تغییرات تقسیمات کشوری در اغلب موارد مساله‌ای چالش‌‌برانگیز بوده، اما این چالش‌ها مانع پیشبرد این تغییرات نبوده است. تعداد استان‌های ایران طی دوره ۱۳۵۵ تا ۱۳۹۵ از ۲۳ به ۳۱ استان رسیده است.

در همین دوران تعداد شهرستان‌ها از ۱۶۲ به ۴۲۹ شهرستان افزایش یافته است. به‌عبارت دیگر طی ۴ دهه به‌طور متوسط هر سال بیش از ۵/ ۶ شهرستان به تقسیمات کشوری افزوده شده است (شکل ۱). دلیل این افزایش شگرف در تقسیمات کشوری چیست؟ آیا اداره موثر کشور نیازمند خُردتر کردن تقسیمات است؟ برای پاسخ به این دو سوال ابتدا منطق مبتنی‌بر جمعیت تقسیمات کشوری را بحث کرده و سپس مساله رقابت مناطق برای کسب اعتبارات دولتی را به‌عنوان یک دلیل مهم تشریح می‌کنم.

اولین دلیلی که برای تقسیمات کشوری می‌توان قائل شد، تفکیک کشور به اجزایی تقریبا هموزن و قابل اداره است. در این راستا افزایش تعداد شهرستان‌ها می‌تواند به‌دلیل افزایش جمعیت آنها و در راستای اداره بهتر امور آنها باشد. هرچند به هر حال مناطق کشور برای اداره لاجرم باید به اجزایی تقسیم شوند، اما به‌نظر نمی‌رسد در کشور ما حداقل این منطق مورد استفاده باشد. شکل یک تغییرات متوسط جمعیت شهرستان در کشور را طی ۴ دهه نشان می‌دهد. باوجود رشد بیش از ۱/ ۲ درصدی جمعیت طی این دوره، متوسط جمعیت شهرستان از ۲۰۸ هزار نفر به ۱۸۶ هزار نفر رسیده است. جالب آنکه طی بازه ۳۰ ساله ۱۳۶۵ تا ۱۳۹۵ به‌طور متوسط شهرستان‌ها کم‌جمعیت‌تر شده‌اند. آیا کوچک شدن شهرستان‌ها اقتضای اداره بهتر آنها بوده یا منطق تفکیک شهرستان‌ها فراتر از کارآیی اداره آنها براساس شاخص‌های جمعیتی است؟

تخصیص منابع بودجه دولت براساس تقسیمات کشوری انجام می‌شود. به این ترتیب که استانداری مسوول تخصیص بودجه شهرستان‌های زیرمجموعه و فرمانداری شهرستان‌ها مسوول تخصیص بودجه بخش‌های تابعه است. اینکه دقیقا براساس چه فرمولی منابع بودجه دولت تخصیص می‌یابد، بر نگارنده روشن نیست، اما آنچه واضح است اختیار کمتر و قدرت چانه‌زنی کمتر بخش‌های تابعه نسبت به شهرستان در کسب و خرج بودجه است. از این منظر، وقتی یک بخش از شهرستان جدا شده و به سطح شهرستان ارتقا می‌یابد، در واقع قدرت چانه‌زنی بیشتری در کسب بودجه به‌دست می‌آورد. پیش از ارتقا در جلسات استانداری برای تدوین و تخصیص بودجه نماینده‌ای از این بخش وجود نداشت؛‌ اما پس از ارتقا به سطح شهرستان، نمایندگان آن ناحیه می‌توانند حرف‌های خود را بزنند و در تدوین بودجه و تخصیص آن نقش جدی ایفا کنند.

همین استدلال را می‌توان در سطوح بالاتر و پایین‌تر تقسیمات کشوری نیز به‌کار برد. مجموعه‌ای از روستاها تلاش می‌کنند تا به‌عنوان دهستانی مستقل از دهستان اصلی درآیند. شهرها به همراه مجموعه‌ای از دهستان‌ها تلاش می‌کنند به‌عنوان بخش شناخته شوند و بخش‌ها نیز شهرستان می‌شوند. پس از آن نیز شهرستان‌ها به استان ارتقا می‌یابند. در واقع مساله تلاش برای حرکت به سمت سطوح بالاتر تقسیمات کشوری را می‌توان تلاش برای نزدیک شدن به محل تدوین و تخصیص بودجه نگاه کرد. اثر این مساله روی بودجه دولت می‌تواند جدی باشد. علاوه‌بر گسترش بیش از حد دستگاه بوروکراسی دولت، وقتی افراد بیشتری برای کسب منابع بودجه رقابت می‌کنند، رشد بودجه سریع‌تر خواهد بود که می‌تواند به کسری بیشتر بودجه بینجامد. برای کاستن از فشار افزایش تقسیمات کشوری، لازم است دولت، شیوه تخصیص منابع به مناطق را شفاف کند و منطق «هزینه‌کرد درآمد حاصل از فعالیت‌های اقتصادی هر منطقه در همان منطقه» را جا بیندازد. البته شکی نیست که مناطق کمتر برخوردار باید از درآمدهای دولتی کسب‌شده در سایر مناطق نیز سهمی ببرند. در این صورت احساس بی‌عدالتی منطقه‌ای در تخصیص منابع کاهش می‌یابد و نیاز برای حرکت به سمت سطوح بالاتر برای احقاق حق کم می‌شود.