استراتژی کشور هزار جزیره در مسیر تقویت ساختار اقتصادی، تنوع‌افزایی و تقویت بخش‌های پرظرفیت غیرنفتی بود. در این گزارش واکنش تجربه اقتصاد نروژ در پاسخ به شوک منفی اخیر در قیمت نفت را بررسی کرده‌ایم. افت قیمت نفت پدیده‌ای است که کمابیش گریبان‌گیر تمامی کشورهای نفت‌خیز بوده و خواهد بود. به عقیده کارشناسان عمق اثر شوک قیمتی نفت با ساختار اقتصادی و میزان اتکا به درآمدهای نفتی رابطه مستقیمی دارد، به همین دلیل کشورهای توسعه یافته تلاش می‌کنند با تنوع‌زایی در ساختار اقتصادی و ایجاد صندوق ذخیره ارزی، دامنه شوک‌های ناشی از نوسان قیمت نفت را کاهش دهند. «نروژ» را می‌توان یکی از نمونه‌های موفق اجرای این الگو در جهان دانست.

نروژ در سال 2013 و به دنبال افت قیمت نفت کاهش معادل 0/6 درصدی در میزان تولید ناخالص داخلی را تجربه کرد اما سیاست‌های نروژ طی دوران بحران باعث حرکت روند تولید ناخالص داخلی به سمت روند موجود در سال‌های پیش از بحران شد. بر اساس آمارهای « تریدینگ اکونومیک» نرخ رشد اقتصادی نروژ در سال 2014 به حدود 0/5 درصد و در سال 2016 به میانگین نرخ رشد اقتصادی طی 5 دهه گذشته یعنی رقم 2/4 درصد رسید. نکته جالب توجه درباره مسیر پیموده شده از سوی نروژ طی سال‌های بحران تحریک تولید ناخالص داخلی با کمترین دست‌اندازی به ذخایر صندوق ذخیره ثروت است. بررسی‌ آمارهای موجود نشان می‌دهد حجم صندوق ذخیره ارزی نروژ در سال‌های بحرانی نه تنها کاهش نیافت، بلکه حدود 100 میلیارد دلار نیز افزایش یافت. در این گزارش تجربه کشور هزار خلیج را در ایجاد سد حفاظتی برای جلوگیری از موج بحران ناشی از نوسان قیمت بررسی می‌کنیم.

رابطه مستقیم ضعف و بحران

بررسی تجربیات جهانی نشان‌دهنده دو رویکرد جدی در برخورد با بحران است. برخی از کشورها که عموما جزو کشورهای توسعه یافته دسته‌بندی می‌شوند، بحران را فرصت مناسبی برای انعکاس ضعف‌های سیستمی خود می‌دانند. در سوی دیگر اما برخی از کشورها با هراس از به‌ کار بردن واژه «بحران» از آرامبخش‌های موقتی استفاده می‌کنند. راه‌حل‌هایی که تنها حل مساله اصلی را به تاخیر می‌اندازد و نتیجه‌ای جز یک چالش آتی عمیق‌تر در بلندمدت نخواهد داشت. یکی از نقاط زایش بحران برای کشورهای متکی به درآمد نفتی، «شوک قیمتی در بازار نفت» است. نکته جالب توجه که در بررسی تجربیات جهانی مقابله با بحران نفتی به چشم می‌خورد، این واقعیت است که عمق فاجعه نفتی حاصل از افت قیمت نفت، با رویکرد غالب در زمان وفور درآمد نفتی رابطه معناداری دارد. در واقع بحران افت نفت زمانی پردامنه خواهد بود که دولت‌ها دلارهای نفتی را به جای تقویت ساختار اقتصادی و ظرفیت مقابله با بحران صرف متورم کردن اقتصاد کرده باشند.

بررسی داستان‌های بحران نفتی از چند جهت حائز اهمیت است: اولا در ریشه‌یابی عوامل بحران و ثانیا در یافتن کریدور خروج از بحران. از آنجا که ضعف سیستم اقتصادی در پاسخگویی به شوک اقتصادی عامل اصلی وقوع بحران ناشی از افت قیمت نفت در کشورهای نفت‌خیز است، این کریدور خروج از بحران در روزهای پیش از بحران نیز می‌تواند به‌عنوان نقشه طراحی ضربه‌گیر نوسان در اقتصاد مورد‌توجه سیاست‌گذاران قرار گیرد.

دو ستون ضربه‌گیر شوک

نروژ را می‌توان یکی از نمونه‌های موفق مهار بحران نفتی در سال‌های اخیر دانست. نروژ کشوری با اقتصاد ترکیبی و توسعه یافته است که بخش نفت و گاز در آن تحت مالکیت دولتی است. این بخش سالانه بین 20 تا 25 درصد از تولید ناخالص داخلی نروژ و حدود نیمی از صادرات این کشور را تشکیل می‌دهد. اگرچه سراشیبی تند قیمت نفت در سال‌های گذشته اقتصاد این کشور را با چالش‌های اساسی روبه‌رو کرد، اما ساختار اقتصادی نروژ به‌صورتی بود که این کشور پیش از برخورد با شوک قیمتی نفت، ظرفیت انعطاف سیستم اقتصادی خود در برابر بحران را نیز افزایش داده بود. بررسی‌ها نشان می‌دهد نروژ در این راه از دو ابزار عمده استفاده کرد. دولت نروژ برای جلوگیری از اتکای اقتصاد به نفت، بخش زیادی از درآمدهای نفتی خود را به یکی از بزرگ‌ترین صندوق‌های ثروت حاکمیتی واریز می‌کند. بر اساس قانون دولت نروژ در موارد کسری بودجه مجاز است حداکثر تا سقف 4 درصد از ذخیره این صندوق استفاده کند.

بر اساس برآوردهای موجود ارزش پس‌انداز نروژ در این ابزار تقویت اقتصادی حدود 875 میلیارد دلار است. این رقم معادل حدود دو برابر میانگین تولید ناخالص داخلی این کشور در دهه گذشته است. کارکرد این ابزار تقویتی نه برای فعالیت‌های روزمره کشور بلکه برای توسعه زیرساخت‌های صنعتی و اقتصادی است و به همین دلیل افت قیمت نفت باعث رکود اقتصادی یا بحران مالی در این کشور نشد. البته با توجه به اینکه در هر سال بین ۲۵ تا ۳۳ درصد از درآمد دولت از محل فروش نفت تامین می‌شود، بزرگ‌ترین مشکلی که در سال‌های افت قیمت نفت اقتصاد نروژ را هدف قرار داد کسری بودجه بود، از این رو دولت نروژ طی سال‌های افول نفتی برای نخستین‌بار از این صندوق برای جبران کسری بودجه استفاده کرد. در کنار ابزار یاد شده، سیاست‌گذاران نروژی به منظور افزایش ظرفیت‌های اقتصادی خود سیاست تنوع‌زایی در تولید ناخالص داخلی را در پیش‌ گرفتند. البته واژه تنوع‌زایی شاید برای تعریف استراتژی نروژی‌ها کمی ساده‌انگارانه باشد. در واقع هدف سیاست‌گذاران نروژی افزایش تنوع محصولات تولیدی با تاکید بر افزایش پیچیدگی اقتصادی (Economics Complexity) از طریق افزایش تولید بر پایه دانش تجمیع‌یافته بود.

هزارخلیج در موج بحران

در سال 2008 سهم بخش نفت و گاز از تولید ناخالص داخلی نروژ در حدود 25 درصد بود. با کاهش شدید قیمت نفت در سال 2014، ارزش این بخش از تولید ناخالص داخلی در نروژ در حدود 3/5 میلیارد دلار و معادل 0/6 درصد کاهش یافت. اگرچه این شوک باعث شد که دولت نروژ برای نخستین‌بار برای تراز بودجه به منابع صندوق سرمایه‌گذاری ملی رجوع کند، اما نروژی‌ها از این بحران به‌عنوان فرصتی برای شناسایی و رفع ضعف‌های ساختار اقتصادی خود استفاده کردند. بررسی‌های کارشناسانه نشان می‌دهد که بین عمق بحران‌های ناشی از شوک نفتی و سهم نفت و محصولات نفتی در تولید ناخالص یک کشور رابطه مستقیمی وجود دارد. بر این اساس سیاست‌گذاران نروژی تصمیم گرفتند از درجه اهمیت بخش‌ نفت در موتور تولیدی خود بکاهند و پس از شناسایی بخش‌های پرظرفیت و زودبازده نقش این بخش‌ها را در مقابل بخش نفتی تقویت کنند.

استراتژی غالب این کشور در زمان بحران نفتی تغییر جهت سرمایه‌گذاری از بخش نفت به سایر بخش‌های پرظرفیت و افزایش سطح بهره‌وری بود. نتیجه این استراتژی‌ کاهش سهم بخش نفت و گاز در تولید ناخالص داخلی نروژ تا سطح 15 درصد در سال 2014 بود. کشور هزار خلیج تلاش کرد تا با استفاده از ساختار بازار، سهم تولیدی سایر بخش‌های دارای پتانسیل رشد را افزایش دهد. مهم‌ترین بخش‌های هدف برنامه توان‌افزایی کشور هزار خلیج تولیدات صنعتی و بخش ماهیگیری بود. سهم این دو بخش از تولید ناخالص داخلی نروژ طی سال‌های 2012 تا 2015 حدود 5 درصد افزایش پیدا کرد. اگرچه تولید ناخالص داخلی نروژ طی این دوره کاهش یافت، اما این کاهش بسترساز شوک اقتصادی در این کشور نشد. نکته جالب‌توجه در تجربه این کشور در مدیریت بحران عدم آزادسازی منابع ذخیره شده در صندوق ذخیره ثروت در زمینه افزایش نرخ رشد اقتصادی بود. نروژ با وجود داشتن بیش از 700 میلیارد دلار ذخایر ارزی در سال‌های پیش از بحران، از منابع این صندوق به‌عنوان یک مسکن استفاده نکرد، بلکه چه در سال‌های وفور درآمد نفتی و چه در دوران شوک منفی در قیمت نفت، سطح وابستگی خود به درآمد نفتی را کاهش داد.

کاهش 17 درصدی ارزش هر کرون در برابر دلار طی سال‌های 2013 و 2014 (معادل کاهش 9 درصدی ارزش هر کرون در برابر یورو) از جمله دیگر ابزارهایی بود که کشور هزار خلیج با استفاده از آن توان رقابتی صنایع و درآمد حاصل از صادرات محصولات صنعتی خود را افزایش داد. در کنار این ابزار عوامل ثبات بخشی مانند کاهش نرخ بهره و سیاست‌های محرک اقتصادی به این کشور کمک کرد تا دامنه‌ بحران ناشی از کاهش ورود مهم‌ترین جریان درآمدی خود را کاهش دهد. روند کاهش قیمت کرون در مقابل دلار در سال‌های 2015 و 2016 نیز ادامه یافت و ارزش هر کرون در مقابل دلار با کاهش 34 درصدی نسبت به سال 2013 به حدود 11 درصد رسید.

بحران‌زدایی در منطقه

عدم توسعه یافتگی و سهم عمده نفت در تولید ناخالص داخلی کشورهای منطقه خاورمیانه باعث شده است که قیمت نفت مهم‌ترین متغیر تاثیرگذار بر معادلات بودجه‌ای دولت‌های منطقه باشد. به عقیده کارشناسان اقتصاد وابسته به نفت در این کشورها اگرچه در کوتاه مدت تاب مقاومت در مقابل کاهش قیمت نفت را خواهد داشت، اما در صورتی که انعطاف اقتصاد کشورهای منطقه در مقابل قیمت نفت افزایش پیدا نکند، یک دوره بلند‌مدت نفت ارزان استانداردهای زندگی در این کشورها را به‌شدت کاهش خواهد داد. بررسی‌ها نشان می‌دهد که کشورهای کم‌جمعیت‌تر منطقه مانند کویت و امارات متحده‌عربی، توانسته‌اند با افزایش ذخایر ارزی خود، مدت زمان دوام خود در مقابل بحران را افزایش دهند اما در سوی دیگر و بنا بر عقیده کارشناسان کشورهای پرجمعیت‌تر مانند ایران و عراق در شرایط فعلی از قدرت مانور کمتری برای افزایش ظرفیت تطبیق اقتصادی خود برخوردار هستند، بنابراین صاحب‌نظران توصیه می‌کنند که این کشور‌ها در یک فرآیند برنامه‌ریزی‌شده، رو به‌جلو و بلند مدت همزمان با افزایش ظرفیت صندوق ذخیره ثروت، از تکیه درآمدی بر نفت بکاهند.

بایدهای ذخیره ثروت

استفاده از ظرفیت صندوق ثروت ملی نقشی حیاتی در کنترل موج بحران ناشی از شوک اقتصادی در کشورهای توسعه‌یافته بر عهده داشته است. به عقیده کارشناسان با وجود طراحی ابزار مشابه با این صندوق در کشور، مدل فعلی حساب ذخیره ارزی و صندوق توسعه ملی ظرفیت ایجاد یک شرایط پایدار را ندارند. به عقیده کارشناسان مهم‌ترین ابزار همسان‌سازی مکانیزم موجود با مکانیزم‌های مورد استفاده در کشورهای توسعه‌یافته، سختگیری قوانین حاکم بر اساس‌نامه صندوق ذخیره ثروت، ایجاد کانال‌های جدید برای درآمد دولت و لزوم نگاه به این ابزار به‌عنوان یک عامل تضمین‌کننده توسعه پایدار آتی (و نه ابزاری برای تراز بودجه دولت) است. البته بررسی تجربیات جهانی نشان می‌دهد که نهادینه کردن چنین ابزاری تنها در یک روند بلند‌مدت و تدریجی به سمت رهایی از تکیه درآمدی بر طلای سیاه امکان‌پذیر خواهد بود.