راه و بیراهه در اصلاح بانکی

بررسیها نشان میدهد اصلاح نظام بانکی از سوی چهار جریان و با چهار دغدغه متفاوت دنبال شده است. این گزارش در تحلیلی تلاش کرده با مرزبندی میان جریانهای خواهان اصلاح نظام بانکی راه و بیراهه را در این مسیر ترسیم کند. تجربه کشورهای موفق و پژوهشهای انجام شده از سوی نهادهای تحقیقاتی کشور، دو معیار داوری درباره این جریانها بوده است. تجربه کشورهای موفق نشان میدهد بازتعریف چارچوب سیاستگذاری با تمرکز بر توسعه ابزارها نقطه عزیمت اصلاحات در بازار پول است. پژوهش و مطالعات داخلی نیز نشان میدهد اصلاح نظام بانکی با تامین استقلال بانک مرکزی در حوزه سیاستها و روشها آغاز میشود؛ در غیر این صورت ورود به مسیر اصلاحات از کانالهای دیگر مقصود موردنظر را میسر نخواهد کرد. بنابراین در مقطع کنونی که اصلاح بانکی از اولویتهای کشور است لازم است اقدامات اصلاحی با شتابزدگی و زاویه ورود اشتباه همراه نباشد.

به دنبال طرح شتابزده مجلس برای اصلاح نظام بانکی، بار دیگر نحوه این اصلاح مورد توجه قرار گرفت. این طرح با انتقادها و اظهارات قابل تاملی توسط کارشناسان روبهرو شد و به زعم این کارشناسان طرح مذکور، دارای رویههایی است که میتواند چالشهای فراوانی برای نظام بانکی ایجاد کند. در این تحلیل با بهرهگیری از تجربههای جهانی و پژوهشهای صورت گرفته اولویت و دغدغههای اصلاح نظام بانکی در شرایط کنونی را مورد بررسی قرار داده است. مطابق این بررسی ها، فراهم کردن بستر مناسب برای استقلال بانک مرکزی، در بهرهگیری از ابزارها و عملی کردن سیاستها بهعنوان مهمترین اولویت اصلاح نظام بانکی مطرح میشود و در سایه دستیابی به این سیاست میتوان سایر اولویتهای شبکه بانکی را نیز در دستور کار قرار داد.

استقلال بانک مرکزی

برخی از کارشناسان معتقدند که در حال حاضر اولویت نخست اصلاح نظام بانکداری، استقلال بانک مرکزی باشد. بانکهای مرکزی مستقل قادرند سیاستهای مناسبتری نسبت به بانکهای مرکزی غیر مستقل تنظیم و اجرا کنند. وقتی که بانک مرکزی از نفوذ و فشارهای سیاسی مصون باشد، با اعمال سیاستهای پولی مناسب، میتواند تورم را مهار کند، از کسری بودجه تاثیر نپذیرد و نرخ بهره را به تعادل نزدیکتر کند. اما تبدیل شدن سیاستهای پولی به ابزاری برای تامین خواستههای دولت در کنار برهم زدن تعادل بخش پولی اقتصاد میتواند به بخش حقیقی آسیبزده و موجب نوسانات اقتصادی شود. در دنیا شاخصهای متفاوتی برای سنجش درجه استقلال بانک مرکزی وجود دارد، اما این در بخش اصلاح نظام بانکداری ایران به نظر میرسد که دو دیدگاه بر سایر نظرها ارجحیت داشته است. گروه نخست معتقد است که رویه استقلال بانک مرکزی بیشتر تحت تاثیر رویههای حقوقی و عزل و نصب ریاست جمهوری مورد توجه قرار گیرد.

گروه دیگر معتقد است که باید تمرکز استقلال بانک مرکزی روی ابزارها و اصول تعریف شده قرار گیرد و این مورد از درجه اهمیت بیشتری وجود دارد. اما بهطور کلی کارشناسان معتقدند که استقلال بانک مرکزی معمولا در چهار بعد مطرح میشود، نخست استقلال عملیاتی است که تصمیمات کلیدی بانک مرکزی عمدتا همان تصمیمات راجع به سیاستهای پولی است که توسط خود بانک مرکزی گرفته میشود. موضوع دوم، استقلال مالی است به این معنی که دارایی و تعهدات بانک مرکزی از داراییها و تعهدات دولت جدا است. بعد بعدی استقلال پرسنلی است که کارکنان بانک مرکزی از پرسنل دولت جدا است و قواعد حاکم بر آنها نیز باید منفک باشد. بعد چهارم نیز استقلال کارکردی بانک مرکزی است، به این معنا که بانک مرکزی بهعنوان یک نهاد مستقل دارای کارکردهای خاص خود است و کارکردها با کارکردهای سایر دستگاهها متفاوت است.

در این راستا نحوه عزل و نصب یکی از محورهای استقلال نظام بانکی است و در سالهای گذشته، چالشهای به وجود آمده میان دولت و بانک مرکزی نتوانسته به یک رویه مشخصی برای فرآیند عزل و نصب منتج شود. کارشناسان معتقدند که بهرهگیری از ابزار و استقلال برای حصول هدفگذاری ها، مهمتر از توجه به رویه عزل و نصب در بحث اصلاح نظام بانکداری است، البته پس از اصلاح استقلال بانک مرکزی و تعریف رابطه مشخص آن با دولت و مجلس، مشخص شدن نحوه عزل و نصب نیز میتواند در دستور کار قرار گیرد. تجربه کشورهای ترکیه شیلی و برزیل نیز نشان میدهد که این کشورها برای استقلال بانک مرکزی، بیشتر بر بهرهگیری از ابزارها، تعیین اهداف و اجرای فعالیتها از استقلال برخوردار بودند. گزارش پژوهشکده پولی در این خصوص نشان میدهد که این کشورها با موفقیت از سیاست هدفگذاری تورم تبعیت کرده و توانستهاند تا حد زیادی از شدت و نوسانات تورمی در اقتصاد بکاهند. این کشورها سازوکار عملی در برخورد با این مساله را در پیش گرفتهاند که به بهرهگیری از ابزارها و هدفگذاری مناسب تاکید میکند.

شفافیت و پاسخگویی بانک مرکزی

بخشی از کارشناسان نیز معتقدند که اولویت نخست در اصلاح نظام بانکی تغییر رویکرد در پاسخگویی بانک مرکزی است. بانک مرکزی از اختیارات و اقتدارات قابلتوجهی برخوردار است و چارچوبهای قانونی مربوط به اختیارات بانک مرکزی، آن را معمولا از نفوذ مقامات سیاسی مصون نگه میدارند تا بتواند به درستی وظایف خود را انجام دهد. با این حال، لازم است مکانیزمهایی وجود داشته باشد که استقلال بانک مرکزی به عدم پاسخگویی آن منتهی نشود. به عبارت دیگر، لازم است توازن و تعادلی میان استقلال بانک مرکزی از یکسو و شفافیت و پاسخگویی آن از سوی دیگر وجود داشته باشد. اصولا برای اینکه بانک مرکزی پاسخگو باشد سه عنصر در نظر گرفته میشود. نخست آنکه بانک مرکزی مشمول نوعی نظارت قرار داشته باشد، موضوع دوم این است که عملکرد بانک مرکزی بهطور مداوم مورد حسابرسی قرار گیرد. در مرحله سوم اگر عملکرد بانک مرکزی قانعکننده نبود، این امر عواقب منفی برای مسوولان باشد، اگرچه این گزینه، نیز برای اصلاح نظام بانکی یک ضرورت میشود، اما قبل از اینکه به دنبال پاسخگویی در نظام بانکی باشیم، باید شرایطی ایجاد شود که استقلال بانک مرکزی در ابزار فراهم شود تا پس از آن زمینه پاسخگویی نیز ایجاد شود. در غیر این صورت اگر مانند سالهای گذشته، سیاستهای مالی بر سیاستهای پولی سلطه یابد، نیازی از سوی سیاستگذار پولی به پاسخگویی نیست.

نظارت بر شبکه بانکی

در حال حاضر بحث نظارت بر شبکه بانکی نیز بهعنوان یک اولویت در نظام بانکداری، محسوب میشود. در این خصوص، برخی معتقدند که باید رویه نظارت، از سیاستگذاری پولی بانک مرکزی جدا شود و وظیفه نظارت بر بانکها، بازار بورس و صنعت بیمه بر عهده یک نهاد مستقل قرار گیرد و برخی، نظارت توسط سه نهاد نظارتی را که هرکدام بر یکی از بازارهای مزبور نظارت داشته باشد مناسبتر میدانند و بر این نکته پافشاری میکنند که به جای ادغام ناظران مالی متعددی که در حال حاضر وجود دارند، باید ساختارهای داخلی، وظایف و امکانات آنها را مورد بازنگری قرار داد.به عقیده کارشناسان، طراحی یک مقام نظارتی کارآمد و موثر که در عین حال از استقلال، شفافیت و پاسخگویی برخوردار است؛ امری که نیازمند در نظر گرفتن نکات و ظرایف بسیاری است؛ اما باید به این نکته توجه کرد که اولا هیچیک از رویکردهای نظارتی نسبت به رویکردهای دیگر برتری ندارد و ثانیا مسائل دیگری همچون هزینههای نظارت و نحوه تامین آن، شفافیت و پاسخگویی ناظر مالی و نقش دولت و بانک مرکزی در فرآیند نظارت در طراحی نظارت مالی کارآمد، اهمیت دارند و تا زمانی که پاسخهای صحیحی به مسائل مطرح در رابطه با هر یک از مسائل فوق داده نشود، نظارت مالی مطلوب، حاصل نخواهد شد. در نتیجه به گفته کارشناسان، ادغام یا عدم ادغام نهادهای نظارتی نظام بانکی، بورس و بیمه، صرفا یکی از تصمیماتی است که در جهت اصلاح نظام مالی کشور باید اتخاذ شود و نمیتواند بهعنوان یک اولویت در بحث اصلاح نظام بانکی صورت گیرد.

شریعت و فقه

موضوع بعدی که مورد تاکید کارشناسان قرار گرفته و در اصلاح قانون بانکداری بدون ربا در مجلس مورد تاکید گرفته توجه به مسائل شریعت و وفقه است. در این خصوص برخی از فقها معتقدند با توجه به شبه ربوی بودن فعالیتهای بانکی و سایر مسائل بانکی، تنها راه برونرفت برای این مورد، ایجاد شورای فقهی بهعنوان یکی از ارکان بانک مرکزی است؛ اما این رویکرد به زعم برخی از کارشناسان با برخی از ابهامات روبهرو است. در این خصوص کارشناسان معتقدند که چنین رکنی باعث میشود که استقلال بانک مرکزی در تصمیمگیری تحتالشعاع قرار گیرد؛ زیرا نیاز دارد که سیاستهای مورد نظر را برای عملیاتی شدن، با تایید شورای فقهی صورت دهد. همچنین در حال حاضر شورای نگهبان برای تصویب قوانین، ارزیابیها شرعی خود را انجام میدهد و متعاقب آن اگر خلاف شرع باشد، هیچ قانونی تصویب نخواهد شد. این شورا باعث میشود که یک موازی کاری برای بررسی شرعی قوانین بانکی صورت گیرد. نکته بعدی که کارشناسان به آن اشاره میکنند آن است که در صورتی که نیاز بهوجود چنین سازوکاری در نظام بانکی است، باید در سازمان سایر مراکز و سازمانهای مالی مشابه نیز نظیر آن پیشبینی شود. علاوه بر این، مشکلات به وجود آمده درخصوص ربوی بودن عملیات بانکی بیش از آنکه در سطح قوانین باشد، در شیوه و اجرا است که این رویه با ایجاد شورای فقهی نیز تغییر نخواهد کرد، زیرا فقیه به بیان حکم اکتفا میکند.

اولویتبندی در سیاستگذاری

موضوع اصلاح نظام بانکی مورد توافق اکثر کارشناسان قرار دارد و معتقدند که این اصلاح باعث میشود که هم به شفافیت روابط بانک مرکزی و بانکها افزوده شود و هم مشکلات نظام بانکی کاهش یابد اما نقطه عزیمت برای اصلاح نظام بانکی و اولویتبندی در این مسیر، امری است که باید با حساسیت بیشتری در دستور کار قرار گیرد. اگرچه تمام دغدغههای مطرح شده در این گزارش میتواند یکی از گزینههای اصلاح نظام بانکی باشد، اما به نظر میرسد که در حال حاضر باید شرایطی فراهم کرد که بستر مناسب برای بهرهگیری بانک مرکزی از ابزار به منظور حصول اهداف خود، ایجاد شود. به نظر میرسد در کشورهایی که دست به اصلاح و بازنگری چارچوب سیاست پولی خود زدهاند، ایجاد این بستر، توانسته گام حیاتی در مسیر اصلاح باشد و به ترتیب گزینههای دیگر نیز در دستور کار قرار گرفتهاند. در حال حاضر با توجه به تعدد چالشها در شبکه بانکی کشور، اولویتبندی در اصلاح نظام بانکی یک ضرورت محسوب میشود.