مداخلات بانک مرکزی و مساله شفافیت

در بازار ارز مداخله میکند تا مانع از نوسانات شدید قیمت ارز شود؛ در مواقعی که بانکها و موسسات مالی دچار مشکلات مالی میشوند و از کمبود منابع مالی رنج میبرند، منابع نقدی اضطراری را در قالب اضافه برداشت یا سایر قالبها در اختیار آنها قرار میدهد تا از ورشکستگی آنها جلوگیری کند و ثبات نظام بانکی را حفظ کند؛ اخیرا حتی دیده شده اقداماتی در جهت پرداخت به سپردهگذاران موسسات غیرمجاز از محل منابع بانک مرکزی انجام شده است. مداخلات بانک مرکزی، هزینهبرند. این هزینهها از محل منابع بانک مرکزی که بخشی از منابع عمومی و متعلق به تمامی مردم هستند، تامین میشوند. منابع عمومی، عمدتا یا از محل فروش نفت و سایر ذخایر ملی فراهم میآیند یا از محل مالیاتهای دریافتی از مردم.

بر اساس قوانین مالی و محاسباتی کشور باید نظارت دقیق درخصوص هزینهکرد منابع عمومی وجود داشته باشد و نمیتوان فارغ از ضوابط و معیارهای مقرر شده در قوانین مزبور در آنها تصرف کرد. این امر، مختص ایران نیست. منابع عمومی در همه جای دنیا حساب و کتاب خاص خود را دارند و نظارتهای ویژهای در مورد آنها انجام میشود و بانکهای مرکزی، در همه جای دنیا برای هزینههایی که انجام میدهند باید پاسخگو باشند و شفافیت لازم در عملکرد آنها وجود داشته باشد. استقلال بانک مرکزی، اگرچه امری ضروری و لازمه ثبات اقتصادی است، اما به هیچ وجه به معنای فقدان شفافیت و پاسخگویی نیست و اتفاقا هر چه استقلال بانک مرکزی بیشتر باشد، لازم است شفافیت و پاسخگویی آن هم بیشتر باشد. در ادامه به اختصار نکاتی درباره شفافیت در مداخلات بانک مرکزی در بازارها ذکر میشود.

مداخلات ارزی بانک مرکزی

نوسانات جدی و سریع نرخ ارز موجب میشود بانکها با مشکلات جدی در تامین نیازهای ارزی بنگاههای اقتصادی مواجه شوند. نوسانات نرخ ارز، باعث ورود سفتهبازان به این بازار میشود. آنها تقاضای کاذبی ایجاد میکنند که نظام بانکی کشور، قادر به برآورده کردن آن نخواهد بود. همچنین، پیشبینی نرخ ارز برای بنگاههای اقتصادی دشوار خواهد شد و به تبع آن هزینه تامین کالاها و مواد اولیه برای بنگاههای اقتصادی بالا خواهد رفت. از این رو، لازم است ثبات نسبی در بازار ارز وجود داشته باشد. یکی از مکانیزمهایی که در سالهای اخیر برای این امر مورد استفاده قرار گرفته است، مداخله در بازار به شکل فروش ارز به قیمتی پایینتر از قیمت بازار بوده است تا به این ترتیب به بازار علامت داده شود که دلیلی برای افزایش بهای ارز وجود ندارد. این نوع مداخلات، میتواند منتهی به سود بردن عدهای شود که ارز را به بهای کمتر از بهای بازار از بانک مرکزی دریافت میکنند. از این رو، نگرانیهایی در مورد امکان سوءاستفاده از این رهگذر و کفایت و کارآمدی شیوههای مبارزه با سوءاستفادههای احتمالی نیز همواره ابراز شده است و یکی از دغدغههای مقامات نظارتی بوده است. برای پاسخگویی به این نگرانیها چه میتوان کرد؟

قبل از پاسخگویی به پرسش فوق، اشاره به یک نکته ضروری است. سیاستگذار پولی اصولا باید به سمتی حرکت کند که نیاز به مداخله به طریق فوق وجود نداشته باشد. نرخ ارز باید ازسوی بازار تعیین شود و نرخ تورم، به نحوی کنترل شود که امکان سفتهبازی و نگرانی نوسانات جدی و شدید در بازار وجود نداشته باشد. مداخله در بازار، باید امری استثنایی و محدود به شرایط و موقعیتهای خاص و غیرقابل پیشبینی باشد و نباید به رویه عادی و متداول بانک مرکزی و بازار مبدل شود.

با در نظر داشتن این نکته، شفافیت در مداخلات ارزی بانک مرکزی به دو طریق حاصل میشود. نخست از طریق مشخص کردن و تدوین چارچوب مداخله و دوم از طریق گزارشدهی درخصوص میزان مداخله و آثار آن. اگر بانک مرکزی، برای کنترل نرخ ارز به یک سری از بانکها ارز میفروشد تا آنها نیز ارز را در بازار عرضه کنند و به این ترتیب، قیمت ارز کنترل شود، باید از قبل مشخص و معلوم باشد که بانکهای مزبور بر اساس چه ضوابطی انتخاب میشوند، چه مقاماتی آنها را انتخاب میکنند، مراحل این انتخاب چیست، مکانیزم نظارت بر این امر چه است و ... لازم نیست که نام بانکها و میزان ارزی که دریافت میکنند برای عموم منتشر شود؛ چرا که این اطلاعات ممکن است مورد سوءاستفاده سفتهبازان قرار گیرند؛ اما مشخص بودن رویهها و چارچوبهای مداخله، اختلالی در مداخله ایجاد نمیکند و شفافیت بانک مرکزی را ارتقا میدهد. دومین نکته، مربوط به مساله شفافیت پس از مداخله است. دستگاههای نظارتی که وظیفه نظارت بر هزینهکرد وجوه عمومی را دارند، حق دارند بدانند منابع بانک مرکزی که جزئی از منابع عمومی هستند، چگونه و به چه نحو هزینه شدهاند. از این رو، بانک مرکزی باید در فواصل زمانی معین، گزارش مداخلاتی را که انجام شده است، به همراه آثاری که مدنظر بوده و آثاری که در عمل محقق شده است، برای دستگاههای نظارتی ارسال کند. این امر، موجب میشود بانک مرکزی و دستگاههای نظارتی، یک آسیبشناسی مداوم و مستمر از مداخلات، هزینههای آن و آثار بر بازارها داشته باشند.

مداخلات بانک مرکزی در بازار بانکی

فرض کنیم یک یا چند بانک یا موسسه اعتباری، دچار مشکلات مقطعی در تامین نقدینگی شده باشند و امکان تامین مالی کوتاه مدت از طریق بازار بانکی نیز برای آنها فراهم نباشد. در چنین مواردی بانک مرکزی بهعنوان وام دهنده نهایی یا the lender of last resort وارد میشود و منابع مورد نیاز آنها را در قالب اضافه برداشت تامین میکند. البته در اینجا شرایطی باید رعایت شود که به اختصار به آنها شرایط تورنتون میگویند.

این شرایط به اختصار از این قرار هستند: «نخست اینکه نباید هیچ تضمین یا اطمینان خاطری برای بانکها وجود داشته باشد که هر گاه تمایل داشته باشند بتوانند از طریق اضافه برداشت منابع مورد نیاز خود را تامین کنند و همواره باید نوعی تردید و عدم اطمینان در این باره وجود داشته باشد. دوم اینکه اضافه برداشت باید مشروط به انجام اقدامات اصلاحی در بانک یا موسسه اعتباری دریافتکننده شود؛ سوم اینکه اضافه برداشت باید مشروط به اخذ وثیقه یا تامین کافی از بانک یا دولت (در مورد بانکهای دولتی) باشد و چهام اینکه اضافه برداشت باید صرفا برای بانکهایی ممکن باشد که با مشکلات کوتاهمدت نقدینگی روبهرو هستند، نه بانکهای ورشکسته.» در هر حال استفاده از منابع بانک مرکزی برای اعطای اعتبار به بانکها، متضمن استفاده از منابع عمومی است.

اما گاه شرایط فوق نادیده گرفته میشوند. گاه بانک مرکزی به سپردهگذاران یک موسسه اعتباری ورشکسته پرداختهایی را انجام میدهد. حتی ممکن است سپردهگذاران موسسات اعتباری غیرمجاز، به طور مستقیم یا غیرمستقیم، با استفاده از منابع بانک مرکزی سپردههای خود را بازپس بگیرند. در چنین شرایطی این سوال مطرح است که مکانیزم نظارت بر این نحوه استفاده از منابع عمومی چیست؟ در سایر کشورها، پیش از آنکه از منابع عمومی برای کمک به بنگاههای اقتصادی که در شرایط بحرانی قرار دارند استفاده شود، مجوز قانونی از مجلس اخذ میشود. بهعنوان مثال، در آمریکا در سال 2008 قانون Housing and Recovery Act برای اختصاص منابع مالی برای مقابله با بحران مالی تصویب شد. در اتحادیه اروپا نیز با استفاده از مجوزهای قانونی، منابع مالی لازم برای مقابله با بحران مالی 2009-2008 تامین شد. میتوان گفت، لزوم اخذ مجوز قانونی برای استفاده از منابع بانک مرکزی در رابطه با بانکها و موسسات مالی ورشکسته استانداردی عمومی و رویهای پذیرفته شده است.

با این حال، ممکن است بانک مرکزی ادعا کند که کمک به بانکها و موسسات ورشکسته یا پرداخت به سپردهگذاران موسسات غیر مجاز، باید در شرایط اضطراری و با سرعت انجام شود؛ در حالی که قانونگذاری فرآیندی طولانی و زمانبر است و منتظر ماندن برای دریافت مجوز مجلس، میتواند باعث تشدید مشکلات در بازار مالی شود. اگرچه نفس این دغدغه و نگرانی صحیح است، اما با توجه به نکاتی که در ادامه ذکر میشوند میتوان هم این نگرانی را مرتفع و هم شفافیت مداخلات بانک مرکزی را تامین کرد. نخست اینکه ورشکستگی بانکها و موسسات مالی، برخلاف مشکلات مربوط به کمبود نقدینگی کوتاه مدت، بهطور پیشبینیناپذیر و دفعی بهوجود نمیآیند و معمولا از مدتها قبل، چنین مشکلاتی علائم و آثار خود را بروز میدهند.

بنابراین این امکان برای بانک مرکزی وجود دارد که از قبل، ولو به طور تخمینی و برآوردی پیشبینی کند که در آینده نزدیک به چه میزان منابع برای اینگونه مداخلات نیاز خواهد داشت. دوم اینکه مجوزهای قانونی مزبور را میتوان با فوریت بالا در مجلس طرح و تصویب کرد و باید به این نکته توجه داشت که تصویب قانون در همه کشورها امری طولانی و زمانبر است، اما این امر باعث نشده که در سایر کشورها از اخذ مجوز مجلس برای این نوع استفاده از منابع عمومی خودداری کنند. سوم اینکه ملزم کردن بانک مرکزی به پیشبینی بودجهای که برای اینگونه مداخلات نیاز خواهد داشت، باعث خواهد شد که بانک مرکزی مکلف به آیندهنگری بیشتر و پیشبینی وضعیت بانکها و موسسات در معرض ورشکستگی و نیز موسسات غیرمجاز شود و به این ترتیب بتواند کیفیت نظارت خود را بهبود بخشد.

به طور کلی بهنظر میرسد مساله شفافیت بانک مرکزی و نحوه استفاده از وجوه عمومی ازسوی آن، مسالهای مهم و اساسی است که لازم است در لایحه پیشنهادی دولت تحت عنوان قانون بانک مرکزی، در کنار اصل مهم و اساسی استقلال بانک مرکزی مورد توجه قرار گیرد و به این ترتیب، دغدغههایی که درخصوص نحوه استفاده از منابع عمومی از طرف بانک مرکزی مطرح خواهند شد، از قبل مدنظر قرار گیرند و برای آنها پاسخ مناسبی یافت شود.