ناپایداری منابع مالی و فروش تراکم

منابع مالی شهرداریها با نوسان ناشی از دورههای رونق و رکود ساخت وساز قبض و بسط پیدا میکند و پس از مدتی با اشباع سطح شهر از ساختمانها، امکان برنامهریزی بلندمدت را از مدیریت شهری سلب میکند. علاوهبر این در سطح شهر شاهد هستیم ساختار معماری و طراحی فضای شهری از الگوی درآمد شهری متاثر شده است.

شهرداری برای کسب درآمد بیشتر بدون توجه به ضوابط و مقررات ساخت وساز بهدنبال حداکثر کردن ارتفاع ساختمانها و توسعه فضای شهری است. این در حالی است که وابستگی روز افزون به درآمدهای حاصل از تراکم فروشی مخاطرات زیادی برای شهر و شهروندان بهدنبال دارد. خطرات زیست محیطی، آلودگی هوا، کمبود فضای سبز و مراکز خدمات عمومی و افزایش مداوم هزینههای شهری از جمله پیامدهای اولیه نظام مالی کنونی شهرداریها است ضمن اینکه شهر با نوعی بیهویتی معماری نیز مواجه خواهد شد و سطح مشارکت عمومی شهروندان در تامین منابع اداره شهر به پائینترین سطح خود خواهد رسید. چراکه منابع 80 درصدی اداره شهرها توسط 20 درصد از شهروندانی تامین میشود که با پرداخت هزینه صدور مجوز ساختمانی به شهرداری در این حوزه وارد میشوند. در مقابل این موضوع سبب میشود تا سطح پاسخگویی مدیران شهری به شهروندان کاهش پیدا کند و نظام توزیع درآمد شهری از الگوی نامناسبی تبعیت کند.

قطعا تغییر ساختار تامین مالی شهرداریها در طول چند ماه امکانپذیر نیست و به برنامهای حداقل میان مدت نیاز دارد؛ چراکه کسب درآمد از محل فروش تراکم و تغییر کاربری از سهلالوصولترین روشهای تامین درآمد است، اما از چه روشهایی میتوان به تغییر این روند کمک کرد؟

حجت میرزایی اقتصاددان در این باره میگوید: در بسیاری از شهرهای دنیا نزدیک به 40 درصد منابع اداره شهرها از طریق کمکهای دولت مرکزی تامین میشود. اگرچه در وضعیت کنونی دولت مرکزی با مشکلات بزرگ و کوچک اقتصادی مواجه است، اما میتوان با طراحی فرمولی متناسب از این کمک بهره برد.

او دومین راهکار کاهش وابستگی به درآمدهای ناپایدار شهری را تدوین سازوکار مناسب برای پرداخت عوارض شهری میداند و میگوید: تدوین سازوکار مناسب برای پرداخت عوارض شهری از دیگر روشهایی است که در تجربه اداره بسیاری از شهرهای بزرگ دنیا جا گرفته است. به گفته وی درآمد حاصل از اموال و اجارهداری شهرداریها نیز از دیگر الگوهای تجربه شده سایر کشورهای دنیا است.

میرزایی جذب سرمایه گذاری بخش خصوصی و باز تعریف تامین خدمات را از دیگر روشهای مورد اشاره در تجربه کشورهای جهان معرفی میکند و ادامه میدهد: باز تعریف خدمات در چارچوبی معقول به این دلیل ضروری بهنظر میرسد که مجموعه شهرداریها در کشور ایران خدماتی گران عرضه میکند، در نتیجه از یک سو خودش را به هزینههای زیادی مکلف میکند و از سوی دیگر بهدلیل ناکارآمدی بخش عمومی و فساد سیستمی، خدمات با هزینه بالا عرضه میشود.

در این میان تعداد زیادی از صاحبنظران حوزه شهری این وضعیت را مختص مدیریت شهری پایتخت نمیدانند. بهروزهادی زنوز صاحبنظر حوزه شهری معتقد است : نابسامانی در وضع درآمدهای شهرداریها فقط مساله کلانشهرهایی همچون تهران نیست؛ بلکه دامنگیر تمامی شهرهای کشور شده است. مسوولیت این موضوع نیز به دولت مرکزی باز میگردد چراکه اساسا وضع قوانین ناظر بر تنظیم درآمدهای شهرداری بر عهده وزارت کشور و سازمان شهرداریها است که نظام درآمدی مطلوبی را پس از جنگ طراحی و به مورد اجرا نگذاشتهاند. در دوره بعد از جنگ که شهرداریها همچون دیگر موسسات، نیاز مالی شدیدی برای عمران شهرها داشتند بهدلیل تدوین نشدن نظام درآمدی مناسب، به روشهایی برای کسب درآمد متوسل شدند که به نفع جامعه شهری نیست. از جمله این روشها فروش تراکم، تغییر کاربری و جریمههای مربوط به کمیسیون ماده پنج شهرداری است که باعث شده مقررات ساختوساز و منطقه بندی زمین در شهرها دستخوش تحولات نامساعدی شود.

او با بیان اینکه فروش تراکم چند پیامد نامطلوب را برای شهر در پی داشت، اضافه میکند: پیامد اول عبور از سقف جمعیت پذیری شهرها است. هر شهری در قالب برنامهریزی شهری بارگذاری جمعیتی برای آن پیشبینی میشود، اما وقتی افزایش تراکم اتفاق میافتد بهطور ضمنی ناقض هدفگذاری جمعیت است. برای مثال افق جمعیتی پیشبینی شده در طرح جامع شهر تهران تا سقف 10/5 میلیون نفر است، اما فروش تراکم خارج از ضابطه جمعیت شهر را به مرز 12 میلیون نفر میرساند. یعنی یک و نیم میلیون نفر بیش از سقف جمعیتی پیشبینی شده. پیامد دوم ازدحام ترافیکی در کلانشهرها است. وقتی در برخی مناطق شهری که دارای گذرها و معابر کم عرضی است تراکم ساختمانی بالا داده میشود منجر به بروز ازدحام ترافیکی روزانه در آن منطقه میشود. پیامد سوم بسته شدن کریدور هوایی شهر است. افزایش بیرویه تراکم ساختمانی در مناطق نامساعد شهری جریان هوا را از گردش باز میدارد و منجر به تشدید آلودگی هوا میشود. نابودی باغات، محدود شدن فضاهای عمومی شهر و زیر سوال رفتن ایمنی شهر از دیگر پیامدهای فروش تراکم بیضابطه در شهر است. از آنجا که تهران بر روی کمربند زلزله قرار گرفته است ارائه اضافه تراکم در حریم گسلها، خطرناک است تا جایی که میتواند فجایع بزرگی را به بار آورد و ایمنی شهر را زیر سوال ببرد و از همه مهمتر آنکه تمامی این پیامدها هزینههایی است که شهروندان بابت فروش تراکم بر دوش میکشند.

او به نقش پارلمان محلی پایتخت برای توقف این روند اشاره میکند و میگوید: شوراهای شهر در دو زمینه میتوانند بهطور موثر وارد شوند. نخست وضع بهای خدمات شهرداریها است. حتی میتوانند در نواحی خاصی از شهر براساس قانون شورای اسلامی شهرها و روستاها عوارض ویژهای را وضع کنند. دوم آنکه در اجرای قانون نوسازی باید قیمت املاک بهصورت واقعبینانهای ارزیابی شود تا از شهروندان مالیات بیشتری برای خدماتی که شهرداریها انجام میدهند دریافت شود. در بسیاری از نقاط دنیا 30 درصد درآمد شهرداریها از محل عوارض نوسازی تامین میشود، این در حالی است که در حال حاضر این منبع بیش از سه درصد درآمد شهرداری را تشکیل نمیدهد. علت آن هم این است که قیمت منطقهای املاک واقعبینانه نیست.