سه بال نجات بانک‌ها

کارکنان صندوق بینالمللی پول در یکی از فصول گزارش این صندوق با موضوع «بررسی پدیده ورشکستگی بانکی» به انعکاس دیدگاهها و راهکارهای موجود برای مدیریت ریسک سیستماتیک در شبکه بانکی پرداختهاند. بررسی و مطالعه این راهکارها از آنجایی حائز اهمیت است که به گواه برآوردهای کارشناسانه شاخصهای سلامت بانکی کشور حکایت از لزوم ایجاد اصلاحات ساختاری در شبکه بانکی کشور دارد. بنابراین راهحل ترسیمشده از سوی خبرگان صندوق بینالمللی پول، تا حدود زیادی مشخصکننده نقشه پیشروی سیاستگذاران کشور برای اصلاح نظام بانکی است. «دنیای اقتصاد» در این گزارش با نگاه به دیدگاه کارشناسان صندوق جهانی پول، به بررسی فرآیند مدیریت ریسک سیستماتیک در شبکه بانکی پرداخته است.

سه فاز مدیریت ریسک

وقوع بحران سیستمی در شبکه بانکی اتفاقی است که با اثرگذاری بر بخشهای واقعی اقتصاد، گستره بحران را به تمامی اعضای بدنه اقتصادی کشور منتقل میکند. «صندوق بینالمللی پول» در گزارشی به بررسی ابعاد مختلف پدیده ورشکستگی در نظام بانکی پرداخته است. در یکی از فصول این گزارش که به بررسی بحران سیستمی در شبکه بانکی اختصاص داده شده است، کارکنان صندوق بینالمللی پول دیدگاههای خود را در زمینه «بازسازی ساختار»، «تصفیه شبکه بانکی» و «راهکارهای مدیریت بحران سیستمی در شبکه بانکی» با خوانندگان به اشتراک گذاشتهاند. بر مبنای دیدگاه کارشناسان صندوق بینالمللی پول مجموعه اقداماتی که برای تصفیه شبکه بانکی کشور از بانکهای ناسالم و ورشکسته مورد نیاز است در دوران سلامت بانکی در مقایسه با دوران بحران سیستمی در شبکه بانکی بر مبنای چارچوب مشترکی قرار دارند. یکی از مهمترین آثار سوء وقوع بحران در نظام بانکی سلب اعتماد عمومی از نظام مالی است. در نتیجه ایجاد یک چرخه قهقرایی ناشی از بیاعتمادی عمومی ممکن است به ناتوانی بانکها در پاسخ به تعهدات و در موارد شدیدتر سقوط کلی نظام مالی منجر شود. امری که مساله اصلاح نظام مالی در دوران بحرانی را در مقایسه با دوران پیش از بحران، با ابعاد پیچیدهتری مواجه خواهد کرد.

بر اساس گزارش صندوق بینالمللی پول، سیاستهای مدیریت ریسک سیستمی اصولا شامل سه فاز است؛ مدیریت بحران، بازسازی ساختار و مدیریت داراییها. مرحله نخست در مسیر مدیریت ریسک ثبات بخشی به انتظارات طلبکاران شبکه بانکی است. در گام بعدی وضعیت سیستم بانکی مورد تجزیه وتحلیل قرار گرفته و بانکهای گرفتار در شرایط نامناسب مالی شناسایی و تعیین تکلیف میشوند. اقدامی که در نهایت به بازگرداندن بانکهای بیمار به ثبات و سوددهی مالی یا تصفیه جزو بیمار بدنه بانکی کشور منجر خواهد شد. سومین مرحله از استراتژی مدیریت ریسک سیستمی نیز بر بازسازی مطالبات معوق متمرکز شده است. گزارش صندوق بینالمللی پول در کنار تشریح فرآیند مدیریت ریسک، بر لزوم ایجاد مکانیزم شفاف برای اطمینان از اثرگذاری سیاستهای سالمسازی تاکید دارد.

در این ساز و کار یک نهاد متخصص، مسوولیت رصد وضعیت سلامت بانکی، تعیین تکلیف و تنظیم برنامه برای بانکهای ناسالم را بر عهده دارد. در زمینه تعیین این نهاد در کشورهای مختلف دو رهیافت وجود دارد؛ این وظایف در برخی از کشورها به نهاد نظارت بانکی موجود (بانک مرکزی) سپرده میشود، اما در کشورهایی که نسبت بالایی از بانکها دولتی هستند این وظیفه به یک نهاد جدید سپرده میشود. البته ایجاد یک نهاد نظارتی جدید در مقایسه با سپردن وظیفه نظارت بر روند درمان شبکه بانکی کشور به نهاد نظارتی سنتی، مزیتهایی نظیر «از بین بردن تضاد منافع» و «تمرکز مهارتهای تخصصی» دارد. این نهاد ناظر در کنار تنظیم برنامه اصلاح سیستم بانکی و بهروزرسانی این برنامه متناسب با شرایط، وظیفه سایر نهادهای دولتی را نیز در برخورد با بحرانهای بانکی مشخص میکند. به گزارش صندوق بینالمللی پول این نهاد ناظر در کنار مسوولیتهای یاد شده وظیفه دارد نسبت به ترسیم دقیق مولفههایی نظیر ورشکستگی بانک در چارچوب قانونی یک کشور اطمینان حاصل کند.

الگوی بازسازی نظام بانکی

پس از مدیریت دامنه و گستره بحران، وظیفه اصلی مقامات نظارتی بانکی بازسازی تکتک بانکهای بیمار است. بر مبنای گزارش صندوق بینالمللی پول، فرآیند بازسازی تنها در وجود ساختار قانونی مستحکم ناظر بر فرآیند ورشکستگی بانکها امکانپذیر خواهد بود. به همین دلیل نخستین گام در مسیر احیای نظام بانکی ناسالم تهیه چارچوب قانونی متناسب برای تعیین وضعیت بانکهای ورشکسته است. موضوعی که در قوانین حقوقی ایران از جمله مواردی است که به علت سکوت و نقصان قوانین و نیز عدم پوشش چتر قانون عام تجاری نسبت به مسائل تخصصی حوزه پولی و بانکی، ابهاماتی را ایجاد کرده است. اگر چه چارچوب قانون تجارت در مبحث ورشکستگی و تسویه امور ورشکستگی تمام اشخاص حقیقی و حقوقی مشمول تعریف عنوان تاجر را در بر میگیرد و اصلاحیه قانون تجارت در سال 1347 چارچوب قانونی انحلال و تصفیه امور مربوط به شرکتهای سهامی ورشکسته را مشخص میکند، با این وجود صرف استفاده از قوانین یاد شده، شاخص شفافی را برای تعیین شرکتهای ورشکسته مشخص نمیکند.

بر مبنی گزارش صندوق بینالمللی پول، هر گونه ضعف در این نوع از قوانین نظارتی علاوهبر کاهش اثرگذاری برنامههای حمایتی و اصلاحی، هزینه اجرای برنامههای حمایتی را تا حدود زیادی افزایش خواهد داد. بر مبنای تجربیات کارکنان صندوق بینالمللی رایجترین کاستیها در چارچوب قانونی کشورهای دارای تجربه بحران مالی «عدم دادن اختیار کافی به نهاد رسیدگیکننده به ورشکستگی بانکها» و «عدم حمایت قانونی» از این نهاد است. تجربههای موفق عبور از بحران بانکی در نخستین گام از ترمیم بدنه بانکی به شناسایی وضعیت هر یک از اجزای شبکه بانکی پرداختهاند. بر این اساس در تجربیات موفق معمولا از یک نهاد حسابرسی و تعیین وضعیت جدید در کنار حسابرسان فعلی شبکه بانکی استفاده شده است. پس از حسابرسی و رصد، بانکها به سه دسته تقسیم میشوند؛ دسته اول بانکهای سالم که از نظر نسبت کفایت سرمایه در وضعیت مناسبی قرار ندارند، دسته دوم بانکهای ناسالم اما قادر به فعالیت و دسته سوم بانکهایی که نهتنها از لحاظ ترازنامه در وضعیت مناسبی قرار ندارند؛ بلکه ادامه فعالیت این بانکها سلامت کل شبکه بانکی را تهدید میکند. مقامات نظارتی برای ارزیابی توان بانکها در ادامه فعالیت علاوهبر بررسی «نسبتهای احتیاطی» برنامههای تجاری میانمدت و پروژههای جریان واقعی وجوه را نیز از مقامات بانک مورد بررسی دریافت کرده و مورد تجزیه و تحلیل قرار میدهند.

استراتژیهای تجدید

پس از تعیین اجزای زیانده شبکه بانکی مهمترین چالش پیش رو چگونگی تقسیم زیان ناشی از فعالیت بانک خواهد بود. بر مبنای گزارش صندوق بینالمللی پول، در یک سناریوی بحران، استراتژی بازسازی مورد استفاده باید بیشترین بار ناشی از زیان را به ترتیب بر دوش سهامداران، طلبکاران فرعی و درجه دو، طلبکاران عادی و فاقد وثیقه و طلبکاران عادی دارای وثیقه قرار دهد. بر مبنای گزارش صندوق بینالمللی پول پس از تعیین تکلیف زیان ناشی از فعالیت بانک، باید استراتژی مناسب برای تجدید ساختار بانک را ترسیم کرد. استراتژیهای بازسازی بانک در ریسک سیستمی را میتوان به دو دسته «راهحلهای بخش خصوصی» و «راهحلهای نیازمند کمک بخش عمومی» تقسیم کرد. در راهحل نخست سهامداران بانکی (به تنهایی یا به کمک سایر بانکها) برنامه بازگرداندن سرمایه بانک به سطوح کمریسک را تهیه و تنظیم میکنند. برنامه تجدید سرمایه به کمک بخش عمومی نیز زمانی مورد استفاده قرار میگیرد که موسسات قادر به ادامه فعالیت بدون این شکستها، ورشکسته شوند. کمکهای عمومی در شرایطی که ورشکستگی بانکها باعث هجوم طلبکاران شود و ثبات نظامی در سایه تهدید قرار بگیرد نیز بهعنوان نیروی نگهدارنده به شبکه بانکی کشور تزریق میشوند.

چارچوب قانونی باید اجازه انعطافپذیری کافی برای تجدید سرمایه از طریق مکانیزمهای مختلف را در اختیار متصدیان بازگشت سلامت به بدنه بانکی قرار دهد. این مکانیزمها شامل تزریق سرمایه نقدی، انتشار اوراق قرضه، دیون درجه دوم و سایر ابزارهای مالی میشود. بر مبنای اصول ارائه شده از سوی صندوق بینالمللی پول کمک بخش عمومی برای نجات بانک از ورشکستگی، باید بهعنوان آخرین راهحل مد نظر قرار گیرد. همچنین برای بهرهمندی بانک از کمک بخش عمومی، مثبت بودن خالص دارایی بانک بهعنوان یک شرط ضروری تلقی میشود. در صورت منفی بودن خالص دارایی مالکان موجود یا سرمایهگذاران بخش خصوصی باید پیش از دریافت کمکهای بخش عمومی نسبت کفایت سرمایه را به بالاتر از صفر برسانند. همچنین به منظور حمایت از سرمایهگذاری بخش عمومی، سهامداران عمده بانکی باید ملزم شوند به میزان مشارکت دولت در سرمایه بانک، سهام خود را بهعنوان «گرو» به دولت بسپارند. دولت نیز باید بهای سهام خریداریشده را با بهای اوراق دولتی صادر شده مطابق شرایط بازار بپردازد. همچنین اگر دولت سرمایه درجه دو را برای بانک فراهم کند، باید در صورت عبور نسبت کفایت سرمایه از مرز 8 درصد، سرمایه مزبور به سرمایه درجه یک تبدیل شود؛ درصورتیکه نتوان به سرعت یک تملککننده مناسب برای بانک پیدا کرد و ورشکستگی بانک ثبات مالی کشور را تهدید کند، مقامات بانکی ممکن است ملی کردن بانک را بهعنوان یک تکنیک مد نظر قرار دهند.

در این شرایط، همزمان با اجرای برنامه بازسازی بانک، دولت بهطور موقت مالکیت بانک را در اختیار میگیرد. بر مبنای گزارش صندوق بینالمللی پول یکی از مهمترین نکات در ملی کردن بانکهای ناسالم لزوم توجه به ترسیم سیستم مدیریت کارآ است؛ چراکه دامنه زیانها را کاهش داده و بانک را برای خصوصیسازی مجدد آماده میکند. در چنین شرایطی قانون باید اجازه کاهش سطح فعالیت، انتقال دارایی، تعدیل کارکنان و مذاکرات مجدد با طلبکاران را به بانک دولتی شده بدهد.

راهحل سمزدایی ترازنامه

بر مبنای گزارش صندوق بینالمللی پول، در فاز سوم مدیریت ریسک در شبکه بانکی به تعیین تکلیف «داراییهای ناسالم بانکی» پرداخته میشود. مدیریت دارایی مسموم بانکی معمولا از طریق به کارگیری یک نهاد مدیریت دارایی به انجام میرسد. در این مکانیزم با هدف حذف دارایی مسموم از ترازنامه شبکه بانکی یک نهاد خاص منظور (موسوم به بانک بد یا نهاد وصول مطالبات) ایجاد میشود. این نهاد خاص منظور را میتوان بهصورت یک نهاد عمومی برای مدیریت دارایی مسموم کل شبکه بانکی یا بهصورت یک نهاد مدیریت دارایی به ازای هر بانک در نسخه درمان شبکه بانکی ترسیم کرد. صرف نظر از ساختار مالکیتی، دستور کار این نهاد باید خالی از ابهام باشد. بر مبنای گزارش صندوق بینالمللی پول، این نهادهای خاصمنظور بسته به شرایط، اهداف گوناگونی دارند.

در برخی از موارد سرعت در رکودزدایی از ترازنامه بانکی در دستور کار این نهادها قرار میگیرد و در برخی موارد نیز این نهادها به نهاد بازسازی بانکی تبدیل میشوند و بر بازسازی نهادهای ناسالم اما قادر به ادامه فعالیت تمرکز میکنند. به منظور کاهش احتمال انحراف عملکرد این نهاد خاصمنظور از راستای برنامهریزیشده، شرکتهای مدیریت دارایی باید تحت چارچوب نظارتی مناسب قرار بگیرند. بر مبنای گزارش صندوق بینالمللی پول این الگوی نظارتی در کشورهایی که فضای سازمانی معقولتر و شفافتری دارند، کارآیی و اثرگذاری بیشتری دارند. یکی از نکات جالب توجه در رابطه با این نهادها، تعریف دوران وظیفه کوتاهمدت است، بهنوعی که این نهادها پس از تعیین تکلیف داراییهای سمی بانکها منحل میشوند و دامنه وظایف و فعالیت خود را صرفا به حل مساله داراییهای سمی در ترازنامه بانکها محدود میکنند.

شناسایی پیچ و خم در مسیر اصلاح

لازمه پیوستن نظام بانکی ایران به شبکه بانکداری بینالمللی، اصلاح استانداردهای بانکی در جهت افزایش سلامت بانکداری و اطمینان بخشیدن به طرفهای مقابل است؛ به همین دلیل، این مساله بهطور مکرر مورد تاکید مسوولان بانک مرکزی قرار گرفت و هماکنون نیز جزو اولویتهای اصلی نظام بانکی کشور محسوب میشود. بررسی چارچوب اصلاحات و رصد دقیق قوانین بینالمللی از الزامات مسیر نیل به این هدف مهم است.