بازخوانی سه تجربه خصوصی‌سازی

شواهد و تجربیات کشورهای مختلف طی این سالها حاکی از آن است که خصوصیسازی بدون توجه به زیرساختها و بسترهای موردنیاز و بدون در نظر گرفتن درجه توسعهیافتگی، نتایج موردانتظار را در پی نخواهد داشت. در ایران نیز خصوصیسازی سالها است که در دستور کار قرار گرفته اما نتایج حاصل از آن با آنچه مورد انتظار بوده فاصله زیادی داشته است. فعالان بخشخصوصی همواره از خصوصیسازیهایی انتقاد میکنند که نهتنها منافعی را شامل حال این بخش نکرده، بلکه موجب بهوجود آمدن شرکتهایی با عنوان خصولتی شده که فضای نامساعدی را برای فعالیت این بخش بهوجود آورده و عرصه را برای شرکتهای خصوصی تنگتر کرده است.

براساس گزارش مرکز تحقیقات و بررسیهای اقتصادی اتاق بازرگانی ایران، از جمله الزامات اساسی برای حرکت به سمت خصوصیسازی، فراهم آوردن محیط کسبوکار مساعد، بهبود حقوق مالکیت، مبارزه با فساد، تقویت بخشخصوصی کارآمد برای ورود به فعالیتهای اقتصادی و... است. کشورهایی که با رعایت این اصول اقدام به خصوصیسازی کردند از نتایج موردانتظار خصوصیسازی نیز بهرهمند شدند و بالعکس کشورهایی که بدون فراهم آوردن شرایط لازم، خصوصیسازی ضربتی را به هدف کسب درآمد برای دولت در دستور کار قرار دادند، منجر به اتلاف منابع، ناکارآیی بیشتر، گسترش فقر و افزایش حجم دولت شدند. در این گزارش تجربه سه کشور آلمان، انگلیس و روسیه در مورد خصوصیسازی و موفقیت و عدم موفقیت این کشورها در اینباره مورد بررسی قرار گرفته است.

خصوصیسازی در آلمان

در بین کشورهای اروپای شرقی که پس از فروپاشی کمونیسم، خصوصیسازی را در دستور کار قرار داد، فرآیند خصوصیسازی آلمان شرقی موفقتر از همه بود. ادغام دو آلمان در اواخر دهه 80 شروعی برای این فرآیند بود. آلمان هدف خود را واگذاری داراییهای دولتی به سرمایهگذاران خصوصی قرار داد؛ به این امید که انگیزههایی برای تشکیل سرمایه و ارتقای کارآیی پدید آید. در همین راستا امنیت حقوق مالکیت به مساله مهم اصلاحات در این کشور بدل شد. مساله اصلی، نحوه خصوصیسازی بود. در اول مارس 1990 بنیاد امنایی تاسیس شد به نام ترویهند انشتالت (THA) که بهعنوان هدایتکننده تدریجی اقتصاد دموکراتیک آلمان به درون یک اقتصاد بازار بود. در واقع این نهاد که بزرگترین موسسه واگذاری سهام شرکتهای دولتی در جهان بود، بهعنوان سازمان خصوصیسازی شروع به کار کرد و توانست مقدار قابلتوجهی از اهداف اقتصادی آلمانمتحد را جامهعمل بپوشاند. ترویهند وظیفه داشت که به خصوصیسازی بپردازد و باید ساختار اقتصاد را با مقتضیات بازار سازگار میکرد. محدود کردن دامنه فعالیت اقتصادی دولت از طریق خصوصیسازی، افزایش زمینه رقابت بین شرکتها، مدرنیزه کردن ماشینآلات و تجهیزات، حفظ اشتغال و افزایش سرمایهگذاری مولد از جمله وظایفی بود که قانون برای سازمان ترویهند تعیین کرد. سازمان مذکور برای انجام بهتر امور این سازمان اقدام به استخدام کارشناسان خبره در طول روند خصوصیسازی کرد. این نهاد همچنین تعداد کل شرکتها را فهرست و اقدام به جمعآوری اطلاعات مربوط به آنها کرد.

این نهاد در واقع صاحب با واسطه حدود 8500 بنگاه سابق دولتی بود که بیش از 40 هزار واحد و حدود 7/ 4 میلیون نفر در سال 1990 شاغل داشت. در مارس 1990 ترویهند مشغول تبدیل دارایی دولت به شرکتهای سهامی و سازمانهای با مسوولیت محدود شد، سپس مسوولیت تجزیه شرکتهای دولتی به واحدهای کوچکتر را به قصد ایجاد اقتصاد مبتنی بر بازار آزاد بر عهده گرفت. در ژوئیه 1991 نظام حقوقی آلمانغربی در آلمانشرقی جاری شد. در عین حال تمام بنگاهها ازسوی ترویهند از بدهیهای خود پاک شدند و بسته به نوع فعالیت، سرمایه دریافت کردند. این شرکتها با تضمین ترویهند از بانکها تسهیلات دریافت میکردند. این اعتبارات صرف هزینههای جاری، دستمزدها، انرژی و... میشد تا بنگاهها بتوانند به حیات خود ادامه دهند. ترویهند بنگاهها را با توجه به چشمانداز اقتصادی آینده، جایگاه آنها در محیط اقتصاد کلان، جنبههای زیرساختی و همچنین جوانب بسیاری طبقهبندی کرد. به این ترتیب مشخص شد چه بنگاههایی نیازمند تجدید ساختار و بعد خصوصیسازی هستند وچه بنگاههایی باید منحل شوند.

تجدید ساختار فقط مرحلهای مقدماتی برای خصوصیسازی بود و خود هدف محسوب نمیشد. سازمان مبلغ قابلتوجهی جهت تجدیدساختار، حفظ اشتغال و آمادهکردن آنها برای خصوصیسازی پرداخت کرد. این نهاد برای انتخاب خریدار به این صورت عمل میکرد که از سرمایهگذار بالقوه میخواست پیشنهاد خود را ارائه دهد. پذیرفتن خریدار به قیمت پیشنهادی او ارتباطی نداشت، بلکه به تضمین اشتغال، سرمایهگذاریهای آینده و تداوم بنگاه بستگی داشت. بعد از این مرحله خریداران برای مذاکره دعوت میشدند و سپس واگذاری رخ میداد. از طرفی کنترل و نظارت بر رفتار بنگاههای واگذارشده جهت اطمینان از ادامه فعالیت و حفظ اشتغال و سرمایهگذاری بر عهده این نهاد بود. ترویهند، بهطور قانونی مجاز به انتخاب شیوه خصوصیسازی بود و از دو شیوه مذاکره و مزایده بهره میگرفت. نکته قابلذکر اینکه از روش مزایده خیلی استفاده نمیشد. چراکه در آن فقط قیمت بالاتر ملاک بود و سرمایهگذاری و اشتغال آتی لحاظ نمیشد در حالیکه این دو از اهداف اصلی بودند. از دیگر روشهای خصوصیسازی در آلمان، فروش به مدیران و کارکنان در راستای تقویت قشر متوسط بود. ترویهند ترجیح میداد از این روش حمایت کند؛ چراکه انگیزه آنها برای حفظ فعالیت بنگاه و شاغلان بالا بود.

با توجه به اینکه حقوق مالکیت لازمه اقتصاد مبتنی بر بازار است و تا زمانی که امنیت حقوق مالکیت وجود نداشته باشد، بازار به صورت کارآمد عمل نمیکند، از اینرو دولت آلمان در کنار واگذاریها، در مارس 1991 قانون «رفع موانع» را به اجرا گذاشت. این قانون نوعی ابتکار در مورد حقوق مالکیت به خرج داد. گسترش سیستم تامیناجتماعی در کنار فرآیند خصوصیسازی از دیگر اقداماتی بود که در راستای کاهش نگرانیهای مردم، دولت به آن توجه ویژه داشت.

ترویهند در واگذاریهای خود بهدنبال کسب درآمد نبود. درآمدهای حاصل شده طی سه سال تنها 28 درصد هزینههای انجام شده بود و بیشترین رقم هزینهها مربوط به تجدید ساختار شرکتها بود. این هزینهها در راستای حمایت از صنایعی بود که به یکباره با دنیایی پر از رقابت روبهرو میشدند و شاید بدون چنین هزینههایی قادر به ادامه حیات در فضای جدید نبودند. بهرغم تلاشهای ترویهند، با شروع وحدت دو آلمان، یکباره اقتصادی با برنامهریزی متمرکز، وارد بازارهای جدید رقابتی شدند و با ناتوانی در فروش کالاهایشان مواجه شدند، بهطوریکه اگر کمکهای سریع و فزاینده سازمان نبود، کل اقتصاد آلمان با شکست مواجه میشد. یکی از مشکلاتی که از بعد از 1992 در فرآیند واگذاری با آن مواجه شدند، مربوط به سرعت واگذاریها بود که به علت عجله و شتاب با مشکلاتی مواجه شدند.

با وجود اینکه این سازمان تمام تلاش خود را درخصوصیسازی و تجدید ساختار واحدها به کار گرفت، اما در طول 15 ماه بهطور متوسط هر ماه 60 واحد و در کل 865 شرکت را تعطیل کرد که این روند تا سال 1992 و همزمان با رکود اقتصادی اروپا ادامه یافت و 220 هزار نفر بیکار شدند که باعث بروز ناآرامیهایی در این کشور شد. از اینرو حکومت فدرال به سازمان فشار آورد که از تعطیل کردن شرکتها و بیکاری کارگران بپرهیزد که خلاف هدف ترویهند بوده است. در مجموع شاید بتوان فرآیند خصوصیسازی در آلمان شرقی را متفاوت از کشورهای دیگر به ویژه کشورهای سوسیالیستی دانست و شاید درصد قابلتوجهی از موفقیت این کشور را به نرخهای تورم پایین، برخورداری از مجموعه قوانین و مقررات اقتصادی پیشرفته آلمان غربی، دسترسی به منابع انسانی و دانش فنی سرمایهگذاران در آلمان غربی، برخورداری از یک سیستم تامین اجتماعی گسترده و توانا، بازسازی صنایع، تجدید ساختار شرکتها و... مرتبط کرد.

خصوصیسازی در انگلستان

اگرچه خصوصیسازی در انگلستان با یک برنامه جامع شروع نشد و پلهپله جلو رفت، اما استفاده از مشاوران متخصص، جهتگیری موثر اقدامات در راستای اهداف تدوینشده، توجه به بیکاری کارگران، حمایت از منافع ملی و تضمین منافع مصرفکننده همه مورد توجه بودند. مهمترین روشهایی که در انگلستان برای دستیابی به اهداف موردنظر در امر خصوصیسازی مورد استفاده قرار گرفتند به ترتیب عرضه عمومی سهام، فروش مستقیم، واگذاری به مدیران و کارکنان و فروش داراییها به بخشخصوصی بوده است.

از جمله نکات قابلتوجه به تجربه انگلستان، وجود اقدامات و اصلاحات مهمی بود که قبل، بعد و در حین اجرای این سیاست انجام شد که تاثیر بسزایی بر دستاوردهای این سیاست داشت. بارزترین وجوه فرآیند خصوصیسازی در این کشور به این شرح بود: «اقدامات فضاسازی برای خصوصیسازی در سطح بنگاههای اقتصادی انجام گرفت؛ فراهم ساختن محیط رقابتی در سطح کلان از دیگر اقدامات فضاساز برای ورود بخشخصوصی بود؛ شرکتهایی که دارای ترکیب مناسبی نبودند، تجدید ساختار و به بنگاههای کوچکتری تقسیم شدند؛ اهداف غیراقتصادی حاکم بر بنگاهها حذف و بر اهداف اقتصادی تاکید شد؛ دولت ضمن دنبال کردن اهداف خود، مساله نحوه کنترل و تنظیم بنگاههای اقتصادی در زمان واگذاری و بعد از آن بهخاطر تضمین منافع مصرفکنندگان و ترغیب، رقابت را مورد توجه خاص قرار داد؛ جهت تغییر موقعیت قانونی و حقوقی یک بنگاه اقتصادی از یک واحد دولتی به یک شرکت سهامی با ساختار سرمایهای مشخص لازم بود که قانونگذاریهای ضروری انجام گیرد؛ دولت انگلستان بهطور مداوم از خدمات تخصصی و مشاورهای برای نحوه تعیین قیمت در هر فروش، زمان فروش سهام و نحوه توزیع آن در میان متقاضیان بالقوه استفاده موثر میکرد؛ دولت برای حصول اطمینان از کیفیت خدمات و کالاهای ارائهشده توسط شرکتهای خصوصی شده، برای آنها استانداردهایی تعیین میکرد؛ بهرهگیری از سهام مخصوص یا طلایی برای تضمین منافع ملی از اقدامات دیگر بود؛ تنظیم و کنترل واحدهای دولتی بهویژه انحصارات پس از خصوصی شدن اقدام دیگری در این راستا بود.»

بعد از انجام این اقدامات و اصلاحات، دولت انگلستان عملا در سال 1979 با واگذاری صنایع کوچک و خدمات غیرضروری خصوصیسازی را شروع کرد. مهمترین هدفی که دولت انگلستان دنبال میکرد، گسترش مالکیت سهام بود. به این خاطر تلاش شد سهام واحدهای دولتی بین تعداد بیشتری از افراد جامعه توزیع شود تا موجب افزایش فعالیت و احساس مسوولیت در حفظ داراییها شود. اما دولت با دو مشکل برای نیل به این اهداف روبهرو بود؛ اول اینکه باید انگیزه لازم برای خرید سهام از سوی مردم، شاغلان و کارگران بهوجود میآمد. دوم اینکه آنها سهام را برای مدت طولانی نگه میداشتند. برای رفع مشکل اول دولت اقدام به ارزشگذاری پایین سهام کرد و برای مشکل دوم سهام جایزه وفاداری در نظر گرفت. فرآیند خصوصیسازی در این کشور در مدتی کمتر از 10 سال توانست نتایج قابلتوجهی بهدست آورد. کارآیی در اکثر بخشهای اقتصادی بهبود یافت و فضای اقتصادی از مشکلات سالهای قبل رهایی یافت. اقدامات خوب پیش از خصوصیسازی و استفاده از نظر متخصصان و توجه به مساله بیکاری و تدریجی عمل کردن از جمله عوامل موفقیت این سیاست بوده است.

خصوصیسازی در روسیه

اولین فاز رسمی خصوصیسازی روسی که طی سالهای 94-1992 به وقوع پیوست، خصوصیسازی انبوه بود. در این فاز، همه شهروندان روسی بالای 18 سال در ازای پرداخت یک کارمزد ناچیز، گواهی مالکیتی با ارزش اسمی 10هزار روبل دریافت کردند. شهروندان اختیار داشتند که اوراق (کوپنهای) خود را با سهام بنگاهها مبادله کرده و از آنها برای خرید دارایی در چارچوب خصوصیسازی (بنگاههای کوچک) یا سرمایهگذاری در صندوقهای جدیدالتاسیس سرمایهگذاری خصوصیسازی استفاده کنند. شروع خصوصیسازی انبوه با قرار گرفتن مردم روسیه در معرض تبعات شوک قیمت ناشی از آزادسازی و فراگیر شدن تورم لجامگسیخته مقارن شده که عملا به از دست رفتن همه پساندازها منجر شد. حدود 34 درصد از همه صاحبان اوراق روسی که خود را گرفتار مشکلات شدید اقتصادی دیدند، بدون هیچگونه تردیدی، اوراق خود را فروختند. بسیاری از صندوقهای سرمایهگذاری اوراق مالکیت حتی بعد از گذشت فقط چند هفته سقوط کردند و تعدادی هم که به نحوی توانستند در بازار باقی بمانند، معمولا سود ناچیزی به سهام میدادند. تحقیقات نشان میدهد که فقط 15 درصد از شهروندان اوراق خود را مستقیما در بنگاهها سرمایهگذاری کردند و به این ترتیب به سهامداران جزء (اقلیتی) تبدیل شدند.

در این دوره نسبتا کوتاه، سهام بیش از 12 هزار بنگاه با بیش از 800 میلیارد روبل مجموع سرمایه ثبت شده و بیش از 13 میلیون کارگر (تقریبا 50 درصد کارکنان کل صنایع روسیه) در فهرست مزایده اوراق مالکیت قرار گرفت. حدود 41 درصد از بنگاههای متوسط و بزرگ دولتی طی مرحله خصوصیسازی انبوه، خصوصی شدند. برنامه خصوصیسازی مشابهی برای بنگاههای کوچک به اجرا گذاشته شد که توانست بیش از 50 درصد داراییهای این بنگاه را واگذار کند. کارگران و مدیران که در بنگاههای انتخاب شده برای خصوصیسازی انبوه به «خودیها (کارمندان داخلی)» شهرت یافتند، دارای حق انتخاب از بین انواع خصوصیسازی بودند. نوع اول مقرر میکرد که 25 درصد از سهام گروه «A» (بدون حق رای) بهطور رایگان بین کارکنان توزیع و 10 درصد از سهام عادی گروه «B» (با حق رای) با 30 درصد تخفیف به کارگران فروخته شود. پنج درصد از سهام عادی به قیمت اسمی به مدیران و مابقی 60 درصد به صورت نقدی به سرمایهگذاران دیگر فروخته شود.

نوع دوم، فروش 51 درصد از سهام در ازای اوراق مالکیت یا فروش نقدی براساس حق تقدم خرید محدود به کارگران و مدیریت بود. 49 درصد باقیمانده به صورت مزایده (و غالبا به تدریج) در ازای اوراق مالکیت خصوصیسازی یا فروش نقدی به سایر سرمایهگذاران به فروش رسانده میشد. نوع سوم فقط در مورد بنگاههای متوسط اعمال میشد. پایه کار تشکیل یک گروه مدیریت از کارکنان بنگاه بود که مسوولیت طراحی و اجرای برنامه خصوصیسازی و ممانعت از ورشکستگی بنگاه را به عهده میگرفتند. از سه نوع خصوصیسازی مذکور، نوع دوم از دو نوع دیگر محبوبتر شد. ناتوانی دولت در ارزیابی مجدد داراییها برای پوشش دادن نرخ بالای تورم، باعث جذابیت گزینه دوم نزد خودیها شد. نوع اول در تعداد اندکی از شرکتهای بزرگتر که خودیها توان پرداخت بهای خرید را نداشتند، به کار گرفته شد. نوع سوم که بسیار پیچیده بود، تقریبا مورد استفاده قرار نگرفت.

بسیاری از بنگاههای خصوصیسازی شده روسیه برای تمرکز دارایی به کارگران فشار آوردند تا سهام خود را به قیمت اسمی یا با تخفیف به مدیریت بفروشند. مدیران به کارگران این امکان را میدادند که سهام خود را با دریافت کالاهای مصرفی در زمان بازنشستگی یا انفصال از خدمت مبادله کنند یا در عوض اقدامات انضباطی، سهام خود را به مدیریت بفروشند. بهطور نظری، خصوصیسازی، میلیونها روس معمولی را یک شبه به سهامدار سرمایهدار تبدیل کرده بود. اما توزیع اوراق مالکیت تاثیر چندانی بر وضعیت درآمد و اشتغال جمعیت بهطور کلی نداشت. این روش توزیع اوراق مالکیت روسی که در دنیا بیسابقه بود، امکان مصادره بخش قابل توجهی از اموال عمومی به نفع یک گروه کوچک در پشت پرده خصوصیسازی را محقق کرد. در روسیه با توجه به ظهور الیگارشها(حکومت گروه اندک)، قیمت یک معامله برای خصوصیسازی به ندرت عامل اصلی تصمیمگیری در یک فروش بود. عنصر سیاسی فرآیند خصوصیسازی یعنی میزان نفوذ مدیران بنگاه در مقامات بلند پایه سیاسی، تعیینکنندهترین عامل تصمیمگیری بود. تصمیمگیری درخصوص این عنصر غالبا به روشهای کاملا فاسد صورت میگرفت. الیگارشی روسی داراییها را میدزدید، آنها را خرد میکرد و میفروخت و کشور را فقیرتر میکرد و بنگاههای اقتصادی را به مرز ورشکستگی پیش میبرد. میزان فرار سرمایه در اثر این سیاست، بیسابقه بود و بخش اعظمی از ثروتهای منتقل شده، به خارج از فرآیندهای خصوصیسازی حرکت کرد.

طرح دیگری که در روسیه اجرا شد، برنامه وام در مقابل سهام شرکتها بود. این طرح عمدتا توزیع ثروت در روسیه را تحت تاثیر قرار داد. براساس طرح مذکور یک بانک خصوصی روسیه میتوانست در ازای دریافت بلوکهایی از سهام فدرالی در یک شرکت ارزشمند بهعنوان وثیقه، مبالغی را به بودجه دولت وام بدهد. به عبارتی دولت برای دریافت وام مورد نیاز خود به جای اینکه به بانک مرکزی رجوع کند، به سراغ بانکهای خصوصی رفت.

در اوضاع و احوالی که بانکها تحت مقررات ناقصی کار میکردند، این امتیازها عملا مجوز چاپ اسکناس بود. دولت در ازای وام دریافتی، سهام بنگاههای دولتی را بهعنوان وثیقه نزد بانکها میگذاشت و چون نمیتوانست وام را بپردازد، بانکها این بنگاهها را در حراجی ساختگی تصاحب میکردند و الیگارشها به این ترتیب میلیاردر میشدند و با توجه به عدم مشروعیت سیاسی این نوع خصوصیسازی الیگارشها قبل از روی کار آمدن دولت بعدی، وجوه مورد معامله را از کشور خارج میساختند. فرض بر این بود که خصوصیسازی نقش دولت را کاهش میدهد اما اینگونه نشد. خصوصیسازی گرچه قدرت دولت مرکزی را کم کرد اما این واگذاری، اختیارات زیادی به دولتهای منطقهای و محلی داد. در کشورهای توسعهیافته قوانینی وجود دارد که دولتهای محلی را از سوءاستفاده از قدرتشان باز میدارد؛ اما در روسیه چنین قوانینی وجود نداشت.

دولتهای محلی وقت کمی برای جذب کردن فضای سرمایهگذاری صرف میکردند و همه تلاششان به این معطوف بود که بتوانند از بنگاههای موجود درآمد کسب کنند. خصوصیسازی به نحوی که در روسیه انجام شد به توفیق اقتصادی کشور کمکی نکرد، بلکه باعث شد که مردم نسبت به دولت و اصلاحات بیاعتماد شوند. نتیجه بذل و بخشش منابع طبیعی کشور، قبل از اینکه یک نظام مالیاتی کارآمد برقرار شده باشد، صرفا به توزیع رانت منتهی شد. با سیاستهای خصوصیسازی، اشتغال در حوزههای پیشتاز اقتصاد (صنعت، ساختوساز) و در علوم به شدت کاهش یافت. در مقابل فعالیتهای تجاری، واسطهگری و حوزههای مالی، اداری، منابع کاری را جذب کردند. با اجرای این سیاست، این کشور با پدیده بیکاری مداوم که هرگز قبلا دیده نشده بود، مواجه شد.