لذا نقش دولت در این لایه بیشتر تسهیل شرایط تولید و سرمایه‌گذاری است. در لایه دوم نقش دولت در زمینه اصلاحات نهادی بازار کار قابل تعریف است. قوانین مرتبط با بازار کار شامل قوانین اخراج و استخدام، بیمه بیکاری، تعیین حداقل دستمرد، قوانین بازنشستگی، نظام تامین اجتماعی و... مجموعه قواعد و ساختارهای حاکم بر تصمیم طرفین بازار کار، شامل تقاضاکنندگان و عرضه‌کنندگان کار را شکل می‌دهند. قواعد حاکم بر بازار کار سبب می‌شود حقوق هر یک از طرفین بازار کار –به‌خصوص عرضه‌کنندگان نیروی کار- رعایت شود و علاوه بر آن برخی از این قواعد مانند بیمه بیکاری و بازنشستگی منجر می‌شود نیروی کار بتواند مصرف خود را در طول دوره‌های مختلف اشتغال، بیکاری و غیرفعال بودن هموار نماید و از این طریق به سطح بالاتری از رفاه دست یابد.

در لایه سوم سیاست‌ها و اقداماتی وجود دارد که منجر به افزایش کمیت و کیفیت جورشدن (Matching) قراردادهای شکل گرفته در بازار کار می‌شوند. سیاست‌های آموزشی (آموزش‌های عمومی، دانشگاهی یا مهارتی)، توسعه کاریابی‌ها و ایجاد امکان گردش سریع‌تر اطلاعات در بازار کار سبب می‌شوند علاوه بر افزایش تعداد جور‌شدن‌ها در بازار کار، جفت‌های کارگر-کارفرمای با کیفیت‌تری با یکدیگر به مبادله کار و دستمزد بپردازند. البته برخی سیاست‌های حمایتی برای افزایش انگیزه استخدام نیروی کار جوان یا زنان نیز در این لایه قرار می‌گیرند. در واقع این نوع از سیاست‌های حمایتی باعث می‌شوند عدم تقارن اطلاعات بین کارفرما و نیروی کار جوان مانع استخدام آنها نشود یا ریسک یک انتخاب نادرست برای بنگاه را کاهش دهد.

البته لازم به توضیح است که درخصوص میزان بهینه حضور دولت در لایه‌های دوم و سوم مناقشاتی در ادبیات تجربی وجود دارد. اما سطحی از حضور دولت در این لایه‌ها در تمامی کشورهای توسعه یافته و در حال توسعه قابل رویت است. در مجموع مشاهده می‌شود که در تمامی موارد، نقش دولت در بازار کار و ایجاد اشتغال یک نقش غیرمستقیم است و کمتر اقتصاد موفقی را می‌توان یافت که نقش دولت در ایجاد اشتغال، یک نقش مستقیم باشد.

بالعکس تجربه کشورهای ناموفق در زمینه ایجاد اشتغال نشان می‌دهد حضور گسترده دولت در اقتصاد چه در زمینه بنگاه‌داری و تولید، چه در زمینه مداخله در بازارهای مختلف و چه در زمینه حمایت‌های گوناگون از بنگاه‌های اقتصادی شاید بتواند در کوتاه‌مدت منجر به افزایش اشتغال شود اما در نهایت اشتغال ‌ایجاد شده پایدار نخواهد بود و با افزایش انگیزه بهره‌مندی از حمایت‌های دولتی، بهره‌وری کاهش می‌یابد و سبب افت تقاضای بنگاه‌ برای نیروی کار و جایگزینی نهاده‌های ارزان دولتی شامل سرمایه و مواد اولیه به‌جای نیروی کار خواهد شد.

البته در دهه‌های گذشته مانند دهه‌ 60 میلادی در کشورهایی که در شروع مسیر توسعه خود قرار داشتند بعضا می‌توان حمایت‌ها و مداخلاتی را مشاهده کرد که اثر قابل توجهی در افزایش تولید و اشتغال در مدت زمانی کوتاه داشته‌اند. اما تعمیم آن تجارب به زمان حاضر و به خصوص برای اقتصادی به بزرگی و تنوع اقتصاد ایران صحیح نیست.

در مجموع «ایجاد اشتغال توسط دولت (به‌طور مستقیم)» یک وعده مبهم و متناقض‌گونه است. زیرا افزایش حضور و مداخله دولت در اقتصاد، در بنگاه‌‌داری و در سرمایه‌گذاری‌ (در زمینه‌های غیرزیرساختی) در نهایت از مسیر ناکارایی و گسترش فساد و رانت، کاهش تولید و اشتغال را در پی خواهد داشت. از سوی دیگر اگر منظور از وعده‌ ایجاد اشتغال توسط دولت نقش غیر مستقیم دولت از طریق تسهیل شرایط کار، ثبات اقتصاد کلان، اصلاحات نهادی در بازار کار و سایر زمینه‌های نامبرده در نقش‌های متعارف دولت باشد، نمی‌توان به آمار و ارقام دقیقی برای وعده ایجاد اشتغال استناد کرد.

چراکه طرفین بازار کار را افرادی تشکیل می‌دهند که با توجه به شرایط محیطی خود تصمیم به مبادله کار و دستمزد خواهند گرفت و پیش‌بینی اثر اصلاحات و سیاست‌های نامبرده در تصمیم افراد در اقتصادی به وسعت و تنوع اقتصاد ایران دشوار و غیردقیق است. پیش‌بینی تحولات بازار کار در اقتصادی که نیازمند اصلاحات عمیق ساختاری و نهادی برای افزایش تولید و اشتغال نباشد با توجه به مسیر گذشته متغیرهای اقتصادی و روابط بین آنها سهل‌تر و با خطای کمتری قابل حصول است. اما در اقتصاد ایران که با مجموعه‌ نسبتا بزرگی از موانع برای توسعه پایدار مواجه است، نمی‌توان شرایط مطلوب آتی را که در بستری از اصلاحات عمیق اقتصادی رقم خواهد خورد، با دقت بالایی ترسیم نمود.

از طرفی گروه‌هایی که با قاطعیت وعده‌های نسبتا بلندپروازانه‌ای درخصوص افزایش اشتغال می‌دهند حرفی از اصلاحات اقتصادی و ساختاری برای دستیابی به این وعده‌ها نمی‌زنند. بلکه به‌نظر می‌رسد این وعده‌ها را در ساختار موجود یا از طریق مداخله مستقیم دولت در بازار کار ارائه می‌کنند که همان‌طور که ذکر شد این رویکرد دارای یک تناقض درونی است. از آن مهم‌تر آنکه رویکرد اقتصادی گروه‌های اعلام‌کننده این وعده‌ها بیشتر به سمت بازتوزیع گسترده منابع و مداخلات دستوری در بازارهای مالی و محصول گرایش دارد. لذا فارغ از ادبیات اقتصادی، تجربه مدیریت اقتصاد کشور با چنین رویکردی در فاصله سال‌های 1384 تا 1392 نشانگر کاهش ظرفیت بالقوه رشد اقتصادی کشور و بدتر از آن، عدم اشتغال‌زایی حتی در صورت رشدهای اقتصادی مثبت خواهد بود.