«دریچه تنزیل»، «تعمیق و توسعه بازار بین بانکی»، «تقویت نظارت بر چگونگی مدیریت در بانک‌های بدهکار»، «کاهش نرخ سپرده قانونی»، «ارتقای سطح شفافیت در آمارهای پولی» و «اصلاح روابط دولت و بانک مرکزی» 6 راهکاری است که یک پژوهش برای ساماندهی اضافه‌برداشت‌ها به سیاست‌گذار پولی پیشنهاد می‌دهد. این پژوهش 4 راهکار نخست را در افق زمانی «کوتاه‌مدت و میان‌مدت» و دو راهکار آخر را در افق زمانی «بلندمدت» موثر می‌داند. این یادداشت سیاستی در پژوهشکده پولی و بانکی ازسوی مریم همتی منتشر شده است.

نگارنده در این پژوهش با نقد ساختار کنونی روابط بانک مرکزی با شبکه بانکی در ایران معتقد است: این ساختار اعمال نظارت بر بانک‌ها و کنترل پایه پولی را دشوار می‌کند. نبود راهکارهای عملی مناسب برای مدیریت بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی باعث شده که سهم زیادی از رشد پایه پولی به بدهی بانک‌ها اختصاص یابد. این پژوهش؛ منابع بانک مرکزی را به عنوان آخرین مرجع وام دهنده معرفی و تاکید می‌کند باید در مواقع بحرانی، برای رفع موقت و مشروط نیاز نقدینگی و اخذ وثیقه لازم در اختیار بانک‌ها قرار گیرد.

پژوهش حاضر با بررسی آمارهای پولی در سال گذشته معتقد است که بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی فراتر از مبالغ سپرده قانونی تودیع شده نزد بانک مرکزی است، در نتیجه نرخ موثر ذخیره قانونی در عمل منفی شده است؛ بنابراین علاوه‌بر بازپرداخت منابع مسدود از محل سپرده قانونی بانک‌ها، منابع دیگری نیز به‌صورت اضافه‌برداشت و تسهیلات به آنها پرداخت شده است.

به اعتقاد پژوهش منتشر شده، با توجه به اینکه کنترل رشد پول پرقدرت نقش تعیین‌کننده‌ای در کنترل تورم دارد، اضافه‌برداشت بانک‌ها می‌تواند بانک مرکزی و دولت را در نیل به نرخ تورم تک‌رقمی با چالش روبه‌رو کند. پژوهش حاضر پس از طرح این موضوع در دو بخش «آسیب‌شناسی اضافه‌برداشت بانک‌ها» و «راهکارهای عملی رفع اضافه‌برداشت بانک‌ها» واکاوی می‌کند.

آسیب‌شناسی اضافه‌برداشت‌ها

این پژوهش در بررسی ریشه‌های علل افزایش بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی نشان می‌دهد که «سیاست‌های مالی دولت و کسری پنهان بودجه»، «ناترازی منابع و مصارف بانک‌ها»، «سیاست‌های نظارتی بانک مرکزی» و «کاستی اقتدار قانونی بانک مرکزی در قبال اضافه‌برداشت» از مهم‌ترین عوامل در شکل‌گیری پدیده اضافه‌برداشت‌ها است.

1- سیاست مالی دولت و کسری پنهان بودجه: تحقیق پژوهشکده پولی و بانکی، در مورد رابطه دولت با رشد بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی، به 2 دیدگاه اشاره می‌کند، دیدگاه اول این است که بدهی نظام بانکی به بانک مرکزی اثر فزاینده ندارد، بلکه وجود حساب‌های دولتی نزد بانک‌های تجاری دولتی، اثر کاهنده دارد. به بیان دیگر، اگر دولت منابع خود را از این بانک‌ها خارج کند، میزان بدهی این بانک‌ها به بانک مرکزی بیشتر می‌شود؛ بنابراین نگهداری منابع دولت نزد بانک‌ها باعث شده بانک‌هایی که با مشکل نقدینگی مواجهند با اتکا به این منابع به حیات خود ادامه دهند.

اما مطابق دیدگاه دوم، تامین مالی طرح‌های دولت دچار کسری مزمن است و بانک مرکزی ناگزیر است برای رفع این کسری به بانک‌ها تسهیلات اعطا کند. بانک مرکزی برای پر کردن این شکاف با بسط ترازنامه خود و خلق پول پرقدرت، سطح قیمت‌ها را بالا می‌برد و اقتصاد را از یک تعادل به تعادل بالاتر می‌رساند. براساس این دیدگاه، با توجه به این که سهم عمده بدهی بانک‌های تجاری و تخصصی دولتی ناشی از تامین مالی بخش‌هایی از اقتصاد است، نباید از اصطلاح اضافه‌برداشت در مورد آن استفاده شود.

این پژوهش با بیان این موضوع که بازخرید اوراق مشارکت سررسیده شده دستگاه‌های دولتی توسط بانک‌ها نیز بخش دیگری از عامل رشد بدهی بانک‌ها است. می‌گوید: در مجموع فرآیند شکل‌گیری بودجه در کشور باعث می‌شود بخشی از رشد بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی ماهیت شبه بودجه‌ای پیدا کند؛ بنابراین پژوهش حاضر، اولین و مهم‌ترین علت اضافه‌برداشت بانک‌ها از منابع بانک مرکزی را سیاست‌های مالی دولت می‌داند.

2- ناترازی منابع و مصارف بانک‌ها: براساس بررسی‌های این پژوهش افزایش زیاد بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی در سال‌های اخیر نشان‌دهنده فزونی مزمن مصارف نسبت به منابع در شبکه بانکی است. در سال‌های اخیر، نسبت تسهیلات اعطایی به سپرده‌های بانکی پس از کسر سپرده قانونی در ایران بیش از استاندارد بین‌المللی بوده است.

به گفته کارشناسان بانک مرکزی تقریبا 80درصد بدهی بانک‌های بدهکار تمدید می‌شود و تراز برخی از بانک‌ها نزد بانک مرکزی به‌طور مستمر منفی است. این پژوهش در ادامه میان کسری موقت و مزمن بانک‌ها تفاوت قائل شده و معتقد است برای بانکی که با کسری مزمن روبه‌رو است، تزریق نقدینگی برای جلوگیری از ورشکستگی آن از سوی بانک مرکزی سیاست مناسبی نیست.

این پژوهش به‌منظور ریشه‌یابی کسری مزمن ترازنامه بانک‌ها عوامل موثر در عدم توازن منابع و مصارف بانک‌ها را تسهیلات غیرجاری و تجدید مستمر تسهیلات اعطایی و نقد شوندگی کم دارایی‌های بانک‌ها به دلیل سرمایه‌گذاری در پروژه‌های ساختمانی معرفی می‌کند. پژوهش حاضر در بخش مطالبات غیر‌جاری به سهم بالای تمدید تسهیلات اعطایی اشاره می‌کند و معتقد است تمدید مستمر تسهیلات اعطایی باعث می‌شود بانک نتواند فعالیت واسطه‌گری خود را انجام دهد.

البته تمدید تسهیلات اعطایی به مشتریان کلان بانک برای توسعه کسب‌و‌کار برای چند دوره مشخص محدودیتی ندارد، اما تمدید مداوم این تسهیلات مانع از جریان نقدینگی می‌شود و به اصطلاح باعث می‌شود نقدینگی یخ بزند. همچنین به اعتقاد این پژوهش، برخی از موارد اضافه‌برداشت‌ها به‌صورت عمدی و سرمایه‌گذاری در پروژه‌های ساختمان صورت گرفته بود، اما به دلیل استمرار رکود بخش مسکن، بانک‌ها در تبدیل دارایی‌های غیر‌منقول به وجوه نقد با مشکل روبه‌رو شده و تراز منابع و مصارف آنها به هم خورده است.

3- سیاست نظارتی بانک مرکزی: این پژوهش در توضیح این عامل معتقد است که اقتدار مقام ناظر و اعمال سیاست‌های نظارتی، باعث می‌شود که اضافه‌برداشت‌ها تا حد زیادی کاهش یابد. پژوهش حاضر بحث نظارت را از دو بعد «سامان‌دهی و ادغام موسسات مالی و اعتباری» و «نظام‌های پرداخت الکترونیک و بروز کژمنشی» بررسی می‌کند.

در بحث نخست به این نکته اشاره شده که در سال‌های اخیر بانک‌های غیر‌دولتی و موسسات اعتباری در رشد بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی از بانک‌های دولتی سبقت گرفته‌اند. به اعتقاد این پژوهش ریشه این موضوع از چگونگی شکل‌گیری برخی از بانک‌های خصوصی ایجاد شده نشات می‌گیرد. به این شکل که در فرآیند ادغام، انتقال سپرده‌های موسسات در سمت بدهی‌های ترازنامه به سادگی انجام می‌شد، در حالیکه در سمت دارایی‌ها، به دلیل اینکه بانک‌ها تسهیلات اعطا شده توسط طرف مقابل را به رسمیت نمی‌شناختند، منجر به انتقال دارایی‌های ثابت (که عمدتا دارایی‌های با نقدشوندگی کم بود) انتقال یافت. از طرف دیگر این بانک‌ها بعضا با درخواست سپرده‌گذاران مواجه شده که این روند نیز منجر به کمبود نقدینگی و افزایش اضافه‌برداشت‌ها می‌شود.

4- کاستی اقتدار قانونی بانک مرکزی در قبال اضافه‌برداشت‌ها: این پژوهش عامل چهارم را رفتار منفعلانه بانک مرکزی در مدیریت و کنترل بدهی بانک‌ها عنوان می‌کند. در حال حاضر، بانک مرکزی مانند شرکت‌های بیمه، ضامن ریسک بانک‌ها است. با آنکه منابع بانک مرکزی باید تنها برای رفع ریسک نقدینگی کوتاه‌مدت بانک‌ها و در قبال اخذ وثیقه‌های معتبر استفاده شود، این منابع از طریق سیستم پرداخت در دسترس تمام بانک‌ها است.

راهکارهای عملی رفع اضافه‌برداشت‌ها

پژوهشگر در بخش دوم راهکارهای کنترل بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی را به دوسته کلی «راهکارهای کاربردی در افق کوتاه‌مدت و میان‌مدت شامل: دریچه تنزیل، تعمیق و توسعه بازار بین بانکی، تقویت نظارت بر چگونگی مدیریت در بانک‌های بدهکار و کاهش نرخ سپرده قانونی» و «راهکارهای کاربردی در افق بلندمدت شامل: ارتقای سطح شفافیت در آمارهای پولی و اصلاح روابط دولت و بانک مرکزی» تقسیم بندی کرده است.

1- دریچه تنزیل:‌ ابزاری برای حل مشکل نقدینگی در نظام بانکی در کوتاه‌مدت است. در استفاده از این ابزار، باید توجه شود که رتبه بندی بانک‌ها و تعیین نرخ تسهیلات بر حسب رتبه هر یک از آنها است. به اعتقاد این پژوهش، نباید تسهیلات به بانک‌ها با نرخ یکسان اعطا شود. رویکرد یکسان باعث بروز مسئله عدم تقارن اطلاعات و ایجاد بازار بنجل می‌شود، حال آنکه اعطای تسهیلات با نرخ‌های متناسب باعث می‌شود مدیران عملکردشان را ارتقا دهند.

2- تعمیق بازار بین بانکی: این پژوهش استفاده بانک مرکزی از این ابزار را در سال‌های گذشته مناسب ارزیابی نمی‌کند و معتقد است که بانک مرکزی باید با استفاده از این بازار نقش فعال در مدیریت بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی ایفا کند. به اعتقاد این پژوهش، بازسازی و تقویت بازار بین بانکی به‌طوری که بتواند مازاد تقاضا و عرضه نقدینگی را به‌طور صحیح مدیریت کند، بیش از هر زمان دیگر ضروری به نظر می‌رسد. با فعال شدن هرچه بیشتر این بازار، وابستگی نظام بانکی به منابع بانک مرکزی تا حد زیادی برطرف می‌شود و بانک‌ها می‌توانند با اتکا به منابع آزاد در بانک‌ها و موسسات اعتباری دیگر در برابر پرداخت سود مناسب به فعالیت‌های خود بپردازند.

3- تقویت نظارت بر چگونگی مدیریت در بانک‌های بدهکار: این پژوهش پیشنهاد می‌دهد که بانک مرکزی باید میان بانک‌هایی که به‌طور مزمن بدهکارند با بانک‌هایی که به‌طور موقت دچار کمبود نقدینگی می‌شوند، تفاوت قائل شود. لازم است بانک مرکزی نظارت دقیقی بر چگونگی مدیریت در بانک‌هایی اعمال کند که با کسری مزمن نقدینگی مواجهند، به‌طوری که برای کاهش میزان بدهی این بانک‌ها فرصتی تعیین کند و از مدیران آنها برنامه مدونی بخواهد.

4- کاهش نرخ سپرده قانونی: کاهش نرخ سپرده قانونی یکی از راهکارهایی است که بانک مرکزی می‌تواند در کوتاه‌مدت به‌منظور تخفیف مشکل کمبود نقدینگی بانک‌ها اتخاذ کند. البته لازم است که بانک مرکزی در کنار کاهش نرخ سپرده قانونی تصمیماتی اتخاذ کند که اثر تورمی این سیاست را تا حد ممکن کاهش دهد.

5- ارتقای سطح شفافیت: یکی از مشکلات در معضل اضافه‌برداشت‌ها، شفاف نبودن سهم هر یک از عوامل در رشد آن است. در صورت شفافیت کم آمارهای عملکرد بانک‌ها، حل مشکل اضافه‌برداشت امکان ندارد. اهمیت لزوم شفافیت آمارها وقتی دوچندان می‌شود که بدانیم ریسک نقدینگی آثار خود را با تاخیر نشان می‌دهد، به این معنا که این ریسک نتیجه تمام ریسک‌های وارد بر نظام بانکی است.

6- اصلاح روابط دولت و بانک مرکزی: علاوه‌بر سلطه مستقیم مالی، عملیات شبه‌مالی دولت مانند خطوط اعتباری مسکن مهر و تامین مالی طرح بنگاه‌های زودبازده نیز از مسیر نظام بانکی باعث سلطه دولت بر بانک مرکزی می‌شود. بر این اساس، اصلاح ساختار روابط دولت و بانک مرکزی ضرورتی انکارپذیر است که از مسیر تقویت استقلال بانک مرکزی، انضباط بودجه‌ای و اصلاح فرآیند شکل‌گیری بودجه محقق می‌شود.