گسترش بازارهای ملی به بازارهای جهانی از سویی فرصت‌های صرفه‌های مقیاس را توسعه داده و برخورداری اقتصادهای کوچک‌تر را نیز از چنین صرفه‌هایی میسر ساخته، اما از سوی دیگر ارتقای فناوری‌ها و ضرورت هرچه بیشتر تحقیق و توسعه و نیز تشدید فعالیت‌های بازاریابی و خدمات مشتریان و دیگر هزینه‌ها و مخاطرات (به‌ویژه در بازارهای صادراتی) قابلیت‌هایی را ضروری ساخته که غالبا بنگاه‌های بزرگ‌تر از آن برخوردارند.

این در حالی است که در ایران مقیاس فعلی بنگاه‌ها از نظر تعدد و پراکندگی بالای بنگاه‌ها در بسیاری از رشته‌های صنعتی، اجازه بازیگری به آنها را در بازارهای ساختار یافته جهانی نمی‌دهد، بنابراین اتخاذ سیاست‌های رقابت مدیریت شده و ترغیب بنگاه‌ها به ادغام و یکپارچه‌سازی به‌منظور تقویت توان و قابلیت رقابت بین‌المللی آنها به‌ویژه در دوران پسابرجام، اجتناب‌ناپذیر به نظر می‌رسد. در پژوهشی که از سوی فرزاد مرادپور، عضو هیات علمی موسسه مطالعات و پژوهش‌های بازرگانی صورت گرفته، ترغیب ادغام بنگاه‌های صنعتی در جهت ارتقای توان رقابتی با تجربه 6 کشور جهان بررسی شده که خلاصه‌ای از آن در ادامه می‌آید. روند فزاینده تصویب قوانین ملی رقابت در جهان در دهه‌های اخیر با تشدید روندهای ادغام و تملک بنگاه‌ها در ابعاد ملی و فراملی همراه بوده است. با وجود آنکه ضوابط کنترل‌کننده موجود در قوانین رقابت و ضدانحصار کشورها نقشی بازدارنده نسبت به افزایش تمرکز در قالب ادغام بنگاه‌ها دارد، اما تجربیات متعدد بین‌المللی حاکی از اتخاذ سیاست‌های مشخصی از سوی دولت‌ها برای ترغیب ادغام بنگاه‌ها و شکل‌گیری بنگاه‌های بزرگ مقیاس به‌ویژه در مقاطعی از توسعه است که به بیان نمونه‌هایی از آنها می‌پردازیم.

ژاپن

در ژاپن مقررات ناظر بر حفظ رقابت از دهه پنجاه تا نود میلادی با سهل‌گیری در اجرا از سوی کمیسیون تجارت منصفانه روبه‌رو بود و محدودیت‌های قوانین رقابت در تشکیل بنگاه‌های بزرگ به‌نحو گسترده‌ای نادیده گرفته شد. نقش فعالانه دولت ژاپن در تشویق ادغام و ترتیبات کارتلی با تاکید بر صادرات (وضع اهداف عملکردی صادراتی و سهم از بازار جهانی در ازای حمایت‌های دریافتی بنگاه‌ها از جمله کنترل واردات) و نیز حفظ رقابت در قالب انحصار چندجانبه (به‌جای تمرکز منابع و یارانه بر یک تولیدکننده) به‌ویژه در دهه‌های نخست این مقطع قابل مشاهده است. ژاپن حتی در چشم‌انداز ساختار صنعتی سال 2010 خود نیز درصدد اصلاح کاهش سودآوری ناشی از تعدد بنگاه‌های خود در هر یک از رشته فعالیت‌های صنعتی از طریق تسهیل ادغام بنگاه‌ها برآمد. اگرچه در مقررات کنونی ژاپن در ممنوعیت ترکیب‌های تجاری (ادغام و تملک)‌ای که به محدود شدن اساسی رقابت منجر می‌‌شود، معافیت‌های قابل توجهی پیش‌بینی نشده است، اما خفیف بودن ضمانت‌‌های اجرایی تخطی از مقررات قانون ضد انحصار و عدم بازدارندگی آنها گویای آن است که سیاست‌گذاران اقتصاد ژاپن هیچ‌گاه به‌دنبال اجرای جدی و سخت‌گیرانه قانون مذکور نبوده‌اند و افزایش صادرات و حفظ و تقویت موقعیت رقابتی بنگاه‌های ژاپنی در بازارهای بین‌المللی، اهمیتی بیشتر از وجود و حفظ رقابت در بازارهای داخلی آن کشور داشته است.

کره جنوبی

در کره جنوبی از اواخر دهه هفتاد سیاست حمایت از شکل‌گیری شرکت‌های بزرگ یکی از اولویت‌های برنامه توسعه اقتصادی کره شد به‌طوری که ادغام یا ترکیبی از بنگاه‌ها در جایی که توان رقابت بین‌المللی بتواند به نحو قابل توجهی بهبود یابد یا در جایی که بتواند موجب افزایش صادرات شود مجاز شد. نقش فعالانه دولت کره در تشویق بنگاه‌های بزرگ با سیاست کنترل مجوزهای ورود و فعالیت و اعطای اعتبارات یارانه ای با وضع الزامات عملکردی ناظر بر حداقل میزان صادرات یا شمار محصولات صادراتی در این مقطع به نحو بارزی قابل مشاهده است. در اوایل دهه 1980 سهم تمرکز سه بنگاهی متوسط تمام صنایع در کره 62 درصد بوده است که نسبت به سهم 56‌درصدی ژاپن در همان زمان تمرکز بالاتری را نشان می‌دهد که به محدود بودن ورود بنگاه‌های جدید در کره برخلاف ژاپن نسبت داده می‌شود. سیاست مذکور تا سال 1999 در کره جنوبی دنبال شد و سپس جای خود را به معیار اقتصادی ارتقای کارآیی داد. از آن پس اما کمیسیون تجارت منصفانه گاه حمایت خود را از افزایش قدرت رقابت بنگاه‌های داخلی در عرصه‌های بین‌المللی در پوشش افزایش کارآیی پنهان کرده است.

چین

چینی‌ها نیز در دهه 1990 کوشیدند سیاست ترغیب ادغام و شکل‌گیری بنگاه‌های بزرگ را به منظور تقویت رقابت بین‌المللی بنگاه‌ها و کاستن از شکنندگی آنها در اثر شوک الحاق به گات و سازمان تجارت جهانی دنبال کنند. در تصویب قانون ضد انحصار چین در سال 2007 نیز انعطاف‌های مهمی درخصوص ادغام گنجانده شد که از عزم دولت چین بر استمرار این سیاست حکایت داشت. ماده 28 این قانون به وزارت بازرگانی این کشور اجازه می‌دهد در صورت وجود منافع عمومی تمرکز و آثار مثبت آن حتی با وجود آثار ضدرقابتی ادغام‌ها، تصمیم به عدم منع تمرکز بگیرد. شرط منافع عمومی مطابق با تفسیر صورت گرفته توسط کنگره ملی خلق چین عواملی چون تقویت توسعه صنایع موثر بر حیات اقتصاد ملی و امنیت ملی، تضمین اشتغال، توسعه پیشرفت فناوری و تقویت رقابت بین‌المللی بنگاه‌های داخلی را شامل می‌شود. برنامه‌های حمایتی دولت چین از ادغام و تملک را می‌توان از جمله در قالب تبدیل بدهی به سهام، خرید سهام و برخی رفتارهای ترجیحی و حتی اقدامات سلبی (درخصوص بنگاه‌های سرباز زننده از ادغام) مشاهده کرد.

آلمان

در آلمان سال‌ها(1974-1957) قانون رقابت این کشور اساسا فاقد ضوابط کنترل ادغام بود. پس از درج ضوابط کنترل ادغام در قانون رقابت از سال 1974 نیز معافیت‌هایی از ضوابط مزبور در قانون رقابت پیش‌بینی شد و از جمله در ماده 42 به وزارت امور اقتصادی و انرژی این کشور اجازه داده شد تا اگر تملک یا ادغام یا به‌طور کلی هر اقدام تمرکززایی میان بنگاه‌های آلمانی رخ دهد، چنانچه ثابت شود وقوع تمرکز مذکور به سود کل اقتصاد این کشور بوده یا به سود منافع عمومی باشد، مجوز اجرای آن را اداره کارتل فدرال صادر کند؛ البته تنها به این شرط که مخل نظام اقتصاد بازار نباشد. بررسی یک دوره حدود سی ساله (2007-1974) حاکی از پذیرش قریب نیمی از درخواست‌های استفاده از این اختیار وزارتی بوده است. مقرره مزبور در آخرین اصلاح قانون رقابت آلمان در سال 2013 نیز همچنان به قوت خود باقی است.

هند

قانون رقابت هند نیز به دولت مرکزی این کشور اختیارات مهمی را تفویض کرده است. مطابق ماده 54 این قانون دولت هند می‌تواند هر گروه از بنگاه‌ها را بر اساس ملاحظات منافع عمومی و امنیتی از اعمال قانون رقابت یا هر گونه مقررات آن، تا مدتی معین مشمول معافیت کند. مطابق با ماده 55، کمیسیون رقابت هند موظف به رعایت دستورالعمل‌های دولت مرکزی درخصوص مسائل سیاستی است و تشخیص مصادیق مسائل سیاستی نیز با دولت است. به علاوه مطابق با ماده 56 دولت می‌تواند به تشخیص خود فعالیت کمیسیون را به حالت تعلیق درآورد.

مالزی

قانون رقابت مالزی (مصوب سال 2010) اساسا فاقد مقرراتی است که صریحا به موضوع ادغام اختصاص یافته باشد و صرفا مقرراتی درخصوص ممنوعیت‌ موافقت‌نامه‌های ضد رقابتی و نیز ممنوعیت سوء استفاده از موقعیت مسلط بر بازار وجود دارد که ناظر بر رفتار بنگاه است. مسکوت ماندن کنترل ادغام و ابهام در این خصوص را با وجود ادغام‌های بزرگی که در این کشور پیش و پس از تصویب قانون رقابت رخ داده است، نباید غفلت قانون‌گذار تلقی کرد بلکه باید اغماض آگاهانه در این خصوص به حساب آورد. بنابراین سیاست ترغیب ادغام بنگاه‌ها و شکل‌گیری بنگاه‌های بزرگ در قالب انعطاف‌های عملی نسبت به اجرای ضوابط رقابتی در ژاپن، انعطاف‌های قانونی در قالب معافیت از ضوابط رقابتی بر اساس ملاحظات توان رقابت بین‌المللی و صادرات در کره و اعمال چنین ملاحظاتی در قالب معیار منافع عمومی و اختیارات دولت در احراز آن در چین، آلمان و هند یا خلأ قانونی فراهم‌کننده چنین انعطافی در مالزی منعکس شده است. مطالعات پیشین صورت گرفته درخصوص کشورمان غالبا حاکی از بالا بودن تمرکز در بخش عمده یا مهمی از فعالیت‌های صنعتی کشور است.

البته برخی صنایع به جهت هزینه‌های ثابت بالای خود در سراسر جهان صنایعی متمرکز به شمار می‌آیند که دو صنعت فولاد و دارو در کنار صنایعی چون صنایع شیمیایی و خودرو در این گروه قرار می‌گیرند. علاوه بر این کشورهای در حال توسعه و در حال گذار و اقتصادهای نوظهور عموما نسبت به کشورهای توسعه‌یافته درجه تمرکز بالاتری در بخش بزرگی از صنایع دارند که به عواملی چون محدودتر بودن تقاضای داخلی، سابقه سیاست‌های جایگزینی واردات و حتی سهم قابل توجه اقتصاد غیررسمی نسبت داده می‌شود. در عین حال، همین مطالعات گویای فقدان مقیاس در عمده فعالیت‌های صنعتی کشورمان با در نظر داشتن ابعاد اقتصاد است که دستیابی به مقیاس لازم را در گروی صادرات قرار می‌دهد.

مطالعه موردی دو صنعت فولاد و دارو نیز حاکی از آن است که صرف‌نظر از چند بنگاه بزرگ دولتی فولاد که از حداقل مقیاس لازم برخوردارند، وضعیت استفاده از صرفه‌های مقیاس به جهت تعدد و تکثر واحدهای کوچک در هر دو صنعت بسیار نازل است. در صنعت فولاد حجم ظرفیت عظیمی از صدور مجوز تاسیس بدون در نظر داشتن صرفه‌های مقیاسی و آمایش سرزمینی صورت گرفته است که در مراحل اولیه فعالیتند و در اولویت نخست برای ادغام قرار دارند. در صنعت دارو نیز وجود چند هلدینگ بزرگ دولتی فرصتی را برای ادغام واحدها یا خطوط با تولیدات مشابه در هر هلدینگ برای دستیابی به صرفه‌های مقیاسی فراهم آورده است که در اولویت برای ادغام هستند.

متاسفانه تلاش‌های پیشین در این خصوص به جهت مشکلات حقوقی، مدیریتی، منابع انسانی، فرهنگی و تعارضات منافع سهامداران ناکام مانده است. در اوایل دهه 1380 استفاده از ظرفیت مهم ادغام‌ها براساس مصوبه سال 1381 دولت مبنی بر اصلاح قانون تجارت مورد توجه سیاست‌گذاران کشور قرار گرفت. همچنین سیاست تشویق ادغام مواد 39 و 40 برنامه چهارم و 105 و 150 برنامه پنجم انعکاس یافت (در برنامه پنجم توسعه، وزارت صنعت، معدن و تجارت مکلف به اجرای چنین سیاستی شد). اما به‌علت عدم توجه کافی به اهمیت این موضوع در سال‌های گذشته، عدم ایجاد انگیزه کافی برای بنگاه‌ها، همچنین فقدان برنامه‌ای منسجم و هدفمند در این خصوص و نبود زیرساخت‌های اقتصادی و حقوقی مکفی، سیاست مذکور توفیق چندانی نیافته و فاقد اثرگذاری لازم بوده است. یکی از زیرساخت‌های حقوقی ضروری برای پیشبرد برنامه ادغام، وجود مقررات شکلی در قانون تجارت کشور است، اما نه در قانون تجارت و نه در اصلاحیه قسمتی از قانون تجارت که به مقررات حاکم بر شرکت‌های سهامی اختصاص دارد، هیچ اشاره‌ای به مقوله ادغام شرکت‌ها نشده است (اگرچه، مقرراتی در لایحه تجارت مصوب دی‌ماه 1390 کمیسیون قضایی و حقوقی مجلس به نحوه و تشریفات ادغام میان شرکت‌ها اختصاص یافته، اما این لایحه در شرایط فعلی هنوز به تصویب نهایی نرسیده و صورت قانون نیافته است).

در فصل نهم قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی مصوب 1386 (قانون رقابت) که به مقررات حقوق رقابت اشاره دارد، موادی به مقوله ادغام اختصاص یافته است. در این مواد (به‌ویژه ماده 48) قانون‌گذار معیارهایی برای تشخیص ادغام‌های مضر و ضدرقابتی تعیین کرده است. در صورت وقوع ادغام‌های ضدرقابتی، شورای رقابت قادر است تا یک یا چند مورد از تصمیمات مذکور در ماده 61 آن قانون را درخصوص این نوع ادغام‌ها اتخاذ کرده و از جمله آن را ابطال یا بنگاه حاصل از ادغام را تجزیه کند. در تمهید معیارهای ادغام‌های ممنوع اولا ابهامات عدیده‌ای ملاحظه می‌شود و ثانیا قانون‌گذار توجهی به سیاست تشویق ادغام‌ها که مدنظر قوانین برنامه بوده، نداشته است. همین رویکرد در پیش‌بینی معافیت‌های مقرر در ماده یادشده مشاهده می‌شود. قانون مزبور برای کنترل و نظارت بر ادغام‌ها برخلاف نظام‌های حقوقی دیگر از یک معیار واحد نظیر کاهش اساسی رقابت که انعطاف بیشتری داشته و قدرت تحلیل و بررسی موشکافانه‌تری از وضع بازار و مولفه‌های موثر در رقابت به نهاد اجراکننده می‌دهد، استفاده نکرده است؛ بلکه موارد ممنوعیت را برشمرده است که همین امر از معایب نظام حقوقی حاکم بر کنترل ادغام‌ها در کشورمان به‌شمار می‌رود. متاسفانه این شیوه‌ قانون‌نویسی اجازه‌ موازنه‌ بین مزایا و مضرات یک ادغام معین و تعیین تکلیف آن بر حسب مصلحت‌اندیشی و تحلیل هزینه-فایده را به شورای رقابت نمی‌دهد. ملاحظاتی درخصوص برخی از مواد این قانون در زیر آمده است.

اگرچه قانون رقابت در مواد 47 و بند 6-ط ماده 45 معیار کلی اخلال در رقابت را به‌عنوان معیار ممنوع بودن تملک معرفی می‌کند، اما درخصوص ادغام به‌طور مشخص 4 دسته از ادغام‌ها را ممنوع می‌دارد که علاوه بر موارد توسل به اعمال مخل رقابت مذکور در ماده 45 و ایجاد تمرکز شدید در بازار، دو مورد افزایش نامتعارف قیمت و ایجاد بنگاه یا شرکت کنترل‌کننده در بازار را در بر می‌گیرد که دو مورد اخیر کاملا زائد به‌نظر می‌رسد. چراکه تغییر غیر متعارف قیمت، ضمن ذکر موارد سوء‌استفاده از وضعیت مسلط در ماده 45 آمده است و مقوله ایجاد بنگاه کنترل‌کننده هم با تعریفی که از آن در بند 18 ماده 1 قانون مزبور آمده است که مصادیقی چون تشکیل هلدینگ‌ها را در برمی‌گیرد، عمدتا ناظر بر تملک است که چنانچه منجر به اخلال در رقابت شود ممنوع شده است. تبصره 1 ماده 48 که درصدد بیان معافیت‌های ادغام است صرفا دو مورد پیشگیری از توقف فعالیت بنگاه‌ها و شرکت‌ها و دسترسی آنها به دانش فنی را چنانچه جز از طریق ادغام امکان‌پذیر نباشند، هرچند به تمرکز شدید و ایجاد بنگاه یا شرکت کنترل‌کننده بینجامد، مجاز می‌دارد که در مقایسه با آنچه در تجربیات بین‌المللی به آن پرداخته شد لازم است این معافیت‌ها توسعه یابد.

با عنایت به اینکه ضوابط حاکم بر اعطای مجوز تاسیس و فعالیت بنگاه‌های صنعتی در کشور از جمله دستورالعمل صدور جواز تاسیس و پروانه بهره‌برداری برای طرح‌های واحدهای صنعتی مصوب سال 1392 وزارت صنعت فاقد ضابطه‌ای ناظر بر ملاحظه ظرفیت‌های عملی بالفعل و بالقوه فعالیت‌های صنعتی و نیز ملاحظه شرایط رقابت در بازار است، این امر به تعدد و تکثر واحدها و اتلاف منابع و ظرفیت‌های خالی تولید انجامیده است که لازم است از ایجاد چنین وضعیتی اجتناب شود.

مالیات متعلقه از مهم‌ترین عوامل بازدارنده ادغام بنگاه‌ها قلمداد شده است، چرا که به استناد بند «ز» ماده 111 اصلاحی قانون مالیات‌های مستقیم مصوب 1380 و آیین‌نامه اجرایی مصوب 1383 آن، انتقال دارایی‌ها به میزان مازاد قیمت دفتری مشمول مالیات است، اما به نظر می‌رسد تبصره 1 ماده 149 قانون مالیات‌های مستقیم اصلاحی 94/4/31 که افزایش بهای ناشی از تجدید ارزیابی دارایی‌های اشخاص حقوقی را مشمول پرداخت مالیات بر درآمد نمی‌داند و در عین حال هزینه استهلاک ناشی از افزایش تجدید ارزیابی را هزینه قابل قبول تلقی نمی‌کند، در صورتی که بتوان آن را بر جریان ادغام صادق دانست رافع بخشی از دغدغه‌های بازدارنده خواهد بود. آیین‌نامه اجرایی این تبصره که در 6 ماه نخست سال 95 تصویب می‌شود، می‌تواند روشنگر ابهام در این خصوص باشد. ماده 105 قانون برنامه پنجم در تجویز ادغام و تعیین برخی رویه‌های آن (بند الف) و موظف ساختن دولت به پیش‌بینی دامنه مفید و مجاز ادغام‌ها (بند ب) و ماده 150 در موظف ساختن وزارت صنعت، معدن و تجارت به رعایت محور راهبردی تمهید ادغام و شکل‌گیری بنگاه‌های بزرگ رقابت‌پذیر در تدوین راهبرد توسعه صنعتی و معدنی در جهت افزایش نرخ رشد ارزش افزوده بخش صنعت (بند ج) مفاد مرتبط را تشکیل می‌دهند که دربردارنده برخی تسهیلات ادغام درخصوص نیروی کار و مالیات نیز هست. در عین حال، قید منع تمرکز در نتیجه ادغام و عدم لحاظ معافیت واجد بازدارندگی در این خصوص است. براساس مباحث فوق، پیشنهادهای زیر برای تقویت فرآیند ادغام بنگاه‌های کشور قابل ارائه است:

1- رفع خلأ قانونی مربوط به مقررات شکلی و رویه‌ای ادغام: پیگیری تسریع در تصویب لایحه تجارت یا (در صورت طولانی بودن روند تصویب لایحه تجارت) تصویب مقررات مربوط به ادغام در لایحه تجارت به‌صورت قانونی مستقل (تا در زمان تصویب لایحه تجارت، این قانون مستقل به آن الحاق شود).

2- اصلاح قانون سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی: حذف بندهای 2 و 4 ماده 48 درخصوص ادغام‌های ممنوع و اصلاح تبصره 1 ماده 48 (به‌دلیل مکفی نبودن معافیت‌های مندرج در قانون رقابت در مقایسه با تجربیات بین‌المللی) به نحوی که دربردارنده معافیت مربوط به انجام تحقیق و توسعه یا توان صادراتی و قابلیت رقابت بین‌المللی و نیز ملاحظه منافع عمومی و امنیتی و کارآیی اقتصادی نیز باشد.

3- اصلاح نحوه صدور مجوز فعالیت‌های صنعتی: اصلاح دستورالعمل صدور جواز تاسیس و پروانه بهره‌برداری برای طرح‌های واحدهای صنعتی مصوب 1392 وزارت صنعت، معدن و تجارت در اعطای مجوز از طریق ملحوظ کردن ظرفیت‌های موجود صنعتی و شرایط رقابتی در صدور مجوز تاسیس فعالیت‌های صنعتی (به‌منظور احتراز از تعدد و تکثر بی‌رویه واحدها و اتلاف منابع و ظرفیت‌های خالی تولید)

4- تداوم مشوق‌های پیش‌بینی‌شده ادغام در برنامه پنجم و گسترش آن برای برنامه ششم توسعه: شامل تداوم مشوق‌های مرتبط با موضوع ادغام در ماده 105 قانون برنامه پنجم برای برنامه ششم و در نظر گرفتن مشوق‌های جدید مانند اولویت در ثبت شرکت‌های ادغامی و نیز تسهیلات بانکی برای بازسازماندهی شرکت‌های ادغامی.