بر اساس نتایج یک گزارش پژوهشی از پژوهشکده پولی و بانکی، تنظیم چارچوبی برای قواعد مالی اولویت بیشتری نسبت به هدف‌گذاری تورم با استفاده صرف از سیاست‌های پولی دارد و تنظیم سیاست‌ها با در نظر گرفتن این موضوع، به موفقیت بیشتر در کنترل تورم و ایجاد رشد پایدار منجر شده است. با توجه به شرایط فعلی کشور و دست و پنجه نرم کردن همزمان اقتصاد با رکود و تورم، کارشناسان توصیه می‌کنند که سیاست‌گذاران به جای توجه به مباحث تاریخ مصرف‌گذشته مثل «فدا کردن تورم برای دستیابی به رکود یا بالعکس»، ابتدا دولت قواعد مالی را تعریف و پیاده‌سازی کند و سپس بانک مرکزی هدف‌گذاری منعطف تورمی را در برنامه‌های عملیاتی سیاست‌گذار پولی در پیش بگیرد.

پرسش از توالی مطلوب سیاست‌ها

نتایج یک پژوهش پژوهشکده پولی و بانکی که توسط ژاله زارعی انجام شده است با بررسی عملکرد پولی و مالی کشورهای مختلف نشان می‌دهد بانک مرکزی در کشورهای مختلف توانایی برقراری انضباط مالی دولت به‌طور کامل را ندارد. تبیین و تصویب قواعد مالی به‌عنوان یک استراتژی معتبر برای بهبود رشد اقتصادی و عملکرد مالی دولت در دهه ۸۰ میلادی مورد بررسی قرار گرفت. تمرکز اصلی قواعد مالی علاوه بر تقید و پایداری مالی، مقاومت در مقابل اختلالات بودجه‌ای متاثر از مولفه‌های سیاسی، جلوگیری از افراط در مخارج خصوصا در دوران رونق اقتصادی-ثبات اقتصادی، حفظ اندازه دولت و عدالت بین نسلی است.

شرایط اقتصاد ایران به‌عنوان یک کشور متکی بر منابع نفتی، همواره به‌گونه‌ای بوده که دولت و سیاست‌های اقتصادی آن بر سایر بخش‌ها سایه افکنده و وجود سلطه مالی در اقتصاد آن مشهود است، به‌طوری‌که بیش از ۷۰ درصد از هزینه‌های دولت از طریق خلق پول و درآمدهای نفتی تامین مالی می‌شود. به‌نظر می‌رسد با تضعیف سلطه مالی می‌توان امکان شکل‌گیری سیاست‌های پولی منضبط را فراهم آورد. یکی از ملزومات تحقق این امر، تبیین قواعد مالی و پولی است که می‌تواند دستیابی به رشد اقتصادی پایدار در بستر ثبات قیمت‌ها را تسهیل کند. نکته قابل توجه آن است که اولویت‌گذاری و توالی این دو چارچوب نیز از اهمیت ویژه‌ای برخوردار است. به‌عبارتی این گزارش به‌دنبال یافتن پاسخی برای این سوال است که شرایط مطلوب توالی اصلاحات در سیاست‌گذاری مالی و پولی چیست؟

الزام همراهی قواعد مالی و هدف‌گذاری تورمی

منظور از هدف‌گذاری تورم،‌ گذار از نرخ تورم کنونی به نرخ تورم دلخواه با ثبات قیمت‌ها است. ثبات قیمت‌ها لزوما رسیدن به نرخ تورم صفر درصد نیست؛ بلکه در هدف‌گذاری تورم، اهداف به‌صورت یک بازه عددی اعلام می‌شوند. به‌عنوان نمونه تورم یک تا سه درصدی (و نه یک عدد خاص) که در چند بازه زمانی مختلف محقق می‌شوند؛ اما مطالعات نشان می‌دهد که اتخاذ چارچوب هدف‌گذاری تورمی حتی با وجود استقلال کامل بانک مرکزی، تنها شروط دستیابی به اهداف از قبل تعیین شده تورم در سطوح پایین یعنی ثبات قیمت‌ها نیستند و ثبات قیمت‌ها تنها مرتبط با سیاست پولی نبوده بلکه از سیاست مالی نیز تاثیر می‌گیرد. همچنین سلطه سیاست مالی بر سیاست پولی از عوامل موثر بر رشد غیرمتعارف حجم پول بوده که شرایط تورمی را به‌دنبال دارد.

قاعده مالی نیز از طریق تعیین حدود روی ارقام اسمی و حقیقی بودجه عمومی یا بر نسبت‌هایی از متغیرهای مالی دولت، با هدف اعمال محدودیت‌های هدفمند مالی و نیز ارتقای شفافیت عملیات مالی دولت در بلندمدت طراحی می‌شود. از جمله عواملی که کشورها را در استفاده از قواعد تشویق کرد، عبارت بودند از: کنترل افزایش بدهی منتج از بحران‌های بانکی و اقتصادی اوایل دهه 1990 (فنلاند و سوئد)، بحران بدهی آمریکا (برزیل و پرو)، پیش‌نیازهای احراز شرایط عضویت در حوزه یورو و جلوگیری از اجرای سیاست‌های مالی ناسازگار با نیازهای سیاست‌گذار پولی، بهبود وضعیت مالی دولت و حفظ مداوم انضباط پس از بحران (فنلاند) و به‌طور عمومی‌تر تلاش در جهت کاهش کسری بودجه و میزان بدهی.

تنظیم قواعد مالی در 89 کشور

بر اساس گزارش صندوق بین‌المللی پول، تعداد کشورهایی که در دوره زمانی ۱۹۸۵ تا پایان سال ۲۰۱۴ که از قواعد ملی و فراملی استفاده کرده‌اند، به ۸۹ کشور رسیده است. قاعده تراز بودجه، قاعده بدهی، قاعده درآمد و قاعده مخارج از مهم‌ترین قواعد مالی هستند که طی دو دهه گذشته مورد استفاده قرار گرفته‌ است. تبیین و تصویب یک قاعده مالی به تنهایی و بدون در نظر گرفتن چارچوبی برای هدف‌گذاری تورمی، می‌تواند به‌عنوان یک استراتژی معتبر برای بهبود رشد اقتصادی و عملکرد مالی دولت باشد؛ اما برای بانک مرکزی به‌مثابه یک قاعده برون‌زا در راستای کاهش تورش تورم کافی نیست؛ بنابراین همراهی قواعد مالی با چارچوب هدف‌گذاری تورمی می‌تواند زمینه رشد اقتصادی بالاتر و پایداری بیشتری در ثبات قیمت‌ها را فراهم آورد.

بررسی آمار تورم در کشورهایی که قواعد مالی و هدف‌گذاری تورمی را در کنار هم پیاده‌سازی کرده‌اند و مقایسه این ارقام با کشورهایی که صرفا هدف‌گذاری تورم یا قواعد مالی را به تنهایی اتخاذ کرده‌اند، نشان می‌دهد کشورهایی که هر دو قاعده سیاست‌گذاری را در نظر گرفته‌اند، در دستیابی به تورم پایین‌تر موفق‌تر بوده‌ و عملکرد بهتری داشته‌اند. به‌طوری که متوسط نرخ تورم در این کشورها به‌طور متوسط معادل 3/28 درصد در دوره زمانی ۲۰12-۲۰05 بوده است. درحالی که این نرخ در کشورهایی که به تنهایی قاعده مالی یا هدف‌گذاری تورم را اتخاذ کرده‌اند به ترتیب برابر با 4/7 و 6/2 درصد در دوره مذکور بوده است؛ یعنی با اتخاذ قواعد مالی و چارچوب هدف‌گذاری تورمی، انگیزه تعامل بین مقام پولی و مالی افزایش یافته و دولت با همراهی بانک مرکزی توانسته‌اند همکاری‌هایشان را در اجرا و پیاده‌سازی سیاست‌گذاری پولی و مالی افزایش دهند؛ بنابراین این شرایط نتایج بهتری از عملکرد دولت و بانک مرکزی در کنترل تورم را به همراه داشته است.

سوال دیگری که این پژوهش به آن پاسخ می‌دهد آن است که شرایط مطلوب اولویت‌گذاری اصلاحات در سیاست‌گذاری مالی و پولی چیست؟

مطالعات اقتصاددانان نشان می‌دهد کشورهایی که ابتدا اقدام به اتخاذ قواعد مالی و سپس چارچوب هدف‌گذاری تورمی کرده‌اند، در مقایسه با کشورهایی که ابتدا قاعده سیاست‌گذاری پولی و سپس قواعد مالی را تبیین کرده‌اند، در کنترل تورم عملکرد بهتری داشته‌اند. به‌عبارتی سیاست مالی بخش اعظمی از فشار سیاست‌های پایدارسازی و کنترل تورم را بر دوش کشیده است. از طرف دیگر با بررسی کشورهایی که ابتدا اقدام به اجرای قواعد مالی و سپس هدف‌گذاری تورمی کرده‌اند، در دستیابی به اهداف تعریف شده در اقتصاد کلان یعنی پایداری رشد اقتصادی و ثبات قیمت‌ها موفق بوده‌اند.

طراحی قواعد مالی و پولی در ایران

شواهد تجربی نشان می‌دهد استفاده از قاعده سیاست پولی بدون توجه به قواعد مالی در بین سیاست‌گذاران بیشتر مورد توجه بوده است. این درحالی است که تثبیت‌کننده‌های مالی نقش مهمی در هموارسازی چرخه‌های تجاری دارند، اما قاعده پولی تنها می‌تواند تحت یک سیستم مالی قاعده‌مند عملی باشد.

پیاده‌سازی قواعد مالی

مطالعه کشورهای غنی از منابع و استفاده آنها از قواعد مالی ترکیبی، نشان می‌دهد کشورهای در حال پیشرفت که افق استخراج منابع آنها بلندمدت است، از قاعده مخارج همراه با قاعده تراز بودجه استفاده می‌کنند. در اقتصاد ایران نیز استفاده ترکیبی از قواعد مخارج و تراز بودجه ساختاری در بلندمدت می‌تواند در هموار کردن مخارج دولت و محدودکردن استقراض دولت از سیستم بانکی مفید باشد. البته قاعده متکی بر قیمت نفت در راستای ذخیره مازاد درآمدهای نفتی در صندوق توسعه ملی و حذف اثرات ناشی از نوسانات درآمدهای نفتی بر هزینه‌های دولت باید در کنار این قواعد تعریف شود، اما اشاره به این نکته ضروری است که قواعد برداشت و پس‌انداز از صندوق توسعه ملی به روشنی تعریف و با جدیت رعایت شود.

پیاده‌سازی قواعد پولی

تجربیات بین‌المللی نشان می‌دهد در بین رژیم‌های متفاوت پولی، چارچوب هدف‌گذاری منعطف تورم عملکرد مثبتی در زمینه کنترل تورم داشته است. طی یک برنامه پنج‌ساله، می‌توان چارچوب هدف‌گذاری منعطف تورم را در سه مرحله «هدف‌گذاری تورم سبک»، «هدف‌گذاری دو‌گانه» و «هدف‌گذاری منعطف تورم» عملیاتی کرد. در گام نخست در کوتاه‌مدت و در مرحله «هدف‌گذاری تورم سبک»، بازه نرخ تورم برای سیاست پولی با میانگین بالاتری تعیین شده و ترکیبی از ابزارهای سیاستی در اختیار بانک مرکزی مورد استفاده قرار گیرد. در گام دوم، هدف‌گذاری تورم با سیاست کنترل نوسانات نرخ ارز (هدف‌گذاری دو‌گانه) همراه بوده که در این راستا، برای مدیریت نوسانات نرخ ارز، نوعی کریدور ارزی توصیه می‌شود.

با توجه به اصلاحات انجام شده در مراحل پیشین، توسعه بازارهای مالی و برقراری ارتباط این بازارها با بازار بین‌بانکی و نرخ سیاستی بانک مرکزی همراه با راه‌اندازی بازارهای اصلی و فرعی ارز و نیز رفع تحریم‌های بین‌المللی زمینه ورود به مرحله سوم یعنی هدف‌گذاری منعطف تورم فراهم می‌شود. این نکته نیز قابل توجه است در صورتی که نهادها، سازوکار‌های اجرایی و پاسخگویی در داخل کشور ضعیف باشند، الزاما تبیین قواعد پولی و مالی اثربخش نخواهند بود. بنابراین به‌منظور پیاده‌سازی قواعد پولی و مالی، باید ضمانت اجرایی و حمایت قانونی از این قواعد تعریف شود تا ماندگاری بیشتری داشته باشند و اصلاح آنها حتی با تغییر دولت‌ها نیز صورت نگیرد. این پژوهش در نهایت به‌طور خلاصه به ارائه توصیه‌های سیاستی برای پیاده‌سازی قواعد مالی و چارچوب هدف‌گذاری تورمی در راستای دستیابی به رشد اقتصادی و تورم تک‌رقمی پایدار پرداخته است که به شرح زیر است:

- استفاده ترکیبی از قواعد مخارج و تراز بودجه ساختاری در بلندمدت می‌تواند در هموار کردن مخارج دولت و محدود کردن استقراض دولت از سیستم بانکی مفید باشد. در راستای ذخیره مازاد درآمدهای نفتی در صندوق توسعه ملی و حذف اثرات ناشی از نوسانات درآمدهای نفتی بر هزینه‌های دولت، قاعده متکی بر قیمت نفت باید در کنار قواعد فوق تعریف شود.

- بعد از تبیین قواعد مالی طی یک برنامه پنج ساله می‌توان چارچوب هدف‌گذاری منعطف تورم را در سه مرحله « هدف ‌گذاری تورم سبک»، «هدف‌گذاری دوگانه» و «هدف‌گذاری منعطف تورم» عملیاتی کرد.

- در راستای دستیابی به رشد اقتصادی بالاتر و ثبات قیمت‌ها پیشنهاد شده ابتدا قواعد مالی و سپس هدف‌گذاری تورمی پیاده‌سازی شود تا در گام نخست درجه سلطه مالی دولت کاهش یابد یا کاملا از بین برود. آنگاه بانک مرکزی بتواند اقدام به اتخاذ چارچوب هدف‌گذاری تورم کند.