از یک زاویه، تثبیت نرخ در شرایط تورم بالا، باعث جهش نرخ ارز شده که نتیجه آن رشد آنی قیمت‌ها، افزایش هزینه‌های تولید و ناشفاف شدن فضای اقتصاد کلان بوده است. اما در بعد پنهان، جهش نرخ ارزی مشکلاتی را برای تسویه بدهی ارزی ایجاد کرده؛ به‌نحوی‌که با متورم شدن حجم مطالبات ارزی، تسویه بدهی از سوی تولیدکنندگان به امری ناممکن تبدیل شده است. درنتیجه مجموعه دولت، بخش واقعی اقتصاد و نظام بانکی کشور، زمان قابل‌توجهی را برای حل چالش تسویه بدهی ارزی صرف کرده و عمدتا پوشش این هزینه‌ها، از منابع عمومی دولت بوده است. درنتیجه به‌دلیل فقدان سیاست مناسب ارزی و جهش نرخ، این سیکل معیوب در اقتصاد تداوم یافته است. گزارش‌ها حاکی از آن است که پس از جهش نرخ ارز در ابتدای دهه 1390 نیز دولت، با هزینه از حساب ذخیره ارزی، ما‌به‌التفاوت بهای ریالی و ارزی برخی از این تسهیلات را پوشش داده است؛ اما بخش دیگری از تسهیلات‌گیرندگان ارزی که منابع خود را از بانک مرکزی دریافت کردند، هنوز با مشکل روبه‌رو هستند. در یک گزارش با بررسی چالش تسویه ارزی تسهیلات‌گیرندگان در سال‌های اخیر، هزینه پنهان تثبیت نرخ ارز را بررسی کرده‌ایم.

جهش ناگهانی نرخ ارز تبدیل به مساله حقوقی بین بنگاه‌ها و بانک‌ها در تسویه ارزی شده است. در سال‌های گذشته، بنگاه‌هایی که تسهیلات ارزی دریافت کردند، با جهش نرخ ارز در بازپرداخت منابع به شکل ارزی با مشکل روبه‌رو شدند. مشکل بخشی از این بدهکاران که طرف حساب دولت بودند با ایجاد یک ماده در قانون رفع موانع تولید تا حدودی حل شده، هر چند هزینه‌ای را برای حساب ذخیره ملی در پی داشته است. روی دیگر این تسویه ارزی با نظام بانکی بوده است که این مشکل در حال حاضر، به چالشی حقوقی بین بنگاه‌های اقتصادی و بازار پول تبدیل شده است. براساس موضوع جزء (د) بند 6 قانون بودجه سال 1388 کشور بانک صنعت و معدن موظف شد برای تامین منابع ارزی واحد‌های تولیدی بخش غیردولتی با رعایت برخی مصوبات نسبت به اعطای تسهیلات برای تامین ماشین‌آلات و تجهیزات اقدام کند. این تسهیلات ارزی براساس سپرده‌گذاری بود که بانک مرکزی معادل یک میلیارد دلار (750 میلیون یورو) در بانک صنعت و معدن سپرده‌گذاری کرد. در این بند، مقرر شد بازپرداخت تسهیلات نیز به شکل ارزی باشد. براساس این بند قانونی، به بیش از 120 واحد تولیدی، اجازه تامین مالی تا سقف تسهیلات 20 میلیون یورویی داده شد.

دولت به‌منظور تسویه حساب ارزی، ماده 20 قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر را به بانک مرکزی و شبکه بانکی ابلاغ کرد و در تاریخ 8 اسفند 95 پس از 6 اصلاحیه به بدهکاران ارزی فرصت داد تا پایان خرداد 1396، معادل25 درصد رقم را براساس نرخ روز گشایش اعتبار، به حساب بانک ریخته و از مزایای این ماده دولت بهره‌مند شود. این موضوع یعنی، تسویه ریالی (با نرخ روز گشایش اعتبار) برای افراد مشمول ماده 20 به‌وجود آمده است، اما تسهیلات‌گیرندگان جزء (د) بند 6 قانون بودجه، مشمول این قانون نمی‌شدند و باید تسهیلات خود را به شکل ارزی با بانک صنعت و معدن تسویه می‌کردند. از سوی دیگر، جهش نرخ ارز باعث شده بود که قیمت تسهیلات برای مصرف‌کنندگان تا بیش از 4 برابر افزایش یابد و این موضوع بازپرداخت بنگاه‌های اقتصادی را دشوار می‌کرد. این در شرایطی است که بنگاه‌های اقتصادی نیز با توجه به وضعیت کلان اقتصاد با دشواری روبه‌رو بودند.

در سال 1394، به پیشنهاد اتاق بازرگانی به‌منظور تسهیل بازپرداخت، مقرر شد موارد جزء «د» به ماده 20 الحاق شود. به بیان دیگر، هر تصمیمی برای ماده 20 اتخاذ شود برای تسهیلات‌گیرندگان جزء «د» نیز رخ دهد. البته در سال 1394 پس از تصویب مجلس، این طرح با ایرادی که شورای نگهبان به آن وارد کرد و با مخالفت برخی از نمایندگان به تصویب نهایی نرسید. مانند این اتفاق در پایان سال 1395 رخ داد و این بار، تحت عنوان اجرای بند «ح» تبصره 4 قانون بودجه سال جاری مبنی بر شمول حکم ماده 20 قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور قرار گرفت. براساس ماده «ح» تسهیلات‌گیرندگان ارزی از محل جزء «د» بند 6 قانون بودجه سال 1388 در بازپرداخت بدهی خود مشمول حکم ماده 20 قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور می‌شوند. در حالی که مشمولان جزء «د» انتظار داشتند با بهره‌گیری از این بند قانونی بدهی خود را تسویه کنند، برخی از ابهامات، باعث شده اجرایی شدن آن با مشکل روبه‌رو شود.

نامه بانک مرکزی به دولت

اضافه کردن بدهکاران جزء«د» بند 6 قانون بودجه به ماده 20 باعث شد رئیس‌کل بانک مرکزی در یک نامه 5 بندی ابهامات این بند از قانون را به معاون‌اول رئیس‌جمهور اطلاع‌رسانی کند. ابهاماتی که بیشتر نشان می‌داد منابع لازم برای این جزء قانونی در نظر گرفته نشده و هزینه آن در شرایط فعلی بر دوش بانک مرکزی است.

در این نامه، رئیس‌کل بانک مرکزی توضیح داده است که براساس مفاد قانونی، بازپرداخت تسهیلات باید به شکل ارزی باشد، در غیر این‌صورت، منابع ارزی بانک مرکزی با کسری مواجه خواهد شد. سیف با تاکید بر این نکته که منابع بانک مرکزی از طریق خرید درآمدهای ارزی دولت و پرداخت ما‌به ازای ریالی آن حاصل می‌شود، توضیح داد که این منابع قبلا از دولت خریداری شده‌اند و ماهیت آن، با منابع حساب ذخیره ارزی متمایز است، در نتیجه باید این سپرده به‌صورت «عین ارز» به حساب بانک مسترد شود. رئیس‌کل بانک مرکزی اجرای بند (ح) تبصره 4 بودجه سال جاری را منوط به این دانست که بار مالی ناشی از آن نیز دیده شود یا دولت ما‌به‌التفاوت حاصله را به عهده بگیرد، اما در بند قانونی، محل تامین ما‌به‌التفاوت مشخص نشده است. این نامه تاکید می‌کند که اجرای ماده 20 قانون رفع موانع تولید حتی بدون در نظر گرفتن منابع تسهیلات جزء (د) بند 6 قانون بودجه سال 1388، باعث کسری در حساب ذخیره ارزی شده است و اضافه کردن این جزء به ماده 20 قانون رفع موانع تولید، فشار را بر منابع ذخیره ارزی افزایش می‌دهد. مشخص است که ابهام بانک مرکزی برای تامین منابع مالی حاصل از ما‌به‌التفاوت ریالی و ارزی تسهیلات جزء (د) دور از منطق نبوده است و عدم تامین این منابع، باعث اختلال در ترازنامه این بانک خواهد شد. از سوی دیگر در نامه رئیس‌کل بانک مرکزی تاکید شده است که با توجه به تفاوت ماهیت تسهیلات اعطایی از محل حساب ذخیره ارزی با اعطای تسهیلات از محل منابع بانک مرکزی، این نکات در نامه 14 اسفند سال 1395 به شورای نگهبان منعکس شده است.

چالش بازار تولید و بازار پول

چالش به‌وجود آمده درخصوص تسویه تسهیلات ارزی، به شکلی است که نه می‌توان انگشت تقصیر را به سمت تولید‌کنندگان نشانه گرفت و نه می‌توان بانک مرکزی را مجبور کرد که این ضرر را متقبل شود. از یک سو انتظار بر این است که دولت برای این بند از ماده قانونی منابعی را در نظر بگیرد که ترازنامه بانک مرکزی برای تسویه تسهیلات دچار مشکل نشود و از سوی دیگر، باید مشخص شود که در این میان، هر یک از ذی‌نفعان باید چه درصدی از این ضرر را متحمل شوند. از سوی دیگر، در حال حاضر تولید‌کنندگان با توجه به قانونی شدن تسویه تسهیلات انتظار دارند که مکانیزم اجرایی آن مشخص شود تا بتوانند تا انتهای زمان مقرر بدهی خود را تسویه کنند. گله تولید‌کنندگان از بانک مرکزی این است که به چه دلیل ابهامات موجود در این ماده قانونی، دیر اطلاع‌رسانی شده است و فرصت برای تسویه بدهی از دست رفته است. از سوی دیگر، بانک مرکزی نیز معتقد است که باید منابع لازم برای اجرایی شدن این بند از قانون تبیین شود. این موضوع باعث شده یک چالش حقوقی برای تولید‌کنندگان و بانک مرکزی ایجاد شود.

خلأ سیاست‌گذاری مناسب حقوقی و ارزی

به‌نظر می‌رسد در چالش مذکور، نبود هماهنگی میان وزارتخانه‌های دولتی و نهادهای پولی باعث شده که تسویه ارزی بدهکاران با مشکل روبه‌رو شود. اما ریشه اصلی این چالش را باید در عدم آینده‌نگری در موارد حقوقی و سیاست‌گذاری ارزی دانست. در بخش حقوقی، یکی از مشکلات قراردادها یا رویه‌های قانونی این است که پیش‌بینی درخصوص نوسان غیرعادی متغیرها دیده نشده است. این در حالی است که یک نهاد مستقل حقوقی مشخص شده است که براساس رویه‌های حقوقی چالش‌های به‌وجود آمده را حل‌و‌فصل کند. از سوی دیگر ابزارهای مناسب، پوشش خطر (Hedging) را برای مصون ماندن از ریسک تغییرات قیمت متغیرها به کار می‌گیرند؛ بنابراین به‌نظر می‌رسد که موانع حقوقی و فقدان ابزار مناسب، باعث شده در برخورد با این نوسان، تنها سیاست راهگشا در داخل کشور استفاده از منابع دولت باشد.در کنار نبود زیرساخت‌های مناسب حقوقی، سیاست‌های نامناسب ارزی نیز شرایط را برای ایجاد نوسان در اقتصاد کشور فراهم آورده است. تجربه 3 دهه سیاست‌گذاری نامناسب ارزی در ابتدای هر دهه، یک جهش ارزی را به‌وجود آورده که عواقب نامناسب آن شامل اقتصاد شده است.

در آخرین تجربه در دهه 80، تثبیت نرخ ارز باعث شده بود که فنر تورمی در نرخ ارز تجمیع شود و نرخ دستوری ارز با نرخ تعادلی آن فاصله گیرد. با ایجاد یک شوک خارجی این فنر در بازار ارز رها شد، این جهش یکباره نرخ ارز علاوه‌بر ایجاد فشار بر سطح قیمت‌ها، تولید‌کنندگان را نیز با مشکل روبه‌رو ساخت و همچنین چالش‌هایی مانند تسویه مطالبات ارزی را برای تولید‌کنندگان پدید آورد. به بیان دیگر، ریشه این مشکلات در کنار موضوع عدم هماهنگی در بودجه و تعارض منافع نهادها، سیاست‌گذاری نامناسب در بحث نرخ ارز بوده و باعث شده است که پس‌لرزه‌های جهش نرخ ارز، هنوز در اقتصاد کشور باقی بماند. فقدان سیاست مناسب ارزی و جهش ناگهانی نرخ ارز بوده و باعث شده که هم فضای اقتصادی کشور را تحت تاثیر قرار دهد و هم از سوی دیگر، هزینه‌های پنهانی را در اقتصاد به وجود آورد.این نوسان آنی در وهله نخست باعث رشد ناگهانی سطح قیمت‌ها شده که اثر خود را در نرخ تورم منعکس می‌کند، این موضوع باعث کدر شدن فضای اقتصاد کلان می‌شود و همواره این ترس در تولیدکنندگان وجود دارد که با جهش قیمت، دست‌انداز بزرگی بر سر راه تولید ایجاد شود.

در نتیجه در زمان نبود سیاست مناسب ارزی برای حمایت از تولید، برنامه‌ریزی بلندمدت و پایدار برای رشد تولید اقتصادی عملا بی‌معنا خواهد بود. اما این جهش هزینه‌های پنهانی نیز در پی دارد که آثار آن به مرور در اقتصاد پدیدار می‌شود. به‌عنوان مثال، جهش نرخ ارز در دهه 1370باعث شده که بسیاری از منابع عمومی دولت، صرف تسویه ما به ازای افزایش نرخ ارز شود. این رخداد در سال 1381 نیز تکرار شد، اگر چه در ابتدای دهه 80، جهش قیمت ارز در راستای یکسان‌سازی بود، اما تا نیمه اول دهه 1380، چالش‌های موجود در بخش حقوقی برای پوشش هزینه‌های مابه‌التفاوت نرخ ارز ادامه داشت. این مشکل بازهم در ابتدای دهه 1390 با ابعاد گسترده‌تر رخ داد و بسیاری از انرژی سیاست‌گذار، تولیدکننده و بازار پول صرف حل چالش‌های جهش ناگهانی ارز شده است. این هزینه‌های پنهانی را اگرچه نمی‌توان با یک متر مشخص اندازه‌گیری کرد، اما می‌توان مشاهده و لمس کرد که آسیب‌های فراوانی به منابع عمومی دولت، نظام بانکی و بخش تولید داشته است، آسیب‌هایی که جبران آن سخت، هزینه‌بر و زمان‌بر است.

در نتیجه می‌توان با بهره‌گیری از یک سیاست مناسب ارزی از یکسو، حمایت مناسب از تولید را فراهم آورد و از سوی دیگر، از شوک‌های ناگهانی ارزی در اقتصاد کشور جلوگیری کرد؛ بنابراین برای جلوگیری از به‌وجود آمدن مشکلاتی از این دست، باید علاوه‌بر پیش‌بینی موارد قانونی، سیاست‌گذاری ارزی منعطفی را در نظر داشت.