رکود اقتصادی پس از تورم شدید سالیان گذشته و هم‌زمان کندی تاثیرات گشایش‌های پس از توافق هسته‌ای، ضرورت بهبود محیط کسب‌وکار را دوچندان ساخته است. اما این سوال مطرح می‌شود که نمایندگان برای بهبود محیط کسب‌وکار چه باید بکنند؟ قطعا پاسخ به این سوال، به اصلی‌ترین کارکرد مجلس، یعنی قانون‌گذاری بازمی‌گردد. بدین‌ترتیب، نقش اصلی نمایندگان را باید در تلاش برای بهبود «محیط حقوقی کسب‌وکار» جست‌وجو کرد.

در این گزارش که توسط کمیسیون «سرمایه‌گذاری اتاق بازرگانی ایران» تهیه شده است، تلاش شده راهکارهایی برای بهبود محیط حقوقی کسب‌وکار که برعهده و در زمره اختیارات نمایندگان مجلس است، شرح داده شود. پیشنهاد این راهکارها، مبتنی بر مهم‌ترین معضلات این حوزه، به‌ویژه وجود انبوه قوانین و مقرراتی است که از نظر صاحبان کسب‌وکار و فعالان اقتصادی، دست‌وپاگیر و مخل دانسته می‌شود. معضلات دیگر، برای نمونه عبارتند از: افزایش روزافزون حجم قوانین، عدم ثبت قوانین موجود به دلیل اصلاحات و الحاقیه‌های مکرر و ابهام در قوانین.

در بخشی از این گزارش، دو راهبرد در توضیح الزامات قانون‌گذاری برای بهبود محیط کسب‌وکار مورد توجه قرار گرفته است: نخست، راهبرد واکنشی که عبارت است از به‌انجام رساندن پروژه تدوین و اصلاح قوانین و مقررات. راهکار پیشنهادی به‌عنوان توصیه‌ای برای نمایندگان منتخب مجلس دهم نیز بیان شده است. دومین راهبرد، راهبرد پیشگیرانه است. در راهبرد پیشگیرانه، التزام قانون‌گذار به انجام رویه ارزیابی تاثیرات قانون (RIA) به‌عنوان راهکاری قابل‌توجه برای مواجهه پیشینی تبیین شده است.

تصویری از قانون‌گذاری در ادوار مختلف مجلس نشان می‌دهد که در مجموع 9 دوره فعالیت مجلس شورای اسلامی، 2872 قانون مصوب شده است. بر این اساس بیشترین قوانین مربوط به دوره ششم مجلس بوده که در این دوره 396 قانون به تصویب رسیده که 13/79 درصد قانون‌گذاری در این ادوار را شامل می‌شود. همچنین کمترین قوانین در دوره نهم مصوب شده که بر این اساس، نمایندگان مجلس در این دوره 151 قانون را به تصویب رساندند.

نظام قانون‌گذاری جمهوری اسلامی ایران با مسائل و معضلاتی مواجه است که دیگر نظام‌های تقنینی نیز کم‌وبیش با آن مواجه بوده و تدابیر و راهکارهایی برای مواجهه و برون‌رفت از آن معضلات اندیشیده و به مرحله اجرا درآورده‌اند. درواقع الزامات قانون‌گذاری از معضلات این امر نشأت می‌گیرد. مهم‌ترین معضلات در حوزه قانون و قانون‌گذاری را می‌توان به شرح زیر برشمرد؛ تعدد قوانین موجود (تورم قوانین)، گرایش و اقدام قانون‌گذاران به تصویب قوانین جدید بدون ملاحظه و ارزیابی لازم و عدم اجرای قوانین موجود و ناتوانی پارلمان در نظارت بر قوه مجریه به‌منظور اجرای صحیح قوانین است. مشکلات اصلی حوزه قانون و قانون‌گذاری در هر کشور، به‌نوعی به یکی از سه معضل گفته شده بازمی‌گردد.

در این گزارش، راهبردهایی را برای کارآمدی بیشتر نظام قانون‌گذاری در جهت بهبود محیط کسب‌وکار، در دو نوع کلی راهبرد واکنشی و راهبرد پیشگیرانه تبیین خواهیم کرد. در راهبرد واکنشی، متون قانونی موجود، بررسی شده و سپس، لغو، ادغام یا اصلاح می‌شوند. درواقع این راهبرد، تدوین و تنقیح قوانین و مقررات است که با بهره‌گیری از آن، به جای تعدد نامحدود قوانین، مجموعه قوانین محدود و مشخصی جمع‌آوری و منتشر می‌شوند. راهبرد دوم، راهبرد پیشگیرانه است که مستلزم شیوه‌ها و روش‌هایی برای جلوگیری از ازدیاد قوانین است. راهبرد مذکور دربرگیرنده روش‌هایی مانند رسیدگی دقیق‌تر و کارشناسی شده به طرح‌ها و لوایح در دست بررسی در پارلمان و ارزیابی تاثیرات پیشنهادهای تقنینی است.

با استفاده از تقسیم‌بندی گفته‌شده، منظور از راهبردهای واکنشی، راهبردهایی است که باید در مواجهه با وضع موجود اتخاذ شوند. در این بحث، نمایندگان منتخب این دوره در بدو ورود به مجلس با نظام قانونی‌ای مواجه خواهند شد که لبریز از قوانین اصلاحی، الحاقی، تفسیری و... است. همچنین با انبوهی از طرح‌ها و لوایح که مجلس پیشین (نهم) فرصت تبدیل آنها را به قانون نداشته است. از همه اینها مهم‌تر، نظام قانونی مجدد، متشکل از قوانینی است که تدوین و تنقیح نشده‌اند. آنچه در این نوشتار بر آن تاکید می‌شود،‌این است که مهم‌ترین و فوری‌ترین راهبرد واکنشی به این وضعیت نامطلوب، در دستور کار قرار دادن تدابیری برای اجرایی‌شدن فرآیند تدوین و تنقیح قوانین و مقررات در کشور است.

اما آنچه در این گزارش، راهبرد «پیشگیرانه» گفته می‌شود، به‌معنای تدابیری است که باید برای پیشگیری از بغرنج‌شدن بیشتر اوضاع در حوزه قانون‌گذاری اندیشیده و اجرا شود. به‌عبارت دقیق‌تر، مجموعه‌ای از تدابیر سلبی و ایجابی باید مدنظر قوه مقننه قرار گیرد که در نتیجه آنها قانون‌گذاری در حداقلی‌ترین شکل ممکن انجام شود تا دست‌کم بر تعداد قوانین جاری اضافه نشود؛ همچنین پیش از تصویب هر قانون، ملاحظات کارشناسی دقیق صورت گیرد؛ از سویی پیش‌نویس لوایح و طرح‌های ارائه شده با کیفیت بیشتری تهیه شوند؛به‌علاوه اجرای قوانین با دقت و همت بیشتری پیگیری شود. به‌نظر می‌رسد همه آنچه که به‌عنوان نتایج مطلوب اتخاذ راهبرد پیشگیرانه ذکر شده است، می‌تواند با التزام قانون‌گذار به انجام رویه ارزیابی تاثیرات قانون حاصل شود.

قوانین و مقررات دست‌وپاگیر همواره در اظهارنظرهای سیاستگذاران و فعالان بخش خصوصی در زمره مهم‌ترین موانع در گسترش تولید ملی و توسعه اقتصادی شمرده می‌شود؛ برخی از صاحبان کسب‌وکار معتقدند به‌عنوان اصل اول باید از تورم در مقررات پرهیز کرد؛ چراکه ما دچار تورم در مقررات هستیم.. همچنین به گفته مسوولان کشور هم‌اکنون نیز 10 مرجع وضع قانون و مقررات در کشور وجود دارد.

آسیب‌های عدم تدوین و تنقیح قوانین و مقررات

تورم قوانین در نظام‌های قانون‌گذاری، نه‌تنها آسیبی برای قانون‌گذاری کشور ما، بلکه معضلی برای اغلب نظام‌های قانون‌گذار است. آسیب تورم قوانین به موقعیت بیمارگونه‌ای تعریف شده که از یک غده بیش‌فعال نشأت می‌گیرد. بیش‌فعالی در قانون‌گذاری چنان وضعیتی را به وجود می‌آورد که قوانینی که هدف آنها باید راهنمایی اعمال شهروندان باشد به نتیجه‌ای معکوس منجر می‌شوند، به‌گونه‌ای‌که دولت و شهروندان خود را غرق در قوانین می‌بینند. در این وضعیت، قوانین مختلف شرایطی را برای شهروند به وجود می‌آورند که آنها را به سردرگمی شدید مبتلا می‌سازند.

آسیبی که امروزه گریبانگیر بسیاری از کشورها، حتی کشورهای توسعه یافته شده، آن است که قوانین و مقررات به جای آن که در خدمت کسب‌وکارها و فعالان اقتصادی و تسهیل گردش کار آنان باشند، تبدیل به موانع پیش‌روی آنان شده است. حجم انبوه قوانین و مقررات، ویژگی‌های اساسی نظام حقوقی، یعنی وضوح یا شفافیت و قابلیت دسترسی را مخدوش می‌کند. مادامی که قوانین و مقررات به نحو مقتضی منتشر نشوند، امکان دسترسی همگان به آنها وجود ندارد. چگونه می‌توان از فعالان اقتصادی انتظار داشت از قانون مطلع باشند و از آن تبعیت کنند؟ لازمه اطلاع همگان از مقررات و در گام بعد، تبعیت از آنها، وجود نظام حقوقی قابل فهم و در دسترس است. بی‌تردید وجود انبوهی از قوانین و مقررات در نظام حقوقی ایران، به نحوی جدی بر فضای بی‌ثباتی و عدم‌اطمینان دامن می‌زند.

به‌نظر می‌رسد راهکار مقابله با پدیده قوانین و مقررات دست‌و‌پاگیر، تدوین و تنقیح قوانین و مقررات است در این حالت، اولا قوانین و مقررات پراکنده، گردآوری، موضوع‌بندی و تنقیح خواهند شد و در هر موضوع، یک قانون جامع به تصویب مرجع قانون‌گذار خواهد رسید؛ ثانیا قانون‌گذار و دیگر نهادهای مقررات‌گذار پیش از تصویب هر مقرره‌ای، نسبت مقرره را با نظام حقوقی موجود مورد توجه قرار می‌دهند و به این ترتیب، از تصویب مقررات تکراری یا متناقض با مقررات جاری، اجتناب می‌کنند. این تدبیر گرچه نمی‌تواند از قوانین و مقررات موجود بکاهد، اما دست‌کم می‌تواند از فربه شدن بیشتر قوانین و مقررات جلوگیری کند.

با آنکه ضرورت تدوین و اصلاح قوانین برای همه اجزای حکومت آشکار شده، اما به دلایل مختلف این پروژه اساسی همچنان محقق نشده است. شاید یکی از دلایل این ناکامی، عدم دقت کافی و عدم استفاده از ظرفیت کارشناسی کشور در تدوین قانون مربوط باشد. نکته دیگر اینکه تاکنون همکاری بایسته میان سه قوه برای انجام پروژه دشوار تدوین و تنقیح قوانین وجود نداشته است.

تجربه فرانسه در تدوین و تنقیح قوانین و مقررات

از نظام فرانسه همواره به‌عنوان الگوی موفق در تدوین و تنقیح قوانین (کدیفیکاسیون) یاد می‌شود. جدا از تلاش‌های تاریخی در نظام حقوقی کهن فرانسه، مهم‌ترین گام برای تدوین و تنقیح قوانین که نتیجه تلا‌ش‌های صورت گرفته طی انقلاب فرانسه و امپراتوری پس از آن است، مجموعه قوانین (کد) ناپلئون است. در «دوره ارتقای کیفیت نظام حقوقی» در فرانسه، تدوین و اصلاح تجدید حیات یافته و به یک پروژه سیاسی و جدی دولت تبدیل شده است.

تجربه شناسایی مجلس به‌عنوان مرجع اصلی تدوین و تنقیح در ایران به‌طور کامل شکست خورده است. مساله انتخاب مرجع تدوین و تنقیح قوانین، همواره مساله مهم و بحث‌انگیز است.

به‌نظر می‌رسد در ایران، تغییر مرجع تدوین و تنقیح قوانین و مقررات از قوه مجریه به قوه مقننه براساس «قانون تدوین و تنقیح قوانین و مقررات کشور» امری نادرست و بدون بررسی کارشناسی بوده است. براساس آنچه گفته شد پیشنهاد می‌شود حال که همگان به این نتیجه رسیده‌اند که تنها راه نظم و نسق دادن به این آشفته‌بازار قوانین و مقررات تدوین و اصلاح است، «قانون تدوین و تنقیح قوانین و مقررات کشور» با اصلاحیه آن، همچنین مقررات مربوطه به آن نسخ شود و وظیفه تدوین و تنقیح قوانین و مقررات به قوه مجریه بازگردد. این پیشنهاد می‌تواند از طریق لایحه‌ای در این خصوص توسط دولت، محقق شود. به‌نظر می‌رسد بخش خصوصی به‌عنوان یکی از ذی‌نفعان، باید با تمام توان در این جهت رایزنی‌های لازم را با مقامات و نهادهای مسوول در قوای مقننه و مجریه انجام دهد تا از برکات نظام حقوقی تدوین و تنقیح شده، منتفع شود.

التزام به رویه ارزیابی تاثیرات قانون و اهمیت آن برای تامین مولفه‌های قانون با کیفیت و طبعا برای محیط حقوقی کسب‌و‌کار، راهبردی پیشگیرانه است؛ ارزیابی در این خصوص، در دو قالب اصلی صورت می‌گیرد. نخست؛ ارزیابی معطوف به آینده یا پیشینی است که پیش از تصویب مقرره صورت می‌گیرد. هدف از این نوع ارزیابی، به دست آوردن تصویری از آثار احتمالی یا بالقوه یک مصوبه بر حوزه‌های اقتصادی، سیاسی، اجتماعی و زیست‌محیطی است. با توسل به این نوع ارزیابی، می‌توان مقدمات تصویب مصوبه‌ای مطلوب را فراهم کرد. در این نوع ارزیابی، با پیش‌بینی‌ها و محاسبات مبنی بر اطلاعات قابل اتکا، می‌توان پیش‌نویس مصوبه را در راستای اهداف مورد نظر تنظیم کرد و به تصویب رساند. ارزیابی تاثیرات باید در حین تهیه پیش‌نویس هر لایحه صورت گیرد. در حوزه اقتصادی، این نوع ارزیابی، باید متضمن توجه به واقعیات موجود و تاثیر مقرره بر شاخص‌های اقتصادی باشد.

در ارزیابی تاثیرات پیشینی، با توسل به پیش‌بینی‌ها و محاسبات مبتنی بر اطلاعات قابل اتکا، می‌توان پیش‌نویس مصوبه را در راستای اهداف مورد نظر تنظیم کرد و به تصویب رساند.

ارزیابی معطوف به گذشته یا پسینی، زمانی صورت می‌گیرد که قانون به مرحله اجرا درآمده است. همچنین، آگاهی از آنچه پس از اجرای قانون رخ می‌دهد و بررسی اثر واقعی قانون‌گذاری است. مجری قانون به این وسیله از میزان اجرا و اثربخشی یک قانون پس از تصویب و اجرا اطلاع حاصل می‌کند. مهم‌ترین تفاوت ارزیابی تاثیرات پیشینی و با ارزیابی تاثیرات پسینی قانون این است که در ارزیابی نوع اخیر، قانون‌گذاری می‌تواند تاثیرات عینی مصوبه را متعاقب تصویب مقرره اندازه‌گیری، سنجش یا ارزیابی کند. این الزام که دولت هر پیشنهاد قانونی را با تحلیل هزینه فایده توجیه کند، دست کم سه هدف را دنبال می‌کند: اول ‌اینکه قوانینی که موانع غیرضروری ایجاد می‌کنند، شناسایی و به‌طور خودکار حذف می‌شوند؛ دوم اینکه چون اغلب مقررات مبنای قابل تاملی ندارند، توجیه پیشنهاد آنها به مردم آگاه و هوشیار، امری دشوار خواهد بود؛ سوم اینکه کنار گذاشتن قوانینی که تا حدی موجه‌اند، اما هزینه‌های آنها بر فوایدشان می‌چربد، امکان‌پذیر خواهد بود.

به‌نظر می‌رسد با توجه به آنچه در این گزارش آورده شده است، اگر دولت و مجلس متعهد به انجام فرآیند ارزیابی تاثیرات قانون پیش از تقدیم به لایحه یا طرح به مجلس باشند، ثمرات بسیاری برای شهروندان و به‌ویژه فعالان اقتصادی حاصل خواهد شد. از این رو، در گزارش مذکور ثمرات انجام فرآیند ارزیابی تاثیرات قوانین برای نظام حقوقی در 4 بند آورده شده است. نگارش پیش‌نویس قانون وظیفه فوق‌العاده دشوار، دقیق و نیازمند مهارت است. بر این اساس، «تدوین با کیفیت پیش‌نویس لایحه»، «قانون‌گذاری کمتر؛ قانون‌گذاری بهتر»، «بهره‌گیری از نظرات بخش خصوصی» و «اجرای موثر و دقیق‌تر قانون» حاصل ارزیابی تاثیرات قوانین است. با همه اهمیت پیش‌نویس لایحه یا طرح، متاسفانه در قانون آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی و دیگر قوانین مربوط، چارچوب یا دستورالعملی برای تهیه پیش‌نویس وجود ندارد.

گرچه تلاش‌هایی برای نظام‌مند کردن تهیه پیش‌نویس لوایح صورت گرفته. اما حاصل این تلاش‌ها، به اسنادی لازم‌الاجرا، حتی در سطح آیین‌نامه یا تصویب‌نامه نیز تبدیل شده است. تهیه‌کنندگان پیش‌نویس قانون باید پیش از هر چیز، تصویر روشنی از هدف قانون‌گذار در اختیار داشته باشند. پس از تعیین هدف مقننه، تهیه‌کننده پیش‌نویس قانون باید ارتباط میان این هدف و دیگر اهداف مقننه را نشان دهد. در بسیاری از نظام‌های قانون‌گذاری، بسیاری از لوایحی که به مصوبات پارلمان تبدیل می‌شوند، توسط دولت ارائه می‌شوند و پیش‌نویس آن در وزارتخانه‌های دولتی ذی‌صلاح در موضوع مربوط یا وزرای کابینه تهیه می‌شود. آنها اغلب در این کار، بر متخصصان تهیه پیش‌نویس قانون متکی هستند.

«قانون‌گذاری کمتر؛ قانون‌گذاری بهتر» از دیگر توفیقاتی است که در سایه ارزیابی تاثیرات قوانین اتفاق می‌افتد.

الزام به انجام فرآیند ارزیابی تاثیرات در قانون‌گذاری می‌تواند به قانون‌گذاری کمتر اما با کیفیت بیشتر منجر شود به‌گونه‌ای‌که امروزه در تحلیل‌های راجع به محیط حقوقی کسب‌و‌کار همواره بر کاهش «بار مقررات» یا متناسب کردن بار مقررات برای کسب‌و‌کارها تاکید می‌شود. برخی کشورها به مدل‌های مختلف تلاش کردند از بار مقررات بکاهند و مقرراتی معدود، ولی با کیفیت به تصویب برسانند. این فرآیند پیچیده و ظریف، به «مقررات‌زدایی» معروف شده و با توسل به راهکارهای گوناگون بسته به ویژگی‌های نظام سیاسی، حقوقی و اقتصادی در دستور کار کشورها قرار گرفته است. اما نکته ظریفی که در فرآیند مقررات‌زدایی قابل توجه است این است که چه‌بسا مقررات‌زدایی به جای آنکه در خدمت اقتصاد کارآمد قرار گیرد، به انحراف و ویرانی اقتصاد بینجامد. در میانه بحران اقتصادی 1998-1997، دولت کره اصلاحات مقررات بسیار گسترده‌ای را به مرحله اجرا گذاشت. دولت به این نتیجه رسید که در اصلاحات نظام مقررات‌گذاری، به جای تاکید بر کاستن از تعداد مقررات، باید به ارتقای کیفیت مقررات توجه کند.

سوای عزم جدی، همدلی و هماهنگی میان اجزای حکومت نیز از جمله پیش‌شرط‌های انجام این امر خطیر است. علاوه بر این، اگر بخواهیم پیش‌شرط‌های انجام این رویه را برای ایران برشماریم، بی‌تردید، به انجام رساندن فرآیند تدوین و تنقیح قوانین و مقررات، اولین پیش‌شرط خواهد بود؛ چرا‌که با وجود انبوهی از قوانین مغشوش و ناآگاهی قانون‌گذار از قوانین موجود در حوزه اقتصادی و خلأها و همپوشانی‌های موجود، اتخاذ تدابیری در راستای قانون‌گذاری منطقی و هدفمند امکان‌پذیر نخواهد بود.

توجه به گفت‌وگوی دولت و بخش خصوصی پدیده‌ای تقریبا جدید در نظام‌های سیاسی و اقتصادی است. در بسیاری از کشورهای درحال توسعه، بخش خصوصی با وجود ضعف‌های مختلف می‌تواند به‌عنوان واسطه عمل کرده و حتی از دولت‌ها در اجرای سیاست‌های اجتماعی، سیاسی، صنعتی یا مالی پشتیبانی کند. این امر دو جنبه دارد: نخست، بخش خصوصی می‌تواند با حمایت و مشارکت فعال در اجرای سیاست‌های مختلف، به‌عنوان واسطه سیاست‌های دولتی عمل کند؛ دوم، مشارکت مالی و صنعتی بخش خصوصی برای اجرای موفق سیاست‌های دولتی، به‌ویژه در کشورهای درحال توسعه که در آنها دولت با کمبود منابع مواجه است، اهمیت فراوان دارد.

یکی از مهم‌ترین اجزای ارزیابی تاثیرات اقتصادی قانون، ارزیابی تاثیرات آن بر محیط کسب وکار و فعالیت‌های اقتصادی است. بی‌تردید، یکی از گرو‌ه‌های باصلاحیت در این زمینه، فعالان اقتصادی هستند که در عمل با قوانین و مقررات سروکار دارند و دست وپاگیر بودن احتمالی برخی از قوانین و مقررات را در مواجهه روزمره با آنها لمس می‌کنند. این تعامل در قانون‌نویسی و به‌طور کلی قانون‌گذاری، به‌ویژه از طریق انتشار پیش‌نویس قوانین برای عموم و نظرخواهی نظام‌مند از ذی‌نفعان صورت می‌گیرد.

اجرایی شدن فرآیند انتقال نظرات بخش خصوصی به مراجع ذی‌ربط تهیه و تدوین و تصویب قوانین و مقررات، جدا از سازوکارهای قانونی و عزم سیاستگذاران، تا حد زیادی به توانایی و سازماندهی بخش خصوصی بستگی دارد. در کشور ما نیز همانند دیگر کشورهای در حال توسعه، بخش خصوصی از سازماندهی ضعیف رنج می‌برد؛ چراکه با وجود قوانینی درخصوص فرآیند انتقال نظرات بخش خصوصی درباره قوانین و مقررات توفیقی در این زمینه حاصل نشده است.

یکی از ابعاد، یا به‌عبارت دیگر، دستاوردهای التزام مراجع ذی‌ربط قانون‌گذاری به انجام فرآیند ارزیابی تاثیرات قانون، احتمال بیشتر اجرای موثر قانون است؛ چرا که بررسی تاثیرات هر مقرره پیش از تبدیل به قانون یا آیین‌نامه، فضای مبهم پیش رو را روشن می‌سازد و قانون‌گذار با اطلاع از وضعیت واقعی حوزه قانون مورد بررسی، تصمیمات دقیق‌تری اتخاذ می‌کند.