طرح مسکن «پیشگام»، به دنبال تاکید رئیس‌جمهوری برای تدوین «نقشه راه» نفوذ موثر به هسته فرسوده شهرها تهیه شده که با توافق صورت‌گرفته، فاز اول آن با همکاری کم‌سابقه دولت و شهرداری پایتخت به اجرا درمی‌آید. مطابق جزئیات طرح «پیشگام»، ساخت ۵۵ هزار واحد مسکونی در بافت فرسوده تهران برای افق ۵ساله، هدف‌گذاری شده است؛ به‌طوری‌که با شروع فاز اول، امکان تکرار این ظرفیت برای هر سال وجود دارد. ساخت‌وساز در این طرح نوسازی با سه روش «محلی‌سازی»، «محله‌سازی مرحله‌ای» و «محله‌سازی جایگزین» انجام می‌شود. در روش اول، پروژه‌های ساختمانی «متعارف و کم‌واحد» با تجمیع حداکثر ۵ پلاک کلنگی و در روش دوم،‌ عملیات نوسازی در مقیاس «بلوک شهری» استارت می‌خورد. روش سوم بر شهرک‌سازی با اهرم «زمین‌های ذخیره» استوار است. اجباری به برج‌سازی در بافت فرسوده مطابق این طرح وجود ندارد و مقرر شده الگوی تکثیر طرح در سایر شهرها همزمان با اجرا در تهران، تهیه شود. خط قرمز طرح پیشگام، «بازگشت ساکنان قدیمی به محله‌های نوسازی‌شده» است. برای این منظور،‌ نیمی از نوسازها با «معاوضه مطلوب»، به مالکان اولیه واگذار می‌شود. بازیگر اصلی طرح، «توسعه‌گر»ها هستند.

استارت طرح مسکن «پیشگام»

«طرح تامین مسکن در شهر تهران» با عنوان طرح «پیشگام» برای اجرا در بافت فرسوده مورد موافقت رئیس‌جمهوری قرار گرفت. در قالب این طرح که پنج‌شنبه گذشته در جلسه‌ای با حضور رئیس‌جمهوری، وزیر راه وشهرسازی و مقامات این وزارتخانه، شهردار تهران وسایر مسوولان مرتبط در پاسخ به تاکید رئیس‌جمهوری برای تسریع در فرآیند نوسازی بافت‌های فرسوده مورد موافقت قرار گرفت، قرار است طی یک بازه زمانی ۵ ساله، در فاز اول، ۵۵ هزار واحد مسکونی در محدوده‌ها و محلات هدف نوسازی شهر تهران با اولویت ۵ منطقه فرسوده پایتخت به اجرا در بیاید.  جزئیات مربوط به طرح «تامین مسکن پیشگام در بافت فرسوده تهران» نشان‌می‌دهد با اجرای این طرح قرار است بیش از نیمی از ظرفیت فعلی ساخت‌و‌ساز سالانه در شهر تهران به هسته‌های میانی و فرسوده پایتخت هدایت‌شود؛ هم‌اکنون به‌طور متوسط سالانه کمتر از ۱۰۰ هزار واحد مسکونی جدید در شهر تهران احداث می‌شود که ظرفیت ۵۵ هزار واحدی ساخت مسکن در بافت‌های فرسوده در قالب طرح پیشگام بیش از نیمی از کل ساخت‌وسازهای سالانه فعلی در پایتخت را دربرمی‌گیرد.

این‌درحالی است که جزئیات این طرح همچنین شایعه مربوط به «فرمان برج‌سازی در بافت‌های فرسوده» را که طی روزهای اخیر مطرح شده بود، از اساس رد می‌کند؛ چرا که در محتوای این طرح علائمی از تاکید بر برج‌سازی وجود ندارد؛ هرچند در این طرح اشاره شده است در پهنه‌های فرسوده شهر تهران و نیز سایر شهرهای بزرگ متناسب با تراکم جمعیت و ظرفیت محلات، تراکم ساختمانی تعیین خواهد شد.  طرح تامین مسکن شهر تهران با عنوان طرح پیشگام برای نوسازی ۵۵ هزار واحد مسکونی فرسوده در پایتخت با اولویت ۵ منطقه فرسوده شهر تهران(مناطق ۱۱، ۱۲، ۱۵، ۱۶ و ۱۷)درحالی در دومین جلسه متولی بخش مسکن با حضور رئیس‌جمهوری طی دو ماه گذشته با موضوع نحوه نفوذ موثر به بافت‌های فرسوده مورد موافقت قرار گرفت که با توافق ایجاد شده سرگردانی فعالان ساختمانی، متقاضیان مسکن و مالکان املاک فرسوده و همچنین وجود دو نگاه در دولت برای نحوه نوسازی بافت‌های فرسوده(مداخله گسترده در برابر نوسازی تدریجی) برطرف خواهد شد.

یافته‌ها نشان می‌دهد قرار است برنامه عملیاتی (برنامه اقدام) این طرح که در قالب «الگوی نوسازی و بازآفرینی بافت‌های فرسوده و ناکارآمد شهری و تولید مسکن محلی در مقیاس بزرگ» تدوین شده است، به منظور اجرا ظرف ۱۰روز آینده از سوی متولی نوسازی بافت‌های فرسوده در دولت به معاون اول رئیس‌جمهوری ارائه شود.  بنا بر تاکید ویژه رئیس‌جمهوری با نهایی شدن برنامه‌عملیاتی طرح پیشگام طی ۱۰ روز آینده، متولی نوسازی بافت‌های فرسوده در دولت و سایر نهادهای مرتبط ماموریت دارند در کمترین زمان ممکن نسبت به شروع عملیات اجرایی این طرح اقدام کنند.

نوسازی بافت‌های فرسوده و هسته‌های میانی شهر تهران و سایر کلان‌شهرها و شهرهای کشور درحالی از ابتدای دولت یازدهم به‌عنوان اولویت دولت در سیاست‌گذاری بخش مسکن مورد توجه و تاکید قرار گرفت که متولی بخش مسکن طی چهار سال گذشته سیاست بازآفرینی شهری را در بافت‌های فرسوده پیگیری کرده است؛ اما ازآنجاکه این سیاست طی چهار سال گذشته بیشتر بر جنبه‌های اجتماعی و فرهنگی و همچنین توجه به الزامات نوسازی بر پایه محله محوری و به‌طور کلی بازتعریف ساختارهای نوسازی تمرکز داشته و ابعاد کمّی نوسازی به لحاظ تعیین تیراژ معین و مدت زمان مشخص برای نوسازی واحدهای مسکونی به وضوح اعلام نشده بود، رئیس‌جمهوری به متولی بخش مسکن در دولت ماموریت داد ضمن رعایت ملاحظات سیاست بازآفرینی شهری، با تدوین یک برنامه‌عملیاتی، هدف‌گذاری کمی دولت برای نوسازی بافت‌های فرسوده شهری را نیز طراحی کند.  در این طرح، مطابق با ماموریت تعریف‌شده برای متولی بخش مسکن، ظرفیت، تیراژ، زمانبندی، روش‌های اجرا و همچنین اولویت‌های ساخت‌وساز در محلات و محدوده‌های هدف به تفکیک و به روشنی، مشخص شده است.

قرار است طرح پیشگام به‌عنوان طرح عملیاتی تامین مسکن در بافت‌های فرسوده شهر تهران ابتدا در پایتخت اجرا شده و همزمان مقدمات اجرای این طرح در سایر شهرها نیز طرح‌ریزی شود و تسری یابد. در این طرح تاکید شده است همزمان با اجرای طرح پیشگام در شهر تهران نهادسازی برای تکثیر طرح‌های مشابه در مناطق دیگر، به‌خصوص شهرهای بزرگ، طی یک سال‌ آینده آغاز ‌شود.

سکاندار نسل جدید نوسازی

یافته‌ها نشان‌می‌دهد سکان اجرای طرح پیشگام، در اختیار «توسعه‌گرها» قرار می‌گیرد؛ در ‌این طرح تاکید شده است که عاملیت توسعه‌گر در بافت‌های فرسوده، رکن اساسی و پایدار برای «تحقق‌پذیری نوسازی بافت‌های فرسوده شهری» است. توسعه‌گرها نهادهایی هستند که علاوه بر در اختیار داشتن نقدینگی و سرمایه قابل قبول برای ورود به طرح‌های عمرانی نظیر ساخت‌وساز در بافت‌های فرسوده، امکان تجهیز منابع و سرمایه‌های خرد را نیز دارند و همچنین از امکان استفاده از منابع بانکی در وضعیت موجود با شرایط فعلی نیز برخوردارند. به‌عنوان مثال، به دنبال دریافت یارانه نرخ سود برای تسهیلات ۵۰ میلیون تومانی نوسازی در بافت‌های فرسوده نیستند و توان مالی و فنی کافی برای سرمایه‌گذاری و شروع فعالیت در بافت‌های فرسوده با کمک تسهیلات نوسازی غیروابسته به یارانه نرخ سود را دارند.

همچنین از امکان جلب مشارکت در بافت‌های فرسوده برای سرمایه‌گذاری در پروژه‌های مختلف برخوردارند.  توسعه‌گر به‌عنوان نهاد واجد صلاحیت بخش‌خصوصی، حلقه واسط بین ۴ عنصر مهم در فرآیند نوسازی بافت‌های فرسوده یعنی مالکان املاک فرسوده(مردم)، دولت و شهرداری، بانک‌ها و بخش خصوصی سازنده(پیمانکار، انبوه‌ساز و واسطه‌های بازار)است.  در قالب این طرح، بافت‌های فرسوده، ناکارآمد و ناپایدار شهری، به مثابه یک تهدید بزرگ برای کل کشور معرفی شده‌اند که هم به لحاظ خطرات احتمالی ناشی از وقوع زلزله در شهر تهران و همچنین بسیاری از شهرهای دیگر در معرض تهدید جدی قرار دارند و هم به لحاظ بالا بودن نرخ آسیب‌های فرهنگی، اجتماعی و اقتصادی در آنها نیازمند رسیدگی و انجام اقدام فوری برای نوسازی هستند.

این درحالی است که در این طرح همچنین تاکید شده است، نیاز اقتصاد کشور به ایجاد رونق در بخش مسکن یکی دیگر از الزامات قرار گرفتن نوسازی بافت‌های فرسوده در اولویت برنامه‌های دولت است؛ در شرایط فعلی ساختار ساخت مسکن قادر به پاسخگویی به این نیاز نیست؛ چرا که ساختارهای تقاضا در بازار مسکن تغییر کرده است و نوسازی بافت‌های فرسوده یکی از مهم‌ترین عوامل رونق‌بخش در بازار مسکن محسوب می‌شود. این درحالی است که نوسازی بافت‌های فرسوده به مثابه یک فرصت معرفی شده است که با بهره‌گیری از «الگوی توسعه‌ای»‌می‌توان از این اقدام به‌عنوان یکی از مهم‌ترین اقدامات تبدیل تهدیدهای نهفته در شهر به‌عنوان فرصت‌های قابل توجه اقتصادی، اجتماعی و توسعه‌ای بهره‌گیری کرد.

سه روش نوسازی در طرح پیشگام

مطابق برنامه‌ریزی‌های صورت گرفته در قالب طرح پیشگام، قرار است این طرح به روش «محلی‌سازی»، «محله‌سازی مرحله‌ای» و «محله‌سازی جایگزین»اجرا شود؛ در این طرح اصل حاکم بر اجرای هرکدام از این سه روش یا ترکیبی از آنها در مناطق فرسوده شهر تهران، «امکان‌پذیری» عنوان شده است؛ به این معنا که بر حسب اینکه کدام یک از این سه روش در هر محله بیش از دیگری امکان اجرای موفقیت‌آمیز دارد، مناسب‌ترین روش انتخاب و عملیات نوسازی با اتکا به آن انجام شود.

این درحالی است که در جزئیات مربوط به این طرح تاکید شده است که دو روش اول یعنی روش«محلی‌سازی» و «محله‌سازی مرحله‌ای» در بسیاری از محلات شهر تهران قابل اجرا است؛ ضمن اینکه ۲۰ درصد از کل طرح در قالب روش سوم یعنی«محله‌سازی جایگزین»قابل اجرا خواهد بود.  در قالب روش اول(محلی‌سازی)، ساخت سالانه ۳۵ هزار واحد مسکونی در بافت‌های فرسوده شهر تهران هدف‌گذاری شده است؛ در روش محلی‌سازی، نوسازی‌های خرد به معنای اجرای پروژه‌های محلی متعارف و کم‌واحد تعریف شده است؛ هرچند ظرفیت هر پروژه در این روش محدود است، اما قرار است تعداد پروژه‌هایی که با استفاده از این روش در بافت‌های فرسوده اجرا می‌شود، در سطح وسیع توزیع شود. در روش محلی‌سازی، تجمیع تا حداکثر ۵ پلاک تعریف شده است؛ به این معنا که برای اجرای هر پروژه زمین مورد نیاز باید ۲۰۰ تا ۳۰۰ مترمربع مساحت داشته باشد؛ این درحالی است که در قالب این روش پروژه‌های هدف‌گذاری شده، متعدد و پراکنده است.

همچنین در قالب این روش «اسکان موقت ساکنان» از سوی «توسعه‌گرها» در دستور کار قرار دارد و ۵۰ درصد از واحدهای ساخته شده در هر پروژه در قالب «مشارکت در ساخت» یا «معاوضه» به مالکان بافت فرسوده واگذار می‌شود؛ این درحالی است که مابقی واحدها که در اختیار توسعه‌گر قرار خواهد گرفت به‌عنوان «ظرفیت بالقوه برای نوسازهای بعدی در قالب واحدهای مسکونی مناسب برای اسکان موقت ساکنان واحدهای فرسوده در سایر پروژه‌ها»، مورد استفاده قرار خواهد گرفت. به‌عبارت دیگر راهبرد اصلی نوسازی در قالب این روش، راهبرد «معاوضه»است؛ به این معنا که نیمی از واحدهای نوسازی شده به مالکان بافت‌های فرسوده(ساکنان قبلی واحدهای فرسوده)واگذار می‌شود، در این روش همچنین «اصلاح و بازآفرینی تدریجی بافت‌های فرسوده» محور و هدف اصلی نوسازی است.

روش دوم تعریف شده در طرح پیشگام برای اجرای طرح عملیاتی نوسازی در بافت‌های فرسوده طی ۵ سال پیش‌رو، روش«محله‌سازی مرحله‌ای»است؛ در این روش مقیاس هر پروژه نسبت به روش محلی‌سازی بیشتر است؛ یعنی فرآیند تجمیع به‌صورت «بلوک‌ شهری» صورت می‌گیرد که در قالب آن بیش از ۵ پلاک مسکونی برای ساخت هر بلوک جدید با یکدیگر تجمیع می‌شود. در روش محله‌سازی مرحله‌ای، راهبرد «بازتنظیم زمین»مورد تاکید قرار دارد؛ به‌عبارت دیگر عملیات تجمیع بستگی مستقیم به گنجایش زمین و نوسازی در قالب پروژه‌های بلوک‌سازی دارد؛ در این روش همچنین بخشی از قطعات برای تامین سرانه‌های عمومی و باز و همچنین خدمات شهری اختصاص خواهد یافت.

در روش سوم(محله‌سازی جایگزین)، مقیاس پرو‌ژه‌ها از دو روش دیگر بزرگ‌تر است و نوسازی به شکل «شهرک‌سازی» انجام خواهد گرفت؛ راهبرد اصلی در اجرای این روش «ساخت محلات جدید در زمین‌های ذخیره در اختیار دولت در همسایگی محلات فرسوده و استقرار جمعیت محله فرسوده در محلات جدید» و سپس «استقرار ساکنان محله فرسوده بعدی در محله نوسازی شده قبلی» است؛ به این معنا که در این روش زمین‌های ذخیره موجود در شهر تهران که تحت مالکیت دولت وشهرداری قرار دارد به‌عنوان اهرم نوسازی در اختیار فرآیند نوسازی قرار خواهد گرفت. انبوه‌سازی مسکن در بافت‌های فرسوده نیز عمدتا در قالب این روش مصداق پیدا می‌کند.

خط قرمز طرح پیشگام

در طرح تامین مسکن پیشگام در بافت‌های فرسوده شهر تهران، یک خط قرمز نیز برای دولت، شهرداری و سرمایه‌گذاران تعریف شده است؛ «حفظ ساکنان قدیمی در محله‌های نوسازی‌شده و جلوگیری از اخراج جمعیتی از محلات هدف نوسازی» مهمترین خط قرمز تعریف شده در این طرح است. به همین منظور علاوه بر تعریف ماموریت برای نهاد توسعه‌گر به منظور تامین واحدهای مسکونی مناسب برای اسکان موقت ساکنان در روش محلی‌سازی و محله‌سازی تدریجی، استقرار ساکنان محلات بعدی در واحدهای نوسازی شده محله قبلی هدف نوسازی، در روش سوم(محله‌سازی جایگزین) مورد تاکید قرار گرفته است.

بررسی جزئیات طرح پیشگام همچنین یک سوال اساسی را ایجاد می‌کند مبنی بر اینکه جایگاه وام نوسازی در این طرح و فرآیندهای جدید نوسازی چیست؟ یافته‌های «دنیای اقتصاد» نشان می‌دهد، تسهیلات ۵۰ میلیون تومانی برای ساخت مسکن در بافت‌های فرسوده به ازای هر واحد، یکی از ابزارهای در اختیار توسعه‌گرها برای نوسازی است؛ با این تفاوت که از زمان تصویب پرداخت این تسهیلات برای نوسازی واحدهای فرسوده در سال ۹۳ تاکنون، این تسهیلات به دلیل آنچه عدم امکان استفاده از این تسهیلات به دلیل نیاز به تامین یارانه سود مطرح می‌شد فاقد کارآیی بود؛ اما از آنجا که توسعه‌گرها برای استفاده از این تسهیلات نیازی به استفاده از یارانه سود وام بانکی ندارند، تسهیلات ۵۰ میلیون تومانی ساخت مسکن در بافت‌های فرسوده که طی سه سال گذشته-از زمان تصویب تاکنون-فاقد کارآیی بود اثر خود را نشان خواهد داد و قابل استفاده خواهد شد.  بر مبنای برآوردهای صورت گرفته در طرح تامین مسکن پیشگام در بافت‌های فرسوده شهر تهران، کل هزینه اجرای طرح برای ۵سال افق تعریف شده، ۹هزار و ۶۲۲ میلیارد تومان است که به فراخور تعداد پروژه‌ها و پلاک‌هایی که قرار است نوسازی شوند به پروژه‌های تعریف شده تزریق خواهد شد.

ملاحظات نسخه جدید نوسازی

محتوای طرح پیشگام نشان می‌دهد متولی بخش مسکن برای اجرای نسخه جدید عملیات نوسازی در بافت‌های فرسوده دست‌کم سه عامل مهم در انتخاب جغرافیای هدف را مورد توجه قرار داده ‌است؛ «روندهای جمعیتی»، «موضوع کمیابی زمین» و همچنین «امکان بازدهی‌های جانبی» سه ملاحظه دولت برای نوسازی بافت‌های فرسوده به ویژه در سومین روش نوسازی(محله‌سازی جایگزین) است. این در حالی است که در این طرح تاکید شده است درصورتی که متولی نوسازی تصمیم به اجرای این طرح در سایر شهرهای بزرگ بگیرد باید الزامات مربوط به نوسازی در هر کدام از مناطق و شهرها را مورد توجه قرار بدهد.

متولی بخش مسکن همچنین در توضیح طرح پیشگام، ضمن اشاره به وجود حداقل دو گلوگاه و مانع عمده در مسیر اجرای طرح مبنی بر مشکلات احتمالی مربوط به«اسکان موقت ساکنان» و همچنین «جلب مشارکت همه ساکنان بافت‌های فرسوده برای نوسازی در مراحل اولیه»، سه ضرورت مهم را به مجری نوسازی بافت‌های فرسوده گوشزد می‌کند.  بر این اساس، «تعریف ضریب معاوضه مطلوب به نفع مردم»، «امکان کنترل و تنظیم تراکم مسکونی و تراکم جمعیتی(ساختاردهی تقاضا در راستای هدف)» و همچنین «فراهم شدن بسته‌های اقتصادی برای ورود سرمایه‌گذاران خارجی»، ضرورت‌هایی مهمی است که در طرح پیشگام برای ورود به دوره جدید نوسازی در بافت‌های فرسوده مورد تاکید قرار گرفته است.

متولی بخش مسکن همچنین دو الزام مهم در ارتباط با اجرای این طرح را مطرح کرده است و در عین حال ۳ پیشنهاد مهم برای تحقق این الزامات عنوان می‌کند.  «ایجاد ساختار فرماندهی و راهبری برای تکثیر وگسترش این الگو در کشور به منظور بالفعل کردن فرصت نوسازی بافت‌های فرسوده» اولین الزام مطرح شده در متن طرح پیشگام است؛ در قالب این موضوع پیشنهاد شده است «قرارگاه جهاد نوسازی» ذیل ستاد فرماندهی اقتصاد مقاومتی تشکیل و این قرارگاه با واحدها و توابع ستاد ملی بازآفرینی پایدار شهری تلفیق شود.  دومین الزام تاکید بر «همراهی نظام بانکی برای اجرای برنامه‌های تامین مالی توسعه‌گران در بافت‌های فرسوده» است که برای تحقق این هدف پیشنهاد شده «دستورالعمل تامین مالی نهادهای توسعه‌گر» در شورای پول و اعتبار به تصویب برسد و همچنین «مصوبه ایجاد تحول برای توسعه سرمایه‌گذاری و بهسازی و نوسازی مسکن در بافت‌های ناکارآمد شهری» نیز اجرایی شود.