این نهاد بین‌المللی، در قالب توصیه اول خود، دخالت مستقیم دولت برای تامین مسکن را منتهی به شکست عنوان کرده و برای مداخله غیرمستقیم سیاست‌گذاران دولتی در بازار مسکن، 15 راهکار ترکیبی پیشنهاد کرده است. دومین نسخه بانک جهانی در این راستا، پیوندزنی بین مجموعه سیاست‌های اجتماعی و سیاست‌های بخش مسکن است.سیاست اجتماعی، سیاست محوری معطوف به رفاه اجتماعی است و به ارتباط رفاه با سیاست و جامعه می‌پردازد.

بنابراین سیاست اجتماعی، آن بخشی از سیاست عمومی است که به مسائل اجتماعی مرتبط می‌شود. سیاست اجتماعی به این صورت تعریف می‌شود: اقداماتی که رفاه افراد جامعه را از طریق شکل‌دهی توزیع و دسترسی به کالاها و منابع آن جامعه تحت تاثیر قرار می‌دهد.از آنجا که مسکن مهم‌ترین دارایی بخش‌های مهمی از جامعه و نیز عامل اصلی و تعیین‌کننده در سایر خدمات رفاهی خانوارها به شمار می‌رود، در همه کشورها، اعم از توسعه یافته یا در حال توسعه، سیاست‌های مسکن بخش مهم و محوری از سیاست‌های اجتماعی را تشکیل می‌دهد. ارتباط بین سیاست‌های مسکن و سیاست اجتماعی به دلیل اهمیت بسیار مسکن بر جنبه‌های اجتماعی زندگی افراد است. برخی از مهم‌ترین ابعاد اجتماعی مسکن را به شرح زیر می‌توان بیان کرد:

هر روز شواهد بیشتری مبنی بر موثر بودن وضعیت مسکن بر سلامتی جسمی و روانی خانوارها و افراد یافت می‌شود. این ارتباط نتایج عملی مهمی برای سیاستگذاران دارد، چون بهبود وضعیت مسکن به بهبود سلامت جامعه می‌انجامد. مطالعات نشان می‌دهد که هزینه، تصرف، کیفیت و پایداری مسکن به اضافه محلی که کودکان در آن زندگی می‌کنند، برای سلامت، آموزش، امنیت و مشارکت اجتماعی آنان اهمیت دارد. از این رو، تامین مسکن قابل دسترس باید از اجزای اصلی هر سیاستی باشد که قصد سرمایه‌گذاری برای آینده کودکان و خانوارها را دارد.در مورد تاثیر وضعیت مسکن بر موفقیت‌های تحصیلی نیز تحقیقات نشان می‌دهد که هرچند موقعیت اقتصادی- اجتماعی والدین، یکی از عوامل اصلی تعیین‌کننده موفقیت‌های تحصیلی است، اما بین مسکن و همسایگی با موفقیت‌های تحصیلی نیز رابطه وجود دارد.

سرمایه‌گذاری در بخش مسکن، تعداد قابل‌توجهی شغل ایجاد می‌کند و از این طریق باعث موفقیت در دیگر قسمت‌های سیاست اجتماعی می‌شود و هزینه‌های دیگری مانند بیمه اشتغال و کمک‌های اجتماعی را کاهش می‌دهد.کیفیت مسکن و میزان برخورداری از استانداردهای ساخت کالبدی و محیطی یک مولفه بسیار مهم و تعیین‌کننده در سلامت و حفاظت شهروندان ساکن در مقابل بیماری‌ها و بلایای طبیعی است. بنابراین ضرورت تعریف و تعیین استانداردها و معیارهای کیفی در ساخت مسکن و محیط محلی، دخالت‌های دولت را در تدوین قوانین الزامی می‌کند.

ضرورت برخورداری گروه‌های خاص جامعه از قبیل سالمندان، بیماران، تهیدستان، سربازان و... از مسکن علاوه بر ملاحظات و پشتوانه‌های ایدئولوژیک و اخلاقی، دارای ملاحظات توسعه‌ای و اهداف کارآیی محور نیز هستند. به این معنی که تامین مسکن برای گروه‌های کم‌درآمد ضمن مقابله با چهره‌های عریان و تحریک‌کننده فقر عمومی (که ممکن است در قالب زاغه‌نشینی یا خیابان‌خوابی خودنمایی کند)، عامل بسیار مهم و موثری در ایجاد ثبات سیاسی و اجتماعی، برقراری امنیت عمومی، جلب مشارکت گروه‌های فقیر در فرآیند توسعه ملی و کاهش هزینه‌های بازسازی و سالم‌سازی مجدد محیط‌های شهری و مسکونی خواهد بود.

باوجود اینکه مسکن همواره یکی از ضروری‌ترین نیازهای مالی بشر بوده است، اما در هیچ یک از کشورهای جهان نیاز به مسکن در تعادل کامل با عرضه آن نیست. شاید ذکر این نکته ضروری باشد که در ادبیات علم اقتصاد، بین مفاهیم نیاز و تقاضا، تفاوت وجود دارد؛ نیاز، یک احتیاج ضروری است که فارغ از توانمندی ارضای آن وجود دارد، در حالی که تقاضا تنها آن نیازی را شامل می‌شود که توانایی برآورده کردن آن در ازای پرداخت قیمتی معین، وجود دارد. این عدم تعادل چهار شکل خاص را دربرمی‌گیرد:

عدم تعادل ایستا: که بیانگر اختلاف بین تعداد مسکن موجود و تعداد کل خانوارها است؛

عدم تعادل پویا: که نشان‌دهنده تغییرات کمبود یا اضافه عرضه نسبت به نیاز در گذر زمان است؛

عدم تعادل منطقه‌ای: کسری یا اضافه عرضه در قسمت‌های مختلف یک کشور، منطقه یا ناحیه شهری را نشان می‌دهد؛

عدم تعادل کیفی: به این معنی که برخی از خانوارها ممکن است در منازلی ساکن باشند که پایین‌تر از استاندارد مورد قبول عموم جامعه باشد.

دولت‌ها، معمولا سعی دارند که عدم تعادل در بخش مسکن را با دخالت در قسمت‌هایی از بازار مسکن یا از طریق اصلاح ضعف‌های سیاست‌های فعلی، کاهش داده یا به کلی از بین ببرند. با این حال در کشورهای در حال توسعه، کاستی‌های کمی و کیفی در عرضه مسکن به دلیل افزایش سریع جمعیت و نیز مهاجرت روستایی- شهری تشدید شده است و علاوه بر آن، پیامدهایی مانند ازدحام بیش از حد و آلودگی‌ هوا را به دنبال داشته است. بنابراین با نگاهی وسیع‌تر، مساله مسکن، جزئی از مسائل شهری است که هم از آن تاثیر می‌پذیرد و هم بر آن تاثیر می‌گذارد. این ارتباط متقابل مسکن با مسائل شهری، ناگزیر آن را با مسائل اجتماعی و زیست‌محیطی پیوند می‌دهد و در نهایت همه این عوامل باعث پیچیدگی ابعاد مساله مسکن می‌شود. نادیده گرفتن این ارتباطات ممکن است مشکلات جدیدی را ایجاد کند که گاه به مراتب از مساله اولیه یعنی مساله تامین مسکن، بزرگ‌تر و شدیدتر است.

شکست بازار در بخش مسکن، در زمان‌های مختلفی و به شیوه‌های متفاوتی اتفاق می‌افتد و در برآوردن نیاز افراد جامعه درمی‌ماند. گاهی این بازار در برآوردن حداقل استاندارد لازم برای ساکنین با شکست مواجه می‌شود یا گاهی در تولید تعداد کافی مسکن عاجز می‌ماند. نتایج این شکست وخیم است و تا حد بسیار زیادی بر اقتصاد شهر، کشور و رفاه افراد جامعه تاثیر می‌گذارد. نتایج نامطلوب این موضوع عبارتند از؛ زندگی خانواده‌ها در محیط‌های غیراستاندارد، بی‌مسکنی و عدم توانایی تامین مسکن.

مساله مهم این است که به‌صورت میانگین، بیش از 40 درصد درآمد خانوارهای کم‌درآمد کشور (دهک‌های یک، دو و سه)، طی سال‌های 1384 تا 1387، به هزینه مسکن اختصاص یافته است. بنابراین مسکن، جزء بسیار بزرگی از رفاه خانوارهای کم‌درآمد و مهم‌ترین دارایی غالب خانوارهای کم‌درآمد و متوسط است.

مروری بر سیاست‌های تامین مسکن در کشورهای پیشرفته، مبین دخالت مستقیم نهادهای دولتی در امر تامین مسکن بوده است. این امر، به‌ویژه در سال‌های پس از جنگ جهانی دوم، مقیاس و ابعاد وسیع‌تری یافته که نمونه آن فراگیر شدن مسکن اجتماعی است. مسکن‌های اجتماعی، خانه‌هایی هستند که توسط دولت‌ها یا نهادهای عام‌المنفعه ساخته شده و با تسهیلاتی در حدود حقوق انسانی، به اقشار کم‌درآمد اختصاص یافته و براساس نرخ اجاره پایین معادل درصدی از درآمد و یارانه‌های دولتی به افراد کم‌درآمد واگذار می‌شود. بنابراین به مرور، پیدایش مشکلات دیگری ازجمله مشکلات اجتماعی این نوع مسکن‌ها در موارد ناموفق و نیز عدم تمایل ساکنین به ارتقای محل زندگی در موارد موفق آن، دولت‌ها را از سیاست تامین مسکن به سیاست‌های دیگری ازجمله واگذاری زمین آماده‌سازی شده و نیز سیاست توانمندسازی متمایل کرد.

جمع‌بندی سیر تاریخی برنامه‌ها و سیاست‌های تامین مسکن برای گروه‌های کم‌درآمد در ایران در برنامه‌های عمرانی 5 ساله قبل از انقلاب اسلامی (1327-1357) و بعد از وقوع انقلاب اسلامی (1368-1383) نشان می‌دهد که دخالت مستقیم دولت در تامین مسکن، موجب ایجاد حس عدم اطمینان بخش خصوصی و بنابراین محدود شدن فعالیت یا رکود فعالیت این بخش می‌شود. از سوی دیگر، فعالیت مستقیم دولت در امر مسکن، به دلیل محدودیت سرمایه دولتی و بوروکراسی موجود در اغلب دستگاه‌های دولتی کارساز نیست. دلایل دیگری نیز برای شکست ایده دخالت مستقیم دولت در تامین مسکن می‌توان برشمرد، ازجمله اینکه:

دولت به جای سرمایه‌گذاری برای ایجاد اشتغال که درآمد حاصل از آن به کم درآمدها امکان خانه‌دار شدن را بدهد، به ساخت مسکن روی می‌آورد.با وجود هزینه‌های سنگین، تعداد مسکن ساخته شده به هیچ‌وجه پاسخگوی نیازها نیست.مسکن محدود که به بخش محدودی از کم‌درآمدها واگذار می‌شود، برای عده‌ای درآمد بادآورده محسوب شده و ایجاد رانت می‌کند.

به‌طور خلاصه نتیجه مداخله دولت‌ها در امر تامین مسکن را می‌توان در اعلامیه کمیسیون اسکان بشر در سال 1976 مشاهده کرد که تمام حکومت‌ها به این حقیقت تلخ رسیده‌اند که سیاست تولید مستقیم مسکن توسط دولت از ابعاد کمی و نیز میزان پذیرفته شدن و تناسب با نیازها، دارای محدودیت جدی است.

مداخله غیرمستقیم، چگونه؟

پس از شکست تجربه مستقیم دولت در امر ساخت مسکن، امروزه دولت‌ها وظیفه ساخت مسکن را به لایه‌های درجه دو و درجه سه و نیز سازندگان حرفه‌ای واگذار و به سیاست‌گذاری کلان و وضع قوانین و نیز نظارت اشتغال دارند. وضع قوانین و سیاست‌ها جهت برخورد با معضلات مسکن، به‌طور معمول چگونگی و میزان دخالت دولت در امر مسکن را نشان می‌دهد. از جمله این قوانین می‌توان موارد ذیل را نام برد:

قوانین بهداشتی و ساختمانی: با هدف برخورد با وضعیت وخیم مسکن گروه‌های کم‌درآمد شهری.

قوانین مربوط به نحوه مشارکت بخش‌های مختلف: با هدف تبیین نقش، وضعیت و حدود اختیار و وظایف بخش‌های خصوصی، اجتماعی و دولتی در تامین مسکن.

قوانین و آیین‌نامه‌های ساختمانی: این قوانین و آیین‌نامه‌ها در ارتباط با معیارهای ساختمانی و برای تامین حداقل شرایط مطلوب و در ابعاد کمی و کیفی وضع شده و نقش بسزایی در میزان و نحوه اخذ تسهیلات بانکی دارند.

قوانین تامین بودجه: از جمله تامین وام با بهره کم و درازمدت، اختصاص یارانه از خزانه ملی، دخالت شرکت‌های بیمه و بانک‌ها برای تامین مسکن و تشویق کارفرمایان به ساخت خانه کارگری.

قوانین ناظر بر خرید و فروش زمین: وضع مالیات بر زمین و نیز قوانین ناظر بر کاربری زمین.

قوانین و مقررات در مورد جنبه‌های فنی ساختمان: حمایت از ابداعات فنی و فن‌آوری.

قوانین مربوط به توزیع مسکن و کنترل اجاره‌بها و چگونگی پرداخت آن.

در همین ارتباط سیاست‌های جهانی به کار گرفته شده نیز عبارتند از:

اجاره به شرط تملیک: که با هدف تبدیل مستاجر به مالک در آینده اتخاذ می‌شود. به عبارت دیگر مبلغ اجاره دریافتی طی مهلتی معین، معادل قیمت خانه شده که پس از انقضا، مسکن به تملک فرد مستاجر درمی‌آید.

مسکن استیجاری: این مسکن غالبا توسط دولت (راسا) یا با حمایت آن احداث شده و به‌صورت استیجاری، در اختیار خانواده‌های نیازمند قرار می‌گیرد.

تعاونی مسکن مستاجران: در این روش تعاونی مسکن با ساخت یا خرید واحدهای مسکونی، آنها را در ازای مبلغی ناچیز به اعضا اجاره می‌دهد. این واحدها تحت‌تملک شرکت تعاونی بوده و وظیفه تعمیر و نگهداری آن نیز به عهده شرکت بوده و عموما از طریق دولت حمایت رسمی می‌شوند.

کنترل اجاره‌بها و ایمنی اجاره: این روش نیز از طریق تعیین سقف حداکثر اجاره برای واحدها با تناسب اندازه و انواع آن انجام می‌شود.پرداخت کمک اجاره: در مواردی که سیاست‌های مختلف مسکن پاسخگو نباشد، روش پرداخت کمک اجاره مسکن بر حسب وسعت خانواده و میزان درآمد و به شکل یارانه به افراد پرداخت می‌شود. این روش در سیاست‌های مسکن پس از دهه 80، بیش از مسکن استیجاری مورد توجه واقع شده است.

در کشور ترکیه پس از جنگ جهانی دوم، مهاجرت سریع از روستا به شهر، منجر به کمبود شدید مسکن شهری و ظهور بی‌سابقه پدیده زاغه‌نشینی در اطراف شهرهای بزرگ شد. در پاسخ به نیازها و مشکلات روزافزون بخش مسکن در سال 1984، اداره توسعه مسکن و مشارکت عمومی تاسیس شد و سپس در سال 1990، اداره توسعه مسکن (TOKY یا TOKI) از اداره توسعه مسکن و مشارکت عمومی جدا شد و به‌عنوان یک بخش مستقل به فعالیت خود ادامه داد. در این سال TOKY با پیروی از یک سیاست کل‌نگر در طرح‌های خود به منظور تامین مسکن و شهری شدن مدرن، برای حل مشکل زاغه‌نشینی، همکاری خود را با مقامات محلی و با حمایت دولت مرکزی آغاز کرد. در این چارچوب، در 17 ماه مه ‌2004، دفتر تبدیل زاغه‌نشینی برای تسریع در انجام پروژه‌های تبدیل زاغه‌نشینی و احیای شهری، تاسیس شد. اهداف اصلی TOKY در پروژه‌های تبدیل زاغه‌نشینی و احیای شهری عبارتند از:

تامین شرایط بهتر سرپناه.

رساندن شهر به سطحی که بتواند بهتر پاسخگوی نیازهای متغیر روزانه باشد.

تخریب محل‌های مسکونی نامناسب که شرایط اقتصادی و ساختاری آنها اجازه بهبود را نمی‌دهد.

همکاری با مقامات محلی برای شمول این بخش‌های شهری در یک سازمان جدید برنامه‌ریزی.

در یک برنامه فراگیر دیگر، اداره توسعه مسکن اقدام به تدارک و تامین مسکن برای گروه‌های کم‌درآمد جامعه کرد. با وجود آنکه کشور ترکیه در سطح منطقه از مزیت‌های نسبی شناخته شده‌ای در زمینه خدمات فنی و مهندسی و عمران برخوردار است، اما دولت ترکیه با پرهیز از بلندپروازی و با تدوین برنامه‌ای امکان‌پذیر، در طول 10 سال اقدام به ساخت 440هزار واحد، (به‌صورت میانگین 44هزار واحد)، پیگیری شهروندان و مشارکت داوطلبانه که منتج از ساختار خاص این پروژه‌ها بوده است، کرد که از مهم‌ترین نتایج اقدامات TOKY بوده است.

از آنجا که سکونت در زاغه‌ها، منجر به کمبود آموزش، نارسایی‌های ذهنی، مقاومت در برابر دولت که خود تبدیل به اقدامات جنایی از قبیل قاچاق موادمخدر و قتل می‌شود، بنابراین از دیگر نتایج مهم اقدامات TOKY می‌توان به کاهش این پیامدهای منفی اشاره کرد که از طریق اجرای پروژه‌های تبدیل زاغه‌نشینی، حاصل شده است.در تجربه ترکیه، مهم‌ترین درس آموخته شده این است که اقدامات فردی و قائم به شخص شهرداری‌ها در شهرهای مختلف کشور برای حل این مساله زاغه‌نشینی، صورت می‌گیرد، به دلایلی چون کمبود منابع مالی و مسائل سیاسی (نگرانی از انتخابات) موفق نخواهد بود؛ بلکه برای حل این مشکل نیاز به همکاری و حمایت دولت مرکزی در زمینه‌های تامین مالی، فنی و سازمانی وجود دارد تا با یک اقدام هماهنگ بتوان این مشکل را گام به گام مرتفع کرد.

روند نزولی وضعیت اقتصادی در منطقه آفریقای شمالی و خاورمیانه منجر به تنزل وضعیت مسکن در کشورهای منطقه به‌ویژه برای جمعیت فقیر شهرنشین شده است. کمبود مسکن در مراکش، با توجه به تخمین‌های دولتی معادل یک میلیون واحد و در ترکیه نیاز سالانه، معادل 200هزار واحد است. در حالی که نزدیک به 670 میلیون نفر زاغه‌نشین در سال 1990 در کشورهای در حال توسعه وجود داشته است، این رقم در سال 2001 به 870 میلیون نفر رسیده و تخمین زده شده است که به 960 میلیون نفر در سال 2005 رسیده باشد. اگر روند فعلی ادامه یابد، نزدیک به نیمی از افزایش جمعیت اضافی سراسر دنیا در سال‌های آینده، در جمعیت زاغه‌نشین کشورهای در حال توسعه اتفاق خواهد افتاد و تعداد آنها را به 1/4 میلیارد نفر در سال 2020 خواهد رساند.

بایدها و نبایدهای مسکن کم‌درآمدها

بانک جهانی، هفت ابزار اصلی توانمندسازی را مشخص کرده که در اختیار دولت‌ها است؛ سه ابزار مربوط به طرف تقاضا، سه ابزار مربوط به طرف عرضه و یک ابزار دیگر که مدیریت کل بخش مسکن را بهبود می‌بخشد. سه ابزار طرف تقاضا عبارتند از: توسعه حقوق مالکیت، توسعه تامین مالی و یارانه‌ها. سه ابزار طرف عرضه عبارتند از: ایجاد زیرساخت برای توسعه ساختمان‌های مسکونی، تنظیم توسعه زمین و مسکن و سازماندهی صنعت ساختمان. این ابزارها باید توسط ابزار هفتمی تکمیل و حمایت شوند؛ توسعه یک چارچوب نهادی مناسب برای مدیریت بخش مسکن. بانک جهانی همچنین یک ارزیابی جامع از سیاست‌های ملی مسکن در قالب بایدها و نبایدها ارائه کرده است. بانک جهانی با طبقه‌‌بندی دستاوردهای موفق و مدل‌های ناموفق کشورها در حوزه تامین مسکن کم‌درآمدها، راهکارهای درست و قابل اجرا در این زمینه‌ را به شرح زیر مطرح کرده است:

نحوه تصرف زمین و مدیریت این بازار باید از سوی دولت تنظیم شود. بازار ملک باید با ابزار مالیات مدیریت و متعادل شود. امکان سفته بازی و معاملات مکرر در بازار زمین باید سلب شود. ابزارهای وام دهی به تقاضای مسکن متنوع و تسهیل شود. یارانه‌های بخش مسکن باید شفاف شود و طبقه کم‌درآمد در این مسیر هدف قرار بگیرد. یارانه‌ها باید به افراد داده شود، نه به واحدهای مسکونی آنها. از پرداخت یارانه پنهان خودداری شود و یارانه‌ها به جای ساخت مسکن، صرف ساخت مسکن اجاره‌ای شود.

زیرساخت مناطق زاغه نشین باید بهبود یابد و کمبودهای مصنوعی در حومه برطرف شود. دولت نباید خود را به تحویل مستقیم مسکن مشغول کند بلکه نقش دولت‌های محلی در مسکن اجتماعی باید ایفا شود. نظام تامین مالی مسکن باید با سیاست‌های تامین مسکن کم‌درآمدها هماهنگ شود و در نهایت، دولت مرتب به دیده‌بانی عملکرد بخش مسکن و مراقبت از حسن اجرای سیاست‌ها بپردازد.

در تحقیقات مفصلی که یک گروه مطالعاتی –رهپو ساخت شارستان- درباره طرح مسکن مهر در کشور انجام داده و تجربه کشورهای مختلف در زمینه اجرای سیاست‌های مسکن اجتماعی را ضمیمه مطالعه خود کرده است، آمده است: به‌طور کلی با وجود اینکه سیاست‌های مسکن به منظور افزایش رفاه مردم یک کشور طراحی می‌شود اما در عمل این سیاست‌ها، عموما تاثیر مستقیمی بر افزایش رفاه گروه‌‌های کم‌درآمد جامعه نداشته است.لذا برای افزایش رفاه این گروه‌ها سیاست‌های دیگری طراحی شده است که در مسائلی مانند اهمیت بیشتر مساله بهداشت، احتمال تبهکار شدن فرد ساکن در یک خانه بد و جنبه اخلاقی و عدالت اجتماعی داشتن آنها با دیگر سیاست‌های مربوط به مسکن متمایز است.