلار به 32 میلیارد دلار در اواخر تابستان سال 87 رسید اما با وقوع شوک نفتی در آن سال درآمد نفتی در ایران با کاهش چشمگیری مواجه شد و این مقدار در اواخر سال 87 به حدود 10 میلیارد دلار کاهش یافت. اما از سال 88 همراه با افزایش قیمت نفت، درآمدهای نفتی نیز با افزایش روبه‌رو بوده است، به نحوی که در دوران اوج آن در بهار سال 90 به حدود 33 میلیارد دلار نیز رسید. اما از تابستان 90 تا تابستان 91 درآمدهای نفتی ایران روندی کاملا متفاوت با قیمت نفت را تجربه کرد، به نحوی که با وجود ثبات قیمت نفت در سطوح بالای 100 دلار درآمدهای نفتی کاهش شدیدی یافته و با کاهش حدود 50 درصدی به حدود 14 میلیارد دلار در اواخر تابستان سال 92 رسید. این امر ناشی از کاهش شدید صادرات نفت به‌واسطه اعمال تحریم‌های اقتصادی بود. پس از این کاهش صادرات و به ثبات رسیدن آن از پاییز 92، مجددا تغییر درآمد نفتی به تابعی از تغییرات قیمت نفت تبدیل شد به نحوی که تا اواخر تابستان سال 93 درآمدهای نفتی با توجه به ثبات نسبی قیمت نفت از ثبات نسبی برخوردار بوده است. بر این اساس با توجه به سقوط بیش از 30 درصدی قیمت نفت در فصل پاییز و با فرض ثبات نسبی صادرات نفت، می‌توان برآورد کرد که درآمدهای نفتی ایران به حدود 11 میلیارد دلار در فصل پاییز کاهش یافته است. در صورت تداوم قیمت نفت در سطوح پایین در کوتاه‌مدت و به فرض عدم افزایش قابل توجه صادرات، درآمدهای پایین نفتی در کوتاه‌مدت تداوم خواهد یافت.

انتقال بی‌ثباتی نفتی به اقتصاد کلان ایران

درآمدهای نفتی در ایران از کانال‌های متضادی بر عملکرد اقتصاد در کوتاه‌مدت و بلندمدت تاثیرگذار است؛ اما به نظر می‌رسد در ایران کانال‌های منفی اثرگذاری در اقتصاد خود را بیشتر به‌ نمایش گذاشته‌اند. کانا‌ل‌های منفی اثرگذار بر عملکرد اقتصادی بیماری هلندی، رانت‌جویی، نوسان درآمد نفتی و... را می‌توان نام برد؛ اما در کوتاه‌مدت مهم‌ترین مساله نوسان درآمدهای نفتی و اثرات آن بر اقتصاد است. همان‌طور که بحث شد، درآمدهای نفتی به دلیل نوسانات قیمت نفت در بازارهای جهانی و همچنین نوسانات تولید و صادرات نفت، پرنوسان و بی‌ثبات است. نوسان درآمد نفت در جهت کاهشی و افزایشی اثرات متضادی در بر خواهد داشت. به‌عنوان مثال طبق بررسی‌های کمی تجربی در زمینه اثرگذاری درآمد نفتی بر عملکرد تولید در کشورهای نفت خیز، انتظار می‌رود با وقوع یک شوک مثبت درآمد نفتی شاهد افزایش نرخ رشد اقتصادی از مسیر انبساط تقاضای کل در کوتاه‌مدت باشیم. وقوع شوک منفی نفت هم نتیجه‌ای عکس حالت فوق خواهد داشت؛ البته نباید نقش ساختار حاکمیت نهادی را در اثرگذاری درآمدهای نفتی بر عملکرد اقتصادی یک کشور نادیده گرفت. در دوره‌های رونق نفتی که درآمدهای نفتی افزایش می‌یابد، مخارج دولت از طریق فروش درآمدهای ارزی حاصل از نفت، تامین می‌شود، در مقابل در دوره‌های رکود نفتی که درآمدهای نفتی کاهش می‌یابد، مخارج دولت به‌طور متناسب با کاهش درآمد نفتی کاهش نمی‌یابد و مخارج فزونی یافته دولت در دوره رونق ازطریق استقراض از بانک مرکزی جهت تامین کسری بودجه تامین می‌گردد. بنابراین وابستگی بودجه دولت به درآمدهای نفتی و بهینه نبودن استفاده دولت از درآمدهای ارزی موجب بی‌ثباتی در اقتصاد کشور و این فرآیند موجب وابستگی هر چه بیشتر دولت به این درآمدها شده است و از این مسیر، بی‌ثباتی درآمدهای نفتی به بی‌ثباتی محیط اقتصاد کلان کشور منجر شده است.

تجربه مدیریت نوسان درآمدهای نفتی جهت تثبیت اقتصادی

پس از شوک اول نفتی در جهان، بحث ایجاد صندوق‌های نفتی جهت مدیریت نوسانات ناشی از درآمد نفت و همچنین ذخیره منابع نفتی جهت حفظ منافع نسل‌های آتی به بحثی محوری تبدیل گشت. به‌طور کلی صندوق‌های نفتی با دو هدف تثبیت و پس‌انداز تشکیل شدند. صندوق‌های تثبیت نفتی راه مقابله با ناپایداری‌های ناشی از نوسانات نفتی است و هدف آن ایجاد تعادل بودجه‌ای و انتقال نوسانات نفتی از بودجه به صندوق است. بسیاری از کشورها مانند نروژ، قزاقستان و ایران تجربه صندوق‌های تثبیت را داشته‌اند. صندوق‌های پس‌انداز با رویکرد پس‌انداز منابع نفتی جهت حفظ منافع نسل‌های آتی است. فلسفه تشکیل این صندوق‌ها سرمایه‌گذاری درآمدهای نفتی در داخل و خارج از کشور با تاکید بر سرمایه‌های واقعی مولد است و مقرر گردید مصارف بودجه‌ای دولت فقط از طریق جریان دائمی و با ثبات ناشی از بازدهی سرمایه‌گذاری این منابع درآمدی در داخل و خصوصا در خارج از کشور تامین گردد. کشورهای کویت و چاد تجربه تشکیل این صندوق‌ها را از سر گذرانده‌اند. درآمدهای حاصل از نفت در ایران قبل از انقلاب اسلامی به خزانه دولت واریز می‌شد و از طریق بودجه دولت به مصرف هزینه‌های جاری می‌رسید. پس از انقلاب برای ایجاد یک جریان ثابت حاصل از صادرات نفت، در برنامه سوم توسعه (1379-1383) حساب ذخیره ارزی تشکیل شد و بنا بر آن شد که مازاد درآمد حاصل از صادرات نفت خام ذخیره شود. در ماده 60 این قانون دولت موظف شد با افتتاح حسابی به نام ذخیره ارزی از سال 1380، مازاد درآمد حاصل از صادرات نفت نسبت به ارقام پیش‌بینی شده برنامه را در این حساب نگهداری کند. بنابراین هدف اصلی حساب ذخیره ارزی، تثبیت درآمدهای نفتی دولت و کاهش وابستگی بودجه دولت به درآمدهای نفتی بوده است. متاسفانه با وجود این حساب در اقتصاد ایران در طول سال‌های برنامه چهارم با وجود درآمدهای سرشار نفتی، برداشت‌های مکرر دولت از حساب ذخیره ارزی موجب کاهش کارآیی این حساب در مدیریت نوسانات نفتی شد.

از بی‌ثباتی نفتی تا تثبیت اقتصادی

تجربه ناموفق حساب ذخیره ارزی سیاست‌گذاران اقتصادی را بر آن داشت تا راهکار دیگری برای مدیریت درآمدهای نفتی ارائه دهند. بر این اساس، صندوق توسعه ملی در برنامه پنجم توسعه شکل گرفت؛ اما مهم‌ترین مساله در مورد صندوق توسعه، تصریح اهداف و ماموریت‌های صندوق توسعه است. هدف صندوق توسعه ملی بر تبدیل عواید ناشی از فروش منابع طبیعی به ثروت‌های ماندگار و مولد، تمرکز یافته است. براساس ماده 84 قانون برنامه پنجم توسعه، تشکیل صندوق توسعه ملی با هدف تبدیل بخشی از عواید ناشی از فروش منابع نفت و گاز و میعانات گازی و فرآورده‌های نفتی به ثروت‌های ماندگار، مولد و همچنین حفظ سهم نسل‌های آینده از منابع نفت و گاز و فرآورده های نفتی تشکیل شد. منبع مالی اصلی صندوق توسعه ملی، حداقل معادل بیست درصد(20 %) از منابع حاصل از صادرات نفت (نفت خام، و میعانات گازی، گاز و فرآورده‌های نفتی) در سال‌های اجرای برنامه پنجم است که هر سال به میزان 3 واحد درصد افزایش می‌یابد. در مقابل مصرف اصلی منابع صندوق توسعه ملی نیز اعطای تسهیلات به بخش‌های خصوصی، تعاونی و بنگاه‌های اقتصادی متعلق به موسسات عمومی غیردولتی برای تولید و توسعه سرمایه‌گذاری‌های دارای توجیه فنی، مالی و اقتصادی است. با بررسی ماده ۸۴ قانون برنامه و اساسنامه صندوق توسعه ملی روشن است که هدف بسیار مهم تثبیت اقتصادی، هدفی فراموش شده در چارچوب صندوق توسعه ملی به‌عنوان یک صندوق نفتی است، به نحوی که صندوق توسعه ملی عملا هیچ کمکی به مدیریت نوسانات نفتی و جلوگیری از انتقال بی‌ثباتی نفتی به بودجه دولت و تبع آن اقتصاد کشور نمی‌کند.
در واقع سالانه سهم معینی از درآمدهای نفتی به صندوق توسعه ملی تخصیص می‌یابد که این سهم از ۲۰ درصد شروع شده و سالانه ۳ درصد اضافه می‌شود و این منابع عمدتا صرف سرمایه‌گذاری و اعطای تسهیلات به بخش خصوصی می‌شود.

با توجه به اینکه سهم صندوق از درآمدهای نفتی معین می‌شود، عملا صندوق توسعه ملی هیچ نقشی در تثبیت بودجه دولت و به تبع آن تثبیت اقتصادی ایفا نمی‌کند و با افزایش یا کاهش درآمدهای نفتی، میزان ارز تخصیص یافته به بودجه دولت نیز به همان نسبت افزایش یا کاهش می‌یابد. برای مثال، طی سال‌های 91 و 92 که درآمدهای نفتی به‌دلیل تحریم نفتی با کاهش شدیدی مواجه شد، صندوق ملی توسعه چه نقشی را در تثبیت درآمدهای ارزی دولت ایفا نمود؟

یا در شرایط فعلی که درآمدهای نفتی به‌دلیل افت شدید قیمت نفت با کاهش مواجه شده است، صندوق ملی توسعه با کدام سازوکار می‌تواند به حفظ ثبات بودجه دولت و به تبع آن اقتصاد کشور کمک کند؟

بر این اساس، به نظر مفید است که در برنامه ششم توسعه، در راستای اضافه کردن نقش تثبیتی، در اهداف و ماموریت‌های صندوق توسعه ملی بازنگری شود.

این نقش باید به نحوی تعریف گردد که بی‌ثباتی‌های درآمدهای نفتی به جای بودجه دولت به صندوق توسعه منتقل شده و جریانی هموار از درآمدهای نفتی از صندوق توسعه ملی به بودجه دولت اختصاص یابد.

به این ترتیب، صندوق توسعه ملی می‌تواند نقش بسیار مهم تثبیتی را در کنار نقش توسعه‌ای خود تامین کند.

چارچوب این راهکار می‌تواند این باشد که به جای آنکه سهم معینی از درآمدهای پرنوسان نفت به بودجه دولت و مابقی به صندوق تخصیص یابد، به لحاظ عملیاتی کل درآمدهای نفتی به صندوق توسعه ملی واریز و یک جریان هموار از درآمدهای نفتی (مثلا سالانه ۳۰ میلیارد دلار - که این رقم باید کمتر از میانگین درآمدهای نفتی در یک بازه زمانی میان مدت باشد) از منابع صندوق توسعه ملی به بودجه دولت تخصیص یابد.

این رقم می‌تواند در برنامه‌های پنج ساله توسعه با توجه به وضعیت درآمدهای نفتی، موجودی صندوق و نیازهای دولت تعیین شده و حداقل برای پنج سال ارزش دلاری تخصیص منابع ارزی حاصل از نفت به بودجه دولت را مشخص و تثبیت نماید.

به این ترتیب نوسانات درآمدهای نفتی موجب نوسان ذخایر صندوق توسعه ملی شده و درآمدهای نفتی دولت در بودجه تثبیت خواهد شد که می‌تواند کمک بسیار بزرگی در جلوگیری از انتقال بی‌ثباتی‌های نفتی به اقتصاد کشور نماید.