نظر مرکز پژوهش‌های‌ مجلس درباره طرح اخذ عوارض از املاک بدون استفاده
خانه‌های‌خالی با «مالیات» پرمی‌شوند؟
«طرح» پنج ایراد تخصصی دارد
علت خالی بودن خانه‌ها ناتوانی مالی تقاضای موثر است این معضل با تنبیه رفع نمی‌شود
پیشنهاد جایگزین مرکز پژوهش‌ها
گام اول برای تصویب یا رد طرحی که شورای‌عالی استان‌ها 28 دی‌ماه امسال با عنوان «اخذ عوارض‌شهری اضافی از خانه‌های خالی» به مجلس ارائه کرد، در مرکز پژوهش‌های مجلس برداشته شد.
بازوی پژوهشی مجلس‌ ضمن موشکافی از معضل خانه‌های خالی و هشدار نسبت به کم‌توجهی به عوامل واقعی بروز این معضل اعلام کرد: هم‌اکنون بسیاری از واحدهای مسکونی بدون‌استفاده در شهرها از جمله تهران، به دلایلی که در حوزه اختیار و اراده مالکان نیست خالی مانده که مهم‌ترین علل این وضعیت، بهای املاک، کاهش فزاینده ارزش پولی، قدرت مالی ضعیف متقاضیان و بی‌اثر شدن تقاضای موثر تحت تاثیر منع پرداخت تسهیلات خرید مسکن است.
دفتر مطالعات زیربنایی مرکز پژوهش‌ها همچنین 5 ایراد تخصصی به طرح شورا وارد کرده از جمله اینکه وظیفه دریافت عوارض از خانه‌های خالی جزو اختیارات دولت است نه شهرداری‌ها تا بلکه نمایندگان را در جریان بررسی طرح، به رد آن متقاعد کند. در گزارش کارشناسی این مرکز که قرار است ظرف روزهای آینده در کمیسیون تخصصی مجلس به عنوان «معیار» برای بررسی طرح «اخذ عوارض بیشتر از خانه‌های خالی» قرار گیرد، پیشنهاد شده است: اگر نمایندگان مجلس تصمیم دارند مالیات برای مالکان خانه‌های خالی که در حدود صلاحیت مجلس است را تصویب کنند بهتر است به جای تصویب طرح شورای عالی استان‌ها، قانون «مالیات بر مستغلات خالی» را که در انتهای دهه 70 متوقف شد، تصحیح و احیا کنند.
به گزارش «دنیای‌اقتصاد» در فاصله سال‌های 1366 تا ابتدای 1380 به موجب یک بند تحت عنوان مالیات بر دارایی که در قانون مالیات‌های مستقیم لحاظ شده بود، مالکان آپارتمان‌های خالی از سکنه و زمین‌های بایر سالی 2 تا 4 درصد مالیات به دولت پرداخت می‌کردند؛ اما از آنجا که هزینه اجرای این قانون بیشتر از درآمد حاصل از این مالیات بود و شناسایی خانه‌های خالی نیز برای دولت مشکل‌ساز شده بود، اجرای آن متوقف شد.
گزارش‌ها حاکی است در آن سال‌ها اجرای قانون اخذ مالیات از مستغلات خالی، در یک دوره زمانی، حدود 5 میلیارد تومان هزینه داشته درحالی که درآمد ناشی از دریافت مالیات، 5/4 میلیارد تومان بوده است.اخذ این مالیات یک سابقه قدیمی‌تر نیز در کشور دارد که به سال 1352 برمی‌گردد. در آن زمان به موجب ماده 8 قانون تعدیل و تثبیت اجاره‌بها، مقرر شده بود محلی که آماده برای اجاره دادن است چنانچه از طرف مالک بیش از 6 ماه خالی نگه‌داشته شود، مشمول پرداخت 30 درصد عوارض به وزارت دارایی است.
متن کامل گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس درباره طرح اخذ عوارض بیشتر از املاک بدون استفاده را در زیر بخوانید:
موضوع مالیات بر اراضی و املاک بلااستفاده از موضوعاتی است که در راستای تنظیم بازار مسکن مورد توجه قانون‌گذار و مقامات اجرایی و محلی بوده است و در این زمینه در دوره‌های مختلف تصمیماتی اخذ شده است.
طرح الحاق یک تبصره به ماده 2 قانون نوسازی و عمران شهری که توسط شورای‌عالی استان‌ها به مجلس ارائه شده در همین راستا قابل ارزیابی است و این شورا با اتکا به مباحث افزایش قیمت مسکن درصدد است تا از طریق تصویب قانون نسبت به تعیین و اخذ بهای 4 درصد عوارض مازاد بر عوارض نوسازی سالانه (توسط شهرداری‌ها) بر املاک خالی اقدام کند. البته صلاحیت شورای عالی استان‌ها در رابطه با موضوع فوق و ارائه طرح در رابطه با آن با توجه به اصل 101 و 102 قانون اساسی قابل تامل است. در رابطه با موضوع طرح، قانون‌گذار در سال 1352 مصوب کرده بود از خانه‌های خالی 30 درصد ارزش جاری مستغل، عوارض توسط وزارت دارایی دریافت شود. در سال 1366 نیز قانون‌گذار به موجب فصول دوم و سوم باب دوم (مالیات بر دارایی) قانون مالیات‌های مستقیم، بر مستغلات مسکونی خالی و اراضی بایر مالیات وضع کرده بود که البته این موارد در سال 1380 به موجب قانون اصلاح موادی از قانون مالیات‌های مستقیم از قانون مالیات‌های مستقیم حذف شد. در مواقع مختلفی نیز شوراهای محلی اقدام به تعیین عوارض بر املاک خالی و بلااستفاده کردند که با توجه به خارج بودن از حدود صلاحیت آنها و مغایرت با قانون از سوی دیوان عدالت اداری، ابطال شد که یک نمونه آن به مصوبه سال 82 شورای شهر تهران مربوط می‌شود که پیشنهاد اخذ مالیات معادل 20 درصد قیمت منطقه‌ای از املاک خالی را ارائه کرده بود؛ اما با آن مخالفت شد.تعیین عوارض بر املاک خالی، متروکه و نیمه‌کاره موضوع این طرح، با اهداف «کنترل سوداگری و تقاضای زمین و مسکن»، «کسب و افزایش درآمد ناشی از اخذ عوارض» و «استفاده کامل از کلیه املاک بلااستفاده» به مجلس شورای اسلامی ارائه شده است.
نگاهی بر شرایط املاک خالی، بلااستفاده و نیمه‌کاره
به‌طور کلی املاک مذکور را می‌توان از ابعاد مختلف مورد تقسیم قرار داد که به آن اشاره می‌شود:
الف) املاک خالی، متروکه و بلااستفاده قابل عرضه
1- املاکی که با طول عمر متفاوت ازجمله نوساز و غیرنوساز، در معرض عرضه و فروش گذاشته شده‌اند، اما تقاضای خریدی که منجر به انعقاد قرارداد گردد محقق نشده است.
2- املاکی که قابلیت عرضه و انعقاد قرارداد دارند، اما به دلایل حقوقی یا قضایی در هاله‌ای از ابهام و بلاتکلیفی قرار گرفته‌اند.
ب) املاک خالی و متروکه غیرقابل عرضه
1- بخشی از املاک خالی را می‌توان در غالب شهرهای سیاحتی، توریستی و زیارتی یافت که اشخاص برای گذران اوقات سیاحتی زیارتی به آن مناطق عزیمت می‌کنند. گفتنی است که فاصله زمانی یا طول دوره‌های زمانی که اشخاص به آن مناطق عزیمت می‌کنند متفاوت است برای مثال دوره‌های زمانی هفته‌ای، ماهانه، فصلی و... می‌تواند در برنامه‌های مسافرت اشخاص قرار گیرد.
2- املاکی که به دلایل مختلفی از جمله نبود مالک، عدم مراجعه مالک، انحصار وراثت، دعاوی حقوقی و... از قابلیت استفاده و عرضه برخوردار نیستند. برای مثال برخی از املاکی که در مناطق جنگی از جمله شهرهای خرمشهر، آبادان، اهواز، سوسنگرد و... قرار گرفته‌اند از دوران جنگ تحمیلی به بعد با عدم استقرار مالک در آن املاک مواجه هستند، می‌تواند در زمره این بند قرار گیرد.
3- املاکی که برای تضمین و پشتوانه مالی و اعتباری ورثه یا به امید افزایش قیمت و عدم رغبت و تمایل برای فروش یا اجاره، عرضه نمی‌شوند (گفتنی است که این‌گونه املاک، املاکی هستند که غالبا نظر سیاست‌گذاران و متولیان ذی‌ربط را برای تدوین ضوابط تنبیهی بدون توجه به طبقه‌بندی از املاک فوق‌الذکر جلب کرده‌اند).
4- املاکی که به لحاظ استحکام بنا قابلیت عرضه به مستاجر را ندارند.
بررسی ابعاد طرح پیشنهادی
همان‌گونه که بیان شد برقراری مالیات بر املاک خالی، بلااستفاده و بایر، به‌طور جدی در قانون مالیات‌های مستقیم (مصوب سال 1366) مورد توجه قانونگذار قرار گرفت و توسط سازمان امور مالیاتی به اجرا درآمد که در اصلاحیه سال 1380 قانون مزبور حذف شد.
براساس تحقیقات به عمل آمده، حذف مالیات بر املاک خالی از آن رو بود که اولا احراز خالی بودن املاک امری مشکل است و ثانیا وزارت دارایی در محاسباتی که انجام داد متوجه شد که هزینه‌هایی که برای گرفتن مالیات از خانه‌های خالی مصرف کرده بسیار بیشتر از درآمد این کار بوده است. در این راستا عدم صرفه اخذ مالیات مضاعف از املاک خالی، بلااستفاده و بایر در شهرها از جمله به دلیل میزان کمی و کیفی تولید مسکن موجب شده تا دست‌اندرکاران، کارشناسان و متولیان ذی‌ربط سیاست‌های تشویقی را به جای سیاست‌های تنبیهی مذکور توصیه کنند که همین امر نیز نهایتا به فسخ مواد مربوطه از قانون مالیات‌های مستقیم منجر شده است.
عدم اتخاذ سازوکارهای تشویقی و زمینه‌ساز تولید انبوه و افزایش عرضه املاک، نمی‌تواند زمینه‌ساز و توجیه کننده اتخاذ سیاست‌های تنبیهی و محدودکننده و راهکار جبران آن باشد. در حال حاضر بسیاری از واحدهای خالی و بلااستفاده در سطح شهرها و کلانشهرها از جمله کلانشهر تهران وجود دارند که یا برای فروش یا برای اجاره عرضه شده‌اند، اما به دلایل مختلفی از جمله عدم توان مالی متقاضیانی که دغدغه مسکن دارند (درآمد متوسط به پایین) غیرموثر شدن تقاضاهای موثر مسکن (به دلیل عدم ارائه تسهیلات خرید، عدم توان بازپرداخت تسهیلات با بهره‌های سنگین برای جامعه هدف و...) امکان برقراری شرایط انعقاد قرارداد و انتقال ملک را سلب کرده‌اند، به عبارت دیگر بسیاری از املاک موجود عرضه شده‌اند، اما شرایط و توان مالی متقاضیان با جهش‌های بهای املاک و کاهش فزاینده ارزش پول ملی انطباق ندارد، از این رو ایجاد زمینه‌های سرمایه‌گذاری مناسب، به همراه برقراری سیاست‌های محدودکننده می‌تواند زمینه برون‌رفت از اشتغال به حرفه ساخت‌وساز و عرضه املاک را ایجاد کند.بررسی جهت‌گیری‌های به عمل آمده حکایت از آن دارد که دولت محترم (وزارت مسکن و شهرسازی) برقراری مالیات‌های مضاعف بر املاک خالی و بلااستفاده، در شهرها و کلانشهرها از جمله تهران، را به عنوان یک سیاست بازدارنده از رویکردهای سودجویانه توسط برخی از دارندگان سودجوی املاک مدنظر قرار داده است.
بررسی تجارب جهانی نشان می‌دهد که دولت‌های موفق در حل بحران مسکن همواره نسبت به اقدامات سنجیده و پرهیز از رفتارهای نسنجیده همت گمارده‌اند، حضور مستقیم و پررنگ دولت در مساله تولید و عرضه مسکن، ایجاد نهادهای فنی و مشاوره‌ای گسترده، ایجاد منابع و اعتبارات حمایتی از تسهیلات به منظور افزایش ظرفیت‌های ساخت‌وساز، فراهم‌سازی بسترها و زمینه‌های حقوقی و قانونی حضور و توسعه بخش‌های غیردولتی در حیطه ساخت‌وساز، تاسیس نهادهای فنی و مشاوره‌ای، مالی و اعتباری به منظور برقراری تعادل در عرضه و تقاضا و تامین مسکن افراد متقاضی (در قالب تملیکی و استیجاری) از جمله این اقدامات است.
به موجب طرح ارائه شده برای املاک و اراضی بلااستفاده عوارض تعیین شده است که با توجه به ماهیت این نوع دریافت اجباری و سابقه قانونی موضوع، اطلاق عنوان عوارض بر آن فاقد وجه بوده و مالیات بر دارایی افراد محسوب می‌گردد. براین اساس نمی‌توان این نوع دریافت اجباری را عوارض نامید و بر همین اساس نیز موضوع ارتباطی با قانون نوسازی و عمران شهری ندارد. بنابراین پیشنهاد می‌شود در صورتی که قانونگذار قصد تصویب مالیات بر املاک و اراضی بلااستفاده را دارد اقدام به احیای این نوع مالیات در فصل مربوطه در قانون مالیات‌های مستقیم نماید (البته با انجام اصلاحات لازم). البته در این صورت نیز برخلاف طرح پیشنهادی، مالیات تعیینی پس از وصول توسط مرجع وصول باید به خزانه واریز شود. بر همین اساس نیز دخیل کردن شورای عالی استان‌ها در تدوین آیین‌نامه اجرایی مربوطه فاقد وجه است و پیشنهاد می‌گردد حذف شود.
جمع‌بندی و پیشنهادها
با توجه به پیشینه طرح، موضوع اخذ مالیات مضاعف از املاک خالی، بلااستفاده، متروکه و بایر شهری، سیاستی بود که طی 14 سال به اجرا گذاشته شد، اما مقیاس هزینه- فایده آن، از بابت آثار این مالیات در بازار مسکن کشور موجب شد که رویکرد قانونی مذکور در اصلاحیه سال 1380 قانون مربوطه، حذف گردد. اگرچه ممکن است نسبت به تعیین مالیات و استفاده از این‌گونه از ابزارهای تنبیهی برای تنظیم و کنترل بازار مسکن دارای ایرادات تخصصی باشد، ولی تعیین مالیات در این رابطه در حدود صلاحیت مجلس شورای اسلامی قرار دارد.در رابطه با طرح فوق پیشنهاد می‌شود در راستای تعیین مالیات بر املاک و اراضی بلااستفاده شهری فصول دوم و سوم قانون مالیات‌های مستقیم – با اصلاح نارسایی‌هایی که موجب فسخ آنها شده بود- احیا گردد.