بازخوانی یک ادغام

زمزمههای مطرح شده در حالی است که پیگیریها حکایت از عدم طرح این موضوع بهصورت رسمی دارد و بررسیهای صورت گرفته بیانگر آن است که طرح تفکیک وزارت صنعت، معدن و تجارت در محافل غیررسمی مطرح شده و رایزنیهایی نیز در این رابطه صورت گرفته است. طرح این موضوع در محافل مختلف در حالی است که کمتر از سه ماه تا انتقال دولت باقی مانده و در صورت رسمیت یافتن طرح جداسازی وزارت ادغام شده، باید لایحه تفکیک این دو وزارتخانه در این مدت برای تصویب به مجلس ارائه شود.

با توجه به زمزمههای مطرح شده مبنی بر تفکیک وزارت صنعت، معدن و تجارت صاحب نظران این حوزه سه دیدگاه درخصوص تفکیک این دو وزارتخانه مطرح میکنند. برخی از فعالان این حوزه که اکثرا در بدنه این وزارتخانه قرار دارند بر باقی ماندن وزارت صنعت، معدن و تجارت و عدم تفکیک آن رای میدهند. مخالفان این ادغام نیز معتقدند ساختار فعلی وزارت صنعت، معدن و تجارت تجمیع است نه ادغام به همین دلیل تغییر خاصی در رویکردها و پارادایمهای این وزارتخانه صورت نگرفته است از این رو در دولت دوازدهم باید تفکیک این دو وزارتخانه نهایی شود. در این خصوص مخالفان ادغام قدمهایی نیز برای پیشبرد طرح تفکیک دو وزارتخانه برداشتهاند که در این خصوص میتوان به رایزنی برای معرفی افرادی با عقبه حضور در وزارت بازرگانی سابق و وزارت صنعت و معدن پیشین برای تصدی کرسی وزارتخانه در صورت تفکیک آن اشاره کرد. اما گروه سوم تحلیلگرانی هستند که معتقد ادغام دو وزارتخانه بهطور بالقوه درست بود، اما به درستی این ادغام اجرایی نشد.

به اعتقاد آنها، این ادغام میتوانست فرصت تاریخی را برای بخش صنعت و معدن ایجاد کند، چراکه وزارت صنایع و معادن آن زمان در چارچوب سیاستگذاریهای کلان اقتصادی، فاقد ابزارهای لازم و تاثیرگذار نظیر ابزارهای پولی و مالی، تعرفهای و گمرکی بود. از سوی دیگر به اعتقاد آنها این ادغام میتوانست به دعواهای دائمی نظیر تمایل بانکها به اعطای تسهیلات به بخش بازرگانی و بیمیلی بانکها به پرداخت تسهیلات به بخش تولید؛ وضعیت تولید و بازرگانی در مناطق آزاد تجاری و مناطق ویژه اقتصادی؛ برخورد تعزیراتی با صنعت و بازار و... پایان دهد. بنابراین تداوم وضع فعلی منوط بر تدوین ساز وکاری جدید و در برگیرنده اهداف هر دو وزارتخانه است.

با توجه به اظهارات مطرح شده از سوی موافقان و مخالفان ادغام، برخی از مسوولان در گفتوگو با «دنیای اقتصاد» با تاکید بر اینکه ادغام طرحی است که در اکثر کشورهای دنیا آزموده شده است بر این نکته تاکید میکنند که تفکیک تجارت از بخش صنعت با توجه به وابستگی این دو بخش به یکدیگر چالشهای بسیاری را به همراه دارد؛ چرا که این دو بخش برای توسعه به یکدیگر وابسته هستند و جدا کردن آنها مانند گذشته (پیش از ادغام) موازی کاری برای دو وزارتخانه را به همراه دارد و آن را میتوان به بازگشت به عقب تعبیر کرد. از سوی دیگر تحلیلگران معتقدند که ادغام این سه بخش (صنعت، معدن و تجارت) این امکان را به وجود میآورد تا با شناخت و کنترل بازار تصمیمگیری اصولی در کشور صورتگیرد از سوی دیگر چالشهایی که پیش از این به دلیل موازیکاری به وجود میآمد، برطرف شود. البته رسیدن به این هدف منوط به تدوین اساسنامه برای وزارتخانه ادغام شده است.

مسیر ادغام

طرح ادغام دو وزارتخانه «صنایع و معادن» و «بازرگانی» از زمان تدوین برنامه سوم توسعه با هدف سیاستگذاریهای کلان و یکپارچه در حوزه صنایع و معادن و بازرگانی کشور مطرح شد. این موضوع همچنین در برنامه پنجم توسعه نیز مورد تاکید قرار گرفت؛ بهطوریکه بر اساس ماده 53 این قانون، دولت مکلف شد یک یا چند وزارتخانه را بهنحوی در وزارتخانههای دیگر ادغام کند تا پایان سال دوم برنامه، تعداد وزارتخانهها از 21 به 17 کاهش یابد. بر اساس این قانون، وظایف و اختیارات وزارتخانههای جدید با پیشنهاد دولت باید به تصویب مجلس میرسید. در این راستا، هیات دولت ادغام دو وزارتخانه «صنایع و معادن» و «بازرگانی» را در اواخر فروردین سال 90 تصویب کرد و تیر ماه همان سال نیز وزارتخانه جدید «صنعت، معدن و تجارت» شکل گرفت. اما ادغام نتوانست دو طرف را قانع کند که باید در یک سیستم تصمیمگیری حرکت کنند به همین دلیل حال با گذشت بیش از پنج سال از آن زمان، عملکرد وزارت صنعت، معدن و تجارت که سهم قابل توجهی در تولید ناخالص داخلی دارد، مورد نقد و بررسی قرار گرفته و موافقان و مخالفان مصوبه فروردین 90 دولت، بار دیگر سعی دارند پرونده بسته وزارتخانه ادغام شده را مجددا باز کنند.

کوچکسازی و کاهش روند بوروکراسی را میتوان از جمله اهداف پیشبینی شده برای ادغام این دو وزارتخانه دانست اهدافی که فعالان این بخش معتقدند چندان موفق نبوده بهطوری که در راستای کوچکسازی تنها ادغام در نام این دو وزارتخانه صورت گرفته و هنوز گامی در راستای کوچکسازی این دو وزارتخانه برداشته نشده است. حذف فرآیندهای بیمورد، اصلاح ساختار و ایجاد پنجره واحد برای کاهش سرگردانی مراجعهکنندگان، از دیگر اقداماتی است که باید در دوران ادغام اجرایی میشد، اما شواهد امر بیانگر آن است که این کار بهصورت ناقص صورت گرفته است.

نواقص موجود در اجرای ادغام موجب شد تا بسیاری از تحلیلگران اعلام کنند که موافق ادامه روند ادغام هستند اما نه با فرمولی که تاکنون اجرایی شده است و در فرمول ادغام باید بازنگری صورت گیرد چرا که دولت الکترونیک و چابکسازی دولت یکی از برنامههای دولت دوازدهم محسوب میشود و در صورتی که موارد مذکور اجرایی نشود، ادغام تنها به یکی کردن اسم دو وزارتخانه تعبیر خواهد شد و کاربردی نخواهد داشت. از سوی دیگر طرح موضوع تفکیک وزارت صنعت، معدن و تجارت در حالی این روزها مطرح شده که پیش از این نیز تغییر ساختار سازمان مدیریت و برنامهریزی کشور در دولت یازدهم کلید خورد و به دو نهاد «سازمان برنامه و بودجه» و «سازمان اداری و استخدامی» تفکیک شد. بنابراین در صورت جدی شدن تفکیک وزارت صنعت، معدن و تجارت این دومین پروژه تفکیک در دولت یازدهم خواهد بود.

چالش ادغامها

کمرنگ شدن یکی از وزارتخانههای ادغام شده یکی دیگر از دلایلی است که تحلیلگران بر ادغامهای صورت گرفته در سالهای اخیر ایراد وارد میکنند و معتقدند این ادغامها همه از مشکلات ساختاری رنج میبرند و به شکل مناسب انجام نشدهاند. در این خصوص میتوان به ادغام سه وزارت رفاه و تامین اجتماعی، کار و امور اجتماعی و تعاون اشاره کرد که از بدنه آن وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی ایران حاصل شد، برخی تحلیلها حاکی از این است که با تشکیل این وزارتخانه شاهد کمرنگ شدن حوزه تعاون بودهایم. وزارت جهاد کشاورزی یکی دیگر از وزارتخانههایی است که با ادغام دو وزارتخانه جهاد سازندگی و وزارتخانه کشاورزی تشکیل شد و در این ادغام نیز شاهد کمرنگ شدن حوزه جهاد بودهایم.

وزارت راه و شهرسازی یکی دیگر از وزارتخانههایی است که در راستای کوچکسازی دولت استارت ادغام آن زده شد و با رای مجلس و تایید شورای نگهبان وزارت راه و ترابری با وزارت مسکن و شهرسازی ادغام شد و وزارت راه و شهرسازی تشکیل شد. وزارتخانهای که فعالان اقتصادی معتقدند با راهاندازی آن وزارت راه و ترابری دوره رکود را سپری کرد اما با رفع تحریمهای بینالمللی دولت یازدهم گامهای بلندی در راستای فعال کردن این وزارتخانه برداشت. با ادغام سازمان تربیت بدنی و سازمان ملی جوانان وزارت ورزش و جوانان نیز با موافقت مجلس هشتم تشکیل شد. این وزارتخانه هرچند در راستای مسائل مرتبط با جوانان و ورزش راهاندازی شد اما فعالان این بخش معتقدند با تشکیل این وزارتخانه شاهد کمرنگ شدن وزارت جوانان بودهایم.

الگوی کرهای اصلاحات ساختاری وزارتخانهها

مباحث مطرح شده در حالی است که تجربه کشورهایی که پا در این مسیر گذاشتهاند بیانگر آن است که ادغام در طول تاریخ جوابگو است. در این خصوص بررسی برخی از این کشورها بیانگر آن است که با طی شدن زمان توانستهاند تبدیل به یکی از اقتصادهای مطرح جهان شوند. در این خصوص میتوان به کرهجنوبی اشاره کرد. وزارت تجارت، صنعت و انرژی (MOTIE) کرهجنوبی در طول تاریخ خود تحولات گستردهای را تجربه کرده است. بخش اصلی این تحولات به اصلاح و توسعه قوانین و مسوولیتهای این وزارتخانه مربوط میشود که توانست کمک زیادی به تبدیل شدن کرهجنوبی به یک نیروگاه اقتصادی پویا کند. این وزارتخانه در آغاز شکلگیری کرهجنوبی بهعنوان کشوری مستقل در سال 1948 تحت عنوان وزارت تجارت و صنعت (MTI) تاسیس شد و هدف اصلی آن سازماندهی و هماهنگسازی صنایع ملی این کشور مقرر شد.

این وزارتخانه در سال 1993 با وزارت انرژی و منابع (نهادی که در سال 1977 تاسیس شد و مسوولیت تامین انرژی پایدار را عهدهدار شد) ادغام شد و وزارت تجارت، صنعت و انرژی (MOTIE) را تشکیل داد. در سال 1998 و با روی کار آمدن دولت جدید این وزارتخانه به وزارت بازرگانی تغییر شکل داد و سیاستهای تجاری به وزارت امور خارجه و تجارت محول شد. در سال 2008، دولت لی میونگ-باک، وزارت اقتصاد دانش (MKE) را تاسیس کرد و تمام مسوولیتهای چهار وزارتخانه بازرگانی، صنعت و انرژی، اطلاعات و ارتباطات و علم و تکنولوژی را بهطور یکپارچه بر دوش این وزارتخانه نهاد. در این رابطه وزارت اقتصاد دانش بهواسطه تقویت صنعت سنتی و توسعه موتورهای رشد جدید توانست کمک بسیاری به دستیابی کرهجنوبی به اقتصاد دانشبنیان کند، البته این پایان کار نبود. در سال 2013، رئیسجمهور پارک گئون-های با برگرداندن وظایف سیاستهای تجاری مجددا وزارت تجارت، صنعت و انرژی (MOTIE) را تشکیل داد.

فرآیند اصلاحات

در فرآیند تغییر و تحولات ساختاری و اداری کرهجنوبی که سالهاست در جریان است، از نظرات کارشناسان و بررسیهای پیدرپی استفاده شده است. در سال 1998 که اصلاح ساختاری وزارتخانههای کره در دستور کار قرار گرفت، از وزرا و روسای ادارهها و سازمانها خواسته شد تا پس از مشورت با کارشناسان و طرفهای ذینفع، یک طرح پیشنویس برای اصلاح قوانین حوزه تحت مدیریتشان تهیه و ارائه کنند. دفتر نخستوزیر پس از دریافت این طرح پیشنویس کلی، تک تک طرحهای آن را در سطح اجرا مورد بررسی قرار داد. از کارشناسان فنی بهصورت ویژه دعوت به عمل آمد تا اطلاعات خود را به این طرحها بیفزایند. سپس تکتک کمیتههای اصلاح قوانین بهطور مجزا این طرحها را مورد بررسی قرار دادند و در نهایت بازبینی نهایی همه طرحها توسط کمیته اصلاح قوانین انجام شد. این اما تازه آغاز راه بود. طرحها به وزارتخانهها ارسال شد و گاهی چندین بار مورد اصلاح قرار گرفت. رئیسجمهوری با ترغیب وزرا به رسیدن به اهداف نهایی، حمایت کاملی از اصلاحات ساختاری به عمل آورد.

نتیجه این شد که تعداد مقررات، 5 هزار و 430 مورد از مجموع 11 هزار و 125 مورد کاهش یافت و 2 هزار و 411 مورد هم مورد اصلاح قرار گرفتند. در نتیجه این تلاشها 344 لایحه به شورای ملی کره ارائه شد که از آن تعداد 321 لایحه به تصویب رسید. در سال 1999 اما فاز دوم مطالعات و بررسیها بر قوانین باقی مانده در دستور کار قرار گرفت که طی آن 503 مقرره دیگر حذف شدند و 570 مقرره هم مورد اصلاح قرار گرفتند. بر این اساس، 51 لایحه به شورای ملی کره ارائه شد که از این تعداد 43 لایحه مورد تصویب قرار گرفت. بلافاصله پس از آن دستورات وزرا برای اجرایی شدن قوانین مصوب ابلاغ شد. در این روند دولت کره به جای ارائه بستههای مقررات، بر اصلاحات متمرکز تاکید داشته است و اصلاحات بر اساس معیار سالانه و بهصورت وظایف هدفمند برای وضع مقررات مربوط به وزارتخانهها تعیین شده بود. در کل سرآغاز اصلاحات مقررات و ساختار اقتصادی کشور کره بر پایه تمرکز بر اصلاح مقررات مربوط به سرمایهگذاری خارجی، مدیریت نرخ ارز، فضای کسب و کار و بخش بانکداری شکل گرفته است.