بررسی تجربه بین‌المللی نشان می‌دهد که سیاست‌های بودجه‌ای در شرایط شبه بحرانی می‌تواند به چرخشگاه اقتصاد تبدیل شود. در حالی که اشتباه در تعیین مختصات فازی اقتصاد و اتخاذ رویکرد انقباضی پیش از ورود آمریکا به رکود بزرگ و تداوم سیاست‌های ولخرجانه برخلاف انقباض منابع در ایتالیا و ونزوئلا باعث تشدید بحران در اقتصاد این کشورها شد، کشورهایی مانند ترکیه و هندوستان در شرایط بحرانی بودجه را به اهرمی برای عبور از تنگه بحران اقتصادی تبدیل کردند. بودجه در تنگنای احتمالی پیش روی اقتصاد ایران در سال ۱۳۹۸ می‌تواند اثر دوگانه‌ای بر اقتصاد داشته باشد. با توجه به انقباض در منابع بودجه دولت باید در تدوین و تخصیص ارقام بودجه به نحوی عمل کند که هم منابع کمتری اتلاف شود و هم مصارف بودجه‌ای انحراف چندانی از نقطه بهینه کارآیی نداشته باشد. در چنین شرایطی بودجه می‌تواند به اهرمی برای مقابله با تنگنای ناشی از تحریم در اقتصاد ایران بدل شود.

جهت‌یابی اقتصاد با بودجه 98

امروز حسن روحانی ششمین لایحه بودجه در دوران ریاست جمهوری خود را به بهارستان خواهد برد. بر خلاف سال‌های گذشته که بودجه با انتظارات مثبتی به مجلس تقدیم می‌شد، پیش‌بینی می‌شود سال ۱۳۹۸ سال نسبتا سختی برای اقتصاد ایران باشد؛ چراکه به نظر می‌رسد علاوه‌بر نفت سایر حوزه‌های درآمدی دولت با انقباض همراه خواهد شد. رویکرد انقباضی در شرایط فعلی می‌تواند عامل تشدید رکود پیش‌بینی شده برای اقتصاد ایران باشد. در سوی مقابل نیز انبساط بودجه‌ای در شرایط تنگنای درآمدی، می‌تواند با فشار بر پایه پولی، بر نرخ صعود قیمت‌ها بیفزاید. بنابراین تدوین ارقام بودجه نیازمند تعیین مختصه صحیح و پیش‌بینی درست از اثر سیاست‌های بودجه‌ای بر اقتصاد است. بررسی تجربیات جهانی نشان می‌دهد که اتخاذ رویکرد اشتباه در تدوین بودجه، می‌تواند به منزله تبدیل شرایط نامطلوب اقتصادی به یک بحران همه‌جانبه باشد. رکود عمیق دهه ۱۹۳۰ در اثر سیاست‌های انقباضی «هربرت هوفر»، بحران بدهی در ایتالیا و هندوستان و فلاکت اقتصادی ناشی از رویکرد پوپولیستی-سوسیالیستی «چاوزیست‌ها» در ونزوئلا، نمونه‌هایی از اثرگذاری رویکرد بودجه‌ای بر تعمیق بحران‌های اقتصادی است. در سوی مقابل نیز کشورهایی مانند ترکیه و هند در اوج بحران اقتصادی با درک صحیح از سیاست‌ مالی متناسب با شرایط از بودجه به‌عنوان اهرمی برای کاهش عمق بحران و اصلاح رفتار و رویه‌های مالی دولت استفاده کردند.

شوک در سمت عرضه

با پررنگ‌‌تر شدن سایه تحریم‌ها بر اقتصاد ایران، مدیریت جیب دولت بیش از پیش دشوارتر شده است. نگاه به هارمونی درآمدی دولت نشان می‌دهد که بخش عمده‌ای از درآمدهای دولت از محل فروش نفت تامین می‌شود. اگرچه طی دهه گذشته سهم مالیات از منابع بودجه‌ای دولت افزایش یافته‌است، اما کماکان حدود ۳۰ درصد از منابع عمومی بودجه دولت از محل فروش نفت تامین می‌شود. پیش‌بینی قانون‌گذاران در زمان تصویب بودجه سال‌جاری این بود که دولت در سال‌جاری رقمی در حدود ۱۱۰ هزار میلیارد تومان از محل فروش نفت درآمد به دست خواهد آورد. سال گذشته در زمان تصویب بودجه، پیش‌بینی می‌شد که ایران در سال‌جاری روزانه معادل 2/2 میلیون بشکه در روز خواهد فروخت. در نتیجه با توجه به نرخ تسعیر ارز و سهم ۴۵ درصدی دولت از فروش نفت درآمد ۱۱۰ هزارمیلیارد تومانی از محل فروش نفت پیش‌بینی شد اما با خروج ترامپ از برجام معادلات بودجه‌ای تغییر کرده و با توجه به کاهش میزان فروش نفت ایران در نیمه دوم سال‌جاری و مطابق با قانون بودجه سال‌جاری بخشی از منابع تخصیص داده‌شده به صندوق ذخیره‌ارزی نیز به دولت اختصاص داده شده است.

می‌توان سه متغیر نفتی، یعنی میزان فروش نفت، قیمت نفت در بازارهای جهانی و نرخ تسعیر ارز را مهم‌ترین متغیرها در تخمین بودجه نفتی دولت دانست. ایران در سال ۲۰۱۴ و در اوج تحریم‌های آمریکا روزانه یک میلیون بشکه نفت می‌فروخت. می‌توان با توجه به این سابقه با نگاه بدبینانه میزان فروش نفت ایران را حدود یک میلیون بشکه و با نگاه خوش‌بینانه میزان فروش نفت را حدود 1/5 میلیون بشکه در روز تخمین زد. آژانس بین‌المللی انرژی پیش‌بینی کرده‌است که میزان فروش نفت خام ایران در سال ۲۰۱۹ به حدود1/2 میلیون بشکه در روز کاهش خواهد یافت. این به این معنا است که اگر قیمت فروش نفت در سطح فعلی باقی بماند در این صورت میزان درآمد ارزی ایران از فروش نفت حدود ۴۵ درصد کاهش خواهد یافت. فعل و انفعالات اخیر بازارهای جهانی نیز نشان می‌دهد که قیمت هر بشکه نفت خام در سال آتی احتمالا در محدوده رقم تعیین‌شده برای بودجه سال ۱۳۹۶ یعنی ۵۵ دلار نوسان کند. به‌نظر می‌رسد که رقم دلار در بودجه سال‌جاری معادل ۵۷۰۰ تومان تعیین شده‌است. در این صورت و با فرض فروش 1/2 میلیون بشکه نفت در روز میزان درآمد دولت از محل فروش نفت در سال آینده حدود ۱۲ درصد در مقایسه با رقم منعکس داده شده در بودجه دولت در سال‌جاری کاهش خواهد یافت. این تغییر به معنای کاهش ۱۴ هزار میلیارد تومان از منابع دولت است. کاهشی که احتمالا دولت را مجبور به اتخاذ رویکردی انقباضی در دخل و خرج خواهد کرد. اما کاهش هزینه‌های جاری به‌عنوان هسته سخت هزینه‌های دولت، می‌تواند با هزینه‌های اقتصادی، سیاسی و اجتماعی همراه باشد. بنابراین دولت در اتخاذ سیاست‌های انقباضی باید با احتیاط عمل کند.

دومینوی بحرانی

در سوی دیگر با تشدید تحریم‌ها بخش غیر نفتی نیز در معرض شوک قرار خواهد گرفت. بر مبنای پیش‌بینی بانک جهانی در سال آینده بخش غیرنفتی ایران که طی دو سال اخیر رشد اقتصادی مثبت را پشت سر گذاشته بود، با بازگشت تحریم‌ها بار دیگر وارد فاز رکودی خواهد شد. این نهاد بین‌المللی پیش‌بینی کرده است که این بخش از اقتصاد ایران در سال آینده حدود ۲ درصد کوچک‌تر خواهد شد. در نتیجه آلترناتیو درآمدهای نفتی یعنی درآمدهای مالیاتی نیز در سال آینده تحت تاثیر تحریم‌ها به احتمال زیاد در مقایسه با سال‌جاری کاهش خواهد یافت؛ پس هر دو بخش عمده سمت عرضه بودجه در سال با محدودیت‌هایی روبه‌رو هستند که دست دولت را برای تامین تقاضای بودجه می‌بندد. به خصوص اینکه سمت تقاضا نیز طی ماه‌های اخیر و در اثر متغیرهای سیاسی با شوک روبه‌رو شده‌است. بنابراین به نظر می‌رسد سرگیجه بودجه‌ای یکی از مهم‌ترین اثرات جانبی شوک وارد شده به اقتصاد ایران است که هزینه سیاسی و اقتصادی بسیاری از انتخاب‌های ممکن در رابطه با دخل و خرج بودجه را افزایش داده‌ است. می‌توان ادعا کرد که مخارج جاری و عمرانی به‌عنوان ابزارهای سیاست مالی بر متغیرهای کلان اقتصادی مانند تولید ناخالص داخلی، سرمایه‌گذاری کل و مصرف خصوصی اثر فزاینده‌ای دارد. از سوی دیگر سلطه سیاست‌های مالی بر سیاست‌های پولی، به خصوص در شرایطی که دولت آلترناتیوی به جز بازار پول برای تامین کسری بودجه خود ندارد با اثرگذاری بر پایه پولی و در نتیجه تورم، می‌تواند به‌عنوان تهدیدکننده ثبات اقتصادی عمل کند. بنابراین یک‌سوی تصمیمات بودجه‌ای اثر آمار و ارقام بر رشد اقتصادی و سوی دیگر آن اثر بی‌ثبات‌کننده آن است. بررسی تجربیات جهانی نشان می‌دهد که در شرایط شبه‌بحرانی اشتباه در انتخاب میزان و ترکیب منابع و مصارف دولت، می‌تواند به عمیق‌تر شدن عمق بحران منجر شود. بحران ناشی از بودجه در ایتالیا، رکود ناشی از سیاست‌های مالی در دهه ۱۹۳۰ در آمریکا و ابربحران ناشی از رویکرد سخاوتمندانه دولت ونزوئلا در تدوین بودجه و بحران ناشی از سیاست‌های مالی در دهه ۱۹۸۰ هندوستان را می‌توان نمونه‌هایی از این بحران‌ها دانست.

راه‌حل اشتباه پازل بودجه‌ای

در دهه ۱۹۳۰، اقتصاد آمریکا گرفتار عمیق‌ترین رکود طی یک قرن اخیر شد. طی سال‌های ابتدایی دهه ۱۹۳۰ نرخ تورم در آمریکا به بیش از ۱۵ درصد رسیده‌بود. در سال ۱۹۳۱ فدرال‌رزرو تصمیم گرفت با افزایش نرخ بهره و جذب بخشی از نقدینگی شیب صعود قیمت‌ها را کندتر کند. به موازات این تصمیم دولت آمریکا نیز تصمیم گرفت که در سال ۱۹۳۰ مخارج دولتی را با هدف مشابهی کاهش دهد. اما این دو تصمیم انقباضی، در آستانه ورود اقتصاد آمریکا به شرایط رکودی، نه‌تنها کمکی به اقتصاد آمریکا نکرد بلکه باعث شکل‌گیری بحرانی شد که تبعات آن تا بیش از یک دهه بر چهره اقتصاد جهان قابل مشاهده بود. تصمیم سیاست‌گذاران وقت آمریکا در ترسیم سیاست‌های مالی انقباضی چنان اثری بر تعمیق رکود داشت که برخی از اقتصاددانان این سیاست‌های انقباضی را به‌عنوان مهم‌ترین عامل تشدید رکود در آمریکا معرفی کردند. رکود بزرگ دهه ۱۹۳۰ باعث پیدایش یک رویکرد فکری جدید در اقتصاد نیز شد. جان مینارد کینز، اقتصاددان بریتانیایی، در این دهه با تشریح ریشه‌های رکود راه‌حل مساله مشابه را در افزایش میزان هزینه دولت برای تحریک تقاضا دید چراکه به عقیده کینز در رکود اقتصادی تنها دولت امکان افزایش تقاضا برای کالا و خدمات را دارد، به هنگام وضعیت بد اقتصادی مردم به‌دلیل خویی که پیدا می‌کنند، کمتر پول خرج می‌کنند و این باعث کاهش تقاضا و به‌دنبال آن کاهش مصرف و افزایش بیکاری و کاهش تولید ملی می‌شود. هرچند نظریه کینز پس از رکود بزرگ به چالش کشیده شد، اما دوره رکود بزرگ به روشنی نشان داد که سیاست‌های مالی دولت نقش زیادی در جهت اینرسی اقتصاد دارد.

بر خلاف آمریکا که اتخاذ سیاست‌های مالی انقباضی باعث شکل‌گیری شرایط رکودی در اقتصاد شد، دست و دلبازی دولت‌های ونزوئلا، ایتالیا و هندوستان در تدوین ارقام بودجه باعث تشدید شرایط بحرانی در اقتصاد این کشورها بود. بسیاری از اقتصاددان‌ها بحران مالی دهه ۱۹۹۰ هندوستان را نتیجه تداوم سیاست‌های ولخرجانه و سوسیالیستی این کشور در دهه ۱۹۹۰ می‌دانند. ماموریت «دولت رفاه» در ایتالیا در دو دهه گذشته نیز مهم‌ترین عامل بروز بحران بدهی در ایتالیا طی سال‌های اخیر بوده است. بحرانی که دامنه‌های آن وضعیت اقتصادی سایر کشورهای اروپایی را نیز تحت‌تاثیر قرار داد. اما شاید بتوان گفت عریان‌ترین شاهد اثرگذاری اشتباهات سیاست‌گذاران مالی در بی‌ثباتی اقتصاد را بتوان در تجربه دهه گذشته ونزوئلا جست‌وجو کرد.

این کشور در دهه ۱۹۶۰ سهمی ۱۰ درصدی در تولید نفت خام جهان داشت. درآمد سرانه شهروندان ونزوئلایی در این سال‌ها بیشتر از دو برابر همسایگان خود یعنی برزیل و کلمبیا بود. در دهه ۱۹۶۰ متنوع‌سازی اقتصاد برای فرار از نفرین منابع در دستورکار سیاست‌گذاران ونزوئلا بود، اما با صعود بی‌سابقه قیمت نفت در دهه ۱۹۷۰ این هدف در سایه دلارهای سرشار نفتی گم شد. در وفور درآمدهای نفتی ونزوئلا برای سال‌ها یکی از بهترین کشورهای آمریکای‌جنوبی از نظر شاخص‌های سیاسی، اجتماعی و اقتصادی بود. طی سال‌های ۱۹۷۰ تا ۲۰۱۰ وضعیت مطلوب اقتصادی در این کشور باعث تشدید هزینه‌های رفاهی در بودجه شده بود. دولت‌های وقت ونزوئلا چنان دست‌ودلباز بودند که در پاره‌ای از این دوره چهل ساله، روزانه صدها هزار بشکه نفت خام با نرخ ترجیحی یا حتی به‌صورت رایگان در اختیار کوبا می‌گذاشتند. اما با وقوع شرایط رکودی در سال ۲۰۱۳ قصه اقتصاد ونزوئلا به کلی تغییر کرد.

طی دهه اول قرن بیست‌ویکم، «هوگو چاوز» که در شیوه کشورداری خود سوسیالیسم و پوپولیسم را به‌هم گره‌ زده بود به شیوه «هلی‌کوپتری» در حال توزیع منابع حاصل از نفت برای افزایش رفاه شهروندان ونزوئلایی بود. این رویکرد از یکسو باعث افزایش انتظارات عمومی از بودجه شده بود و از سوی دیگر دست دولت را در مواجهه با شوک‌های خارجی بسته نگه می‌داشت. سیاست‌های پوپولیستی چاوز در دهه ابتدایی درظاهر موفقیت‌آمیز بود. طبق آمار بانک جهانی، در مدت حدود یک دهه و نیم، نرخ فقر در ونزوئلا از حدود ۵۰ درصد به حدود ۳۰ درصد کاهش یافت. نرخ نابرابری، بر مبنای ضریب جینی، از 0/49 به حدود 0/40 کاهش یافت. اما این سیاست‌ها یک روی مخرب نیز داشت که تا سال‌ها پشت درآمد سرشار نفتی پنهان شده بود. با کاهش شدید قیمت نفت در سال ۲۰۱۴ دست دولت ونزوئلا در تداوم سیاست‌های رفاه‌محور بسته‌تر از قبل شد. اما سوسیالیست‌های حاکم بر این کشور بدون توجه به این وضعیت کماکان هزینه‌های رفاهی بالایی را در ارقام بودجه تدوین می‌کرد. هزینه این امکانات رفاهی نیز در نبود آلترناتیو، از طریق چاپ پول تامین می‌شد. (با استمرار کاهش قیمت نفت در میانه سال ۲۰۱۶، شوک وارد شده به اقتصاد این کشور پردامنه‌تر شد.) به این ترتیب در یک روند فرساینده، همزمان با کاهش تولید ناخالص داخلی، میزان عرضه پول در این کشور در یک روند نمایی افزایش پیدا می‌کرد. نتیجه تداوم چنین وضعیتی قابل پیش‌بینی بود؛ ثبت عمیق‌ترین رکود قرن جاری و رکوردشکنی مداوم این کشور در ثبت ارقام نجومی در کارنامه تورم. در این بین «چاوزیست‌های» حاکم بر این کشور نیز به جای گرفتن انگشت اشاره به سمت عامل اصلی وضعیت اقتصادی ونزوئلا، نوسانات اقتصادی در این کشور را به «توطئه بیگانگان» نسبت می‌دادند. در نتیجه این روند فرساینده همواره در تداوم بود، تا جایی که نرخ تورم در اقتصاد این کشور به بیش از یک میلیون درصد رسید. برای درک تصویر فعلی شهروندان ونزوئلا می‌توان این توصیف از وزیر برنامه‌ریزی این کشور را از نظر گذراند: «در حال‌حاضر تعداد قتل عمد روزانه در این کشور، از نرخ مرگ و میر شهروندان عراقی در جنگ با آمریکا بیشتر است.»

انتخابات متغیرهای بودجه‌ای در شرایط فعلی به انتخابی سخت تبدیل شده‌است که می‌تواند حاوی اثرات متناقضی باشد. در شرایطی که منابع مالی دولت با انقباض روبه‎‌رو شده‌اند، دولت باید ضمن کاهش هزینه‌های غیرضروری، منابع بودجه‌ای را در جهت ایجاد بیشترین کارآیی تخصیص دهد؛ هدفمندکردن یارانه‌ها، کاهش انحراف در نقطه اصابت برنامه‌های حمایتی، همکاری بین قوه‌ای برای مبارزه با فساد و تشخیص مساله اولویت‌دار از بین مهار تورم و تحریک اقتصاد از جمله ضرورت‌هایی است که می‌تواند از طریق افزایش کارآیی، کاهش منابع عمومی دولت را جبران کند. تدوین بودجه در شرایط چالش‌برانگیز همانطور از یک‌سو می‌تواند به نقطه تشدید بحران تبدیل شود و از سوی دیگر می‌تواند نقطه پایان بسیاری از رفتارها و سیاست‌های سوء مالی باشد، اتفاقی که در سال ۱۹۹۹ در هندوستان (بر خلاف تجربه ابتدایی دهه ۹۰) و با فاصله کمی از آن در ترکیه رخ داد و نتیجه آن کاهش کسری بودجه دولت، توسعه ابزارهای تامین مالی عمومی و قاعده‌مند شدن رفتار مالی دولت‌ها بود.