نتایج یک پژوهش درباره الگوی شهرداری‌های کشورهای مختلف در مقابله با فساد نشان می‌دهد هرچقدر سطح دسترسی شهروندان به انواع اطلاعات شهری، جزئیات مجوزها و مبادلات مالی شهرداری افزایش یابد، ریسک انحرافات شهری کاهش پیدا می‌کند. دو حوزه در شهرداری بیشترین زمینه بروز فساد را دارد.

کروکی خروج از فساد شهری

کروکی خروج از فساد شهرداری با توجه به الگوی پیشگیری از انحراف در شهرداری‌های جهان مشخص شد. آمارهای نهادهای بین‌المللی و تحقیقات انجام شده از سوی مرکز مطالعات و برنامه‌ریزی شهرداری تهران نشان می‌دهد اگرچه طی دوره اخیر مدیریت شهری، میزان فساد درون مجموعه شهرداری پایتخت نسبت به شهریور ماه سال گذشته ۱۱‌درصد کاهش یافته اما همچنان شهرداری به‌عنوان بزر‌گ‌ترین نهاد اجرایی شهرداری تهران دارای بیشترین سطح بروز فساد است. نتایج دو دوره نظرسنجی از شهروندان مراجعه کننده به شهرداری تهران طی شهریورماه سال ۹۶ و سال جاری نشان می‌دهد: در سال گذشته از ۳۲‌درصد افرادی که به شهرداری مراجعه کرده‌اند درخواست پرداختی‌های برخلاف قانون و ضوابط شده است. همین موضوع سبب شده تا از ۲۰، نمره ۱۰ به عملکرد شهرداری تهران دهند. این پژوهش در سال جاری نیز تکرار شده که نتایج آن نشان می‌دهد از ۲۱‌درصد مردمی که به شهرداری مراجعه کردند، درخواست رشوه شده است. به گزارش «دنیای‌اقتصاد» هر چند مقایسه نتایج این پژوهش حاکی از آن است که میزان بروز فساد در مجموعه مدیریت شهری نسبت به دوره‌های گذشته کاهش پیدا کرده اما کارشناسان معتقدند همچنان روزنه‌های بروز فساد در شهرداری به‌ویژه در دو حوزه «شهرسازی» و «تسویه حساب مالی با پیمانکاران» مسدود نشده است. حامد رحمانی، مجری پژوهش بررسی الگوهای مبارزه با فساد شهرداری‌ها، اگرچه اقداماتی همچون راه‌اندازی سامانه شفافیت را قدم کوچکی در مسیر مبارزه با فساد و ایجاد شفافیت در گردش اطلاعات می‌داند اما معتقد است پارامترهای سنجش فساد همچنان از باز بودن روزنه‌های فساد در سیستم مدیریت شهری حکایت دارد.

رحمانی با اشاره به تحقیقات انجام شده در رابطه با الگوهای مبارزه با فساد در شهرداری‌های کشورهای مختلف عنوان کرد: در این طرح بررسی شد که با چه شاخص‌هایی باید فساد در شهرداری را ارزیابی کنیم. چه الگو و سازوکارهایی برای مبارزه با فساد باید درنظر گرفته شود و در این راستا به شاخص‌هایی همچون حق اظهار نظر، اثربخشی، شفافیت، ثبات سیاسی و حاکمیت قانون رسیدیم. این بررسی‌ها نشان داد به سلامت اداری آن طور که باید توجه نشده است. مطابق تحقیقات انجام شده از سوی این پژوهشگر، شهرداری تهران به‌عنوان بزر‌گ‌ترین نهاد اجرایی شهر تهران وبا توجه به اینکه در برنامه‌های توسعه تاکید بر برون‌سپاری شده است همواره در معرض فساد قرار دارد. دو حوزه اصلی شکل‌گیری فساد در ساختار شهرداری‌های کشور به‌ویژه شهرداری تهران به‌دلیل گستردگی، شهرسازی و نحوه تسویه حساب با پیمانکاران پروژه‌های شهری است.

در حال حاضر به‌دلیل حجم بالای مراجعات شهروندان به حوزه شهرسازی بابت صدور مجوزهای ساختمانی، عدول از قوانین و ضوابط بالادست چه در دفاتر خدمات الکترونیک که در ابتدا برای کاهش میزان انجام امور از طریق افراد شکل گرفت و چه در شهرداری‌های مناطق صورت می‌گیرد. در مقابل نحوه واگذاری پروژه‌های شهری و نحوه تسویه حساب مالی به شکل غیرنقد با آنها منجر به بروز مسیرهای غیرشفاف و مستعد بروز فساد شده است. به طوری که بررسی‌ها نشان می‌دهد نحوه تسویه حساب مالی با پیمانکاران منجر به شکل‌گیری واسطه‌گری و دلالی در ساختار شهرداری نیز شده و در این چرخه نقش ناظر و کارفرما هر دو برای یک طرف یعنی شهرداری تهران تعریف شده است. در این میان الگوی جهانی مقابله با بروز فساد در ساختار شهرداری‌ها، استفاده از الگوی حکمرانی خوب به جهت ایجاد شفافیت و پاسخگویی به مردم شناخته شده است.

محققان تاکید دارند اجرای شاخص‌های حکمرانی خوب که با مشارکت موثر شهروندان و بخش خصوصی فعال در اداره امور شهر محقق می‌شود، در ابتدا موجب ایجاد شفافیت و پاسخگویی به شهروندان می‌شود و به تدریج همین شفافیت مانع از بروز فساد سیستمی در ساختار شهرداری خواهد شد. مطالعه تطبیقی الگوهای مبارزه با فساد در کشورهای مختلف نشان می‌دهد: اگر شهرداری می‌خواهد با بروز فساد در سیستم مبارزه کند و میزان رضایتمندی شهروندان از مدل اداره شهر را افزایش دهد نیاز است تا شاخص‌های حکمرانی خوب را برای «اجرای محکم قوانین به جای اراده شخصی افراد» و «مشارکت شهروندان در اجرای قوانین به جهت افزایش کنترل و نظارت اجتماعی» تقویت کند. در الگوی حکمرانی خوب، به جای آنکه تمامی امور اداره شهر توسط شهرداری انجام ‌شود، امور مختلف توسط سه جزء بخش خصوصی فعال، شهروندان و خود شهرداری پیگیری می‌شود. این روند باعث می‌شود تا شهروندان در یک پروسه زمانی به تدریج به محیط اطراف و الگوهای اداره شهر توسط شهرداری حساس شوند و از آنها بابت چگونگی اداره شهر سوال کنند.

۵۰ شاخص برای حکمرانی خوب شهرداری

از دیدگاه کارشناسان، حکمروایی خوب شهری، شیوه و فرآیند اداره امور شهری با مشارکت و تعامل سازنده سه بخش دولتی، خصوصی و جامعه مدنی به‌منظور نیل به شهر سالم، باکیفیت و قابلیت زندگی بالا و توسعه پایدار شهری تعریف می‌شود. برای این شیوه حکمروایی، تاکنون ۵۰ شاخص حکمرانی خوب در بررسی تطبیقی کشورهای مختلف شناسایی شده است. این شاخص‌ها مواردی همچون اجرای طرح‌های شهری با توجه به خواست مردم، آگاهی شهروندان از روند تهیه و اجرای طرح‌های شهری، رعایت استانداردها و قوانین در ارائه خدمات و قوانین شهری می‌شود. در عین حال در الگوی حکمرانی خوب شهرداری باید در دریافت عوارض و مصرف آنها دقت کافی را داشته باشد و آخرین دستاوردهای پژوهشی را در حوزه خدمات شهری رصد کرده و به‌کار برد. در این الگو شهرداری یک سازمان عمومی مسوولیت‌پذیر است که تلاش می‌کند خدماتی ارائه دهد که منجر به افزایش رضایتمندی شهروندان شود.

برای افزایش رضایتمندی شهروندان نیز کارها با سرعت، با کیفیت و با کمترین مراجعه شهروندان انجام می‌شود. به تعبیر دیگر شهروندان با کمترین مراجعه به شهرداری به نتیجه مطلوب دست پیدا می‌کنند و احساس رضایت بالایی دارند. ارائه خدمات نیز با گردش آزاد اطلاعات شهری و ایجاد شفافیت در رویه‌ها، نظارت‌ها و مسوولیت‌ها در زمینه قراردادها و مناقصه‌ها انجام می‌شود. در واقع در الگوی حکمرانی خوب، ارائه خدمات با تکیه بر قوانین محکم با استفاده از شبکه الکترونیکی و بدون دخالت افراد انجام می‌شود. به تدریج این روند نیز به ایجاد شفافیت و پاسخگویی به شهروندان تبدیل می‌شود و در نهایت از بروز فساد جلوگیری خواهد کرد. به گفته رحمانی، برای مقابله با فساد، نکته اول بحث درک و احساس فساد است. آمار نهادهای بین‌المللی همچون شفافیت بین‌الملل و همچنین شاخص‌های درک از فساد نشان‌دهنده کاهش سلامت اداری در کشور است. نکته دوم شفافیت در شهرداری است. شاهد بودیم ایجاد سامانه جامع مزایدات و مناقصات در شهرداری تهران بسیار مفید است، ولی اجرایی شدن آن نیاز به پیگیری دارد.

وی با بیان اینکه نکته بعدی نقش حمایتی و نظارتی شهروندان در شهرداری تهران است، افزود: متاسفانه طرح شورا‌یاری‌ها (مشارکت شهروندان در اداره شهر) ناتمام مانده و اجرایی نشده و این یکی ازدغدغه‌های اصلی برای ایجاد ضلع مشارکت شهروندان در امور شهری است. نکته آخر نیز حاکمیت قانون در شهرداری است و قانون باید جامع،کامل و فراگیر باشد. این استاد دانشگاه با بیان اینکه مباحثی همچون VIP شهرداران منجر به کاهش سلامت اداری در شهرداری‌ها شده است، افزود: بحث بعدی موضوع رعایت انصاف و عدالت است. در شهرداری سازمان‌ها و شرکت‌های بسیاری وجود دارد که هدف اولیه آنها تسهیل امور و خلق ثروت بوده اما عملا این کار رخ نداده است و بودجه شهرداری را مصرف کرده‌اند. رحمانی معتقد است: در این زمینه راه‌اندازی سامانه شفافیت در اوایل سال‌جاری از سوی شهرداری تهران، اقدامی در راستای مبارزه با فساد است که می‌تواند به مرور زمان تکمیل شود.

رابطه شهرداری با زیرمجموعه

در این میان آنچه در مسیر مبارزه با فساد و تبدیل شهرداری به یک سازمان خوب موثر است نحوه تعامل شهرداری با ساختار‌های زیرمجموعه خود است. سازوکار اجتماعی برای مبارزه با فساد در کشورهای مختلف سه مولفه اجبار، تبادل و متقاعدسازی انجام می‌شود. در مولفه اجبار، وقتی کنترل اجتماعی از جنس اجبار باشد سلطه و قوانین در سازمان حرف آخر را می‌زند.  در این زمینه به‌عنوان مثال شهرداری تهران تعداد کثیری از سازمان‌ها و شرکت‌های زیرمجموعه دارد که در ابتدا با هدف درآمدزایی شکل گرفته‌اند اما طی سال‌های گذشته نه‌تنها از این هدف فاصله گرفته‌اند بلکه به سازمانی هزینه‌زا برای ساختار شهرداری تهران تبدیل شده‌اند. در این زمینه شهرداری برای تغییر رویه و حرکت به سمت یک سازمان خوب می‌تواند قاعده‌ای برای تغییر رفتار سازمان زیرمجموعه از طریق اعمال اجبار و زور ایجاد کند. به‌عنوان مثال با تعیین ضرب‌الاجل زمانی، در صورتی که تغییر رویه‌ای در سازمان ایجاد نشود می‌تواند به برون‌سپاری یا تعدیل نیروهای مازاد اقدام کند. نکته مهم آن است که استفاده از هر یک از مولفه‌های تبادل، اجبار یا متقاعدسازی با توجه به نوع سازمان یا معاونت زیرمجموعه باید صورت گیرد. به‌عنوان مثال در مدل تبادل از محرک‌های انگیزشی و تشویقی برای تغییر رویه استفاده می‌شود.

به گفته رحمانی در حال‌حاضر اولین گام‌ها در شهرداری تهران برای مبارزه با فساد سیستمی برداشته شده اما عدم ثبات مدیریتی مانع از شکل‌گیری کامل و حرکت در این مسیر شده است. به‌عنوان مثال اگرچه در گذشته به‌دلیل آنکه شهردار تهران از حق وتو برای واگذاری پروژه‌ها برخوردار بود و همین منجر به شکل‌گیری فساد در اجرای پروژه‌های شهری می‌شد اما در‌حال‌حاضر با شکل‌گیری سامانه‌ای به نام شفافیت (هر چند همچنان راه زیادی تا تکمیل آن وجود دارد) و ثبت تمامی قراردادها با ریز جزئیات واگذاری آنها، سبب می‌شود تا به‌دلیل ایجاد شفافیت، با استناد به قوانین و ضوابط مدون واگذاری‌ها انجام شود و رانت واگذاری از بین برود.

در حال حاضر دو لاین اطلاعاتی مربوط به قراردادهای بالای یک میلیارد تومان در شهرداری تهران و انتشار اطلاعات مربوط به دریافت‌کنندگان مجوز طرح ترافیک در این سامانه قرار گرفته است. هر چند انتشار این اطلاعات می‌تواند به ایجاد شفافیت کمک کند اما نیاز است تا از یک‌سو اطلاعات مربوط به قراردادهای پیمانکاران به صورت کامل و با اطلاعات جزئی‌تر نمایش داده شود و از سوی دیگر مشخصات تمامی ۶۰ هزار نفر دریافت‌کننده طرح ترافیک در این سامانه قرار داده شود. البته به‌جز این دو لاین اطلاعاتی، بنا بود که اطلاعات مربوط به دخل و خرج سال‌جاری شهرداری تهران نیز در سامانه شفافیت منتشر شود که با وجود گذشت بیش از سه ماه از سال جاری، همچنان اطلاعات مربوط به قبل از تصویب بودجه در این سامانه منعکس شده است. در عین حال کارشناسان شهری عنوان می‌کنند یکی از مهم‌ترین بخش‌هایی که منجر به بروز فساد در ساختار شهرداری تهران در سال‌های گذشته شده است نحوه واگذاری املاک شهرداری است که انتشار اطلاعات مربوط به این بخش نیز در سامانه شفافیت هنوز محقق نشده است.

از دیدگاه کارشناسان حاکمیت قوانین منجر به اجرای دقیق طرح‌های فرادست شهری همچون طرح تفصیلی و جامع خواهد شد که در نهایت منجر به بسته شدن روزنه‌های فساد در شهرداری خواهد شد. در این میان آنچه می‌تواند به کاهش فساد در حوزه واگذاری پروژه‌های شهری به پیمانکاران منجر شود؛ گردش آزاد اطلاعات شهری و ایجاد شفافیت در رویه‌ها، نظارت‌ها و مسوولیت‌ها در زمینه قراردادها و مناقصه‌ها است. در حال‌حاضر اگرچه بخشی از قراردادهای با رقم بیش از یک میلیارد تومان در سایت شفافیت شهرداری تهران منتشر می‌شود اما نیاز است تا نحوه واگذاری پروژه‌های شهری به پیمانکاران مشخص شود. این در حالی است که همچنان مشخص نیست روند واگذاری و انتخاب پیمانکاران و همین‌طور تسویه‌حساب مالی با آنها چگونه است. به اعتقاد کارشناسان و پژوهشگران شهری این اقدامات، می‌تواند گام‌های بعدی تکمیل سامانه شفافیت باشد چراکه مطابق بررسی‌ها، در ایران منهای شهرداری‌ها، میزان فساد بقیه ادارات همچون بقیه دنیاست و تنها تفاوت بالا بودن نمره فساد در کشور به‌دلیل وضعیت در شهرداری‌هاست. از این‌رو اگر بنا باشد برای کاهش میزان فساد و افزایش سلامت اداری تلاش شود باید حوزه عملکرد شهرداری‌ها در اولویت قرار گیرد.