هشت آفت تجزیه صنعت و تجارت

موسسه مطالعات و پژوهشهای بازرگانی در گزارشی با بررسی لایحه جداسازی وزارتخانه، هشت آفت تجزیه صنعت و تجارت را بررسی کرده است. تحلیلها حاکی از این است که بسیاری از تصمیمات شتابزده، بدون بررسی تبعات و نتایج آن، هزینههای گزافی بر اقتصاد کشور تحمیل میکند.

تفکیک وزارت صنعت، معدن و تجارت با رای مجلسیها به یک فوریت آن، در قوه مقننه در حال پیگیری است، از این رو موسسه مطالعات و پژوهشهای بازرگانی در گزارشی به روند ادغام این وزارتخانه در سال 1390 و مطرح شدن انتزاع مجدد آن در دولت دوازدهم پرداخته است. در این گزارش ضمن بررسی تجربه 30کشور دنیا در یکپارچهسازی حوزههای صنعت، معدن و تجارت، به 8 ایراد تفکیک مجدد نیز اشاره شده است. بحث ادغام و انتزاع سابقه طولانی دارد و طبق قرائن، ادغام اخیر پانزدهمین تجربه در ادغام/ انتزاع طی هفت دهه گذشته بوده است. بسیاری از این تجارب شتابزده و بدون انجام بررسی تبعات و نتایج اقدامات قبلی و ارائه ارزیابی روشن از وضعیت اقدامات گذشته صورت پذیرفته و بعضا به دلیل روشن نبودن اهداف و استراتژیها هزینههای گزافی بر اقتصاد کشور تحمیلشده است. گویا اصل کلیدی مدیریت مبنی بر اینکه تبیین ماموریت و اهداف، مقدم بر ساختار و تشکیلات است، به فراموشی سپرده شده است. ادغام دو وزارتخانه «صنایعومعادن» و «بازرگانی» نیز پس از طرح در چهار برنامه توسعه قبلی و با توجه بهضرورت رشد اقتصادی، تاکید بر توسعه تولید صادراتگرا و استفاده از مزایای واردات به نفع تولید ملی، عملی شد. به علاوه راهبرد عمومی نظام اداری کشور در جهت کاهش تعداد وزارتخانهها و کاستن از هزینهها و مستخدمین بخش دولتی است؛ اما رویکرد انتزاع به بسط مجدد تشکیلات دولت و افزایش قابلتوجه هزینهها میانجامد.

بر اساس این گزارش، ادغام گونهای از تجدید ساختار سازمانی بوده که خروجی آن تمرکز سیاستگذاری بوده و با هدف غلبه بر جزئینگری، فقدان انسجام و یکپارچگی سیاستها، از بین رفتن همسویی استراتژیک، تعارض بین اهداف دولت و تقسیمکار بیشازحد است. در سال 1390 ادغام وزارت «صنایع و معادن» و «بازرگانی» با اهداف مشابهی به انجام رسید. اساسا وزارتخانههای صنایع و معادن و بازرگانی از نقطهنظر اعمال سیاستهای یکپارچه صنعتی، معدنی و تجاری با چالشهای متعددی مواجه بودند که ادغام آنها را بهمنظور جلوگیری از دوگانگی و تعارض سیاستهای صنعتی و تجاری توجیهپذیر میساخت. این در حالی است که مطابق ماده 53 قانون برنامه پنجم توسعه نیز کوچکسازی دولت و کاهش تعداد وزارتخانههای دولتی به دولت تکلیف شده بود، اگرچه برای شکلگیری و انسجام ساختار جدید مدتزمان کافی و انجام یک سلسله اقدامات و الزامات اجتنابناپذیر بوده، اما عملا اقتصاد کشور به دلیل مواجهه با شرایط بسیار پیچیده تحریم مالی و تجاری و رکود اقتصادی فراگیری که بخش صنعت و معدن را با شدت و حدت بیشتری در نیمه اول دهه 1390 محدود میکرد، کمتر مجالی برای تجلی و تحقق ادغام و اهداف آن یافت. حال با گذشت حدود 6 سال از این ادغام، مجددا طرح انتزاع این وزارتخانهها در دولت بهصورت جدی کلید خورده است.

از مهمترین چالشهای دو وزارتخانه قبل از ادغام در سال 1390 که ادغام آنها را موضوعیت میبخشید، میتوان به چند نکته اشاره کرد. نخست عدم انسجام در فرآیند تولید و تجارت بود. بر این اساس، در هر نظام اقتصادی، فعالیتهای مختلف تولید، تجارت و درنهایت عرضه کالاها و خدمات به مصرفکنندگان در یک زنجیره بههمپیوسته صورت میپذیرد و طبیعتا به مدیریت یکپارچهای نیازمند است. این در حالی است که در ایران تا قبل از ادغام، این دو بخش تحت نظر دو وزارتخانه و بهصورت جداگانه برنامهریزی، سیاستگذاری، اجرا، نظارت و کنترلهای خود را بر زنجیره فوقالاشاره اعمال میکردند. در نتیجه درحالیکه وزارت بازرگانی بهدنبال عرضه کالاها و خدمات برای تامین منافع مصرفکنندگان بود، وزارت صنایع و معادن اهداف تولیدی و حمایت از تولیدکنندگان را مدنظر قرار داده بود. چنین شرایطی موجب میشد که با غلبه نگاه بخشی دو وزارتخانه جدا از هم عملا امکان تنظیم توأمان منافع تولیدکنندگان و مصرفکنندگان دشوار شود و منافع ملی کشور در معرض چانهزنی وزارتخانههای مذکور در ساختار مدیریت کلان اقتصادی کشور قرار گیرد.

همچنین دو وزارتخانه سابق در تعریف اصناف تولیدی و صنایع کوچک اختلافنظر جدی داشتند. این مساله موجب عدم امکان استفاده کامل هر یک از این دو گروه از تولیدکنندگان از حمایتهای دولت، در حوزه وزارتخانه مربوطه آنها میشد. به این شکل که اصناف تولیدی امکان استفاده از تسهیلات وزارت صنایع و معادن به واحدهای تولیدی را نداشتهاند و صنایع کوچک و متوسط از حمایتهای وزارت بازرگانی برخوردار نبودند. در دور جدید فعالیت وزارتخانه صنعت، معدن و تجارت رفع این مشکل با سپردن سیاستگذاری صنوف تولیدی به سازمان صنایع کوچک و شهرکهای صنعتی ایران دنبال شد. عدم همسویی سیاستهای توسعه صنعتی و تجاری نیز از دیگر چالشهای انتزاع این دو وزارتخانه بود. شکست در هماهنگسازی سیاستی، یکی از مشکلات مهم و اساسی در اقتصاد ایران است که خود در تعدد نهادی، موازیکاریها، ناهماهنگیها و بیثباتیهای نهادی، تغییرات پیدرپی قوانین و مقررات، تغییر پیدرپی کادرهای مدیریتی و ... ریشه دارد.

از سویی عدم تطابق تولید با نیاز بازارهای خارجی هم مشکلی بود که پیش از ادغام بین دو وزارتخانه وجود داشت. متاسفانه بهدلیل جدایی تاریخی این دو حوزه در فرآیند صنعتی شدن کشور، رویکرد جایگزینی واردات غلبه داشته و ظرفیتهای بخش تولید در پاسخگویی به نیازهای بازارهای خارجی شکل نگرفتهاند. اخیرا هماهنگیهای صورت گرفته میان دو حوزه موجب معرفی ضوابط نوینی مانند ظرفیت حداقل بهینه، سرمایهگذاری به قصد صادرات و... شده است که بارور شدن آن نیاز به زمان دارد.

دستاوردهای ادغام دو وزارتخانه

ادغام وزارتخانهها در همان سالهای اول (سال 90) دستاورهایی نیز به همراه داشت. بر اساس این ادغام، زمینه مدیریت کارشناسی تعرفهها فراهم شد و بحث تعرفهها که از موضوعات مورداختلاف دو وزارتخانه بود و بعضا تغییر یک تعرفه برای حمایت از بازار و یا حمایت از تولید، از شش ماه تا یکسال زمان میبرد، در ساختار متمرکز بهسرعت امکانپذیر شد. همچنین ادغام موجب بهبود فعالیتهای تحتمالکیت دولت شد و زمینه را برای توسعه خصوصیسازی فراهم کرد و روند واگذاری شرکتهای صنعتی و معدنی در سالهای بعد از ادغام با شتاب بیشتری صورت گرفت. فرآیندهای صدور مجوز تاسیس واحدهای اقتصادی، ثبتسفارش، صدور کارت بازرگانی و ... هم مورد بازبینی قرار گرفت و با همکاری گمرک ایران شاخص تجارت فرامرزی کشور در سالهای اخیر بهبود قابلتوجهی یافت.

بهعلاوه اقداماتی نظیر تمرکز کلیه وظایف تجارت خارجی در سازمان توسعه تجارت ایران، طراحی و تنظیم مجدد ساختار تشکیلاتی واحدهای استانی و اعمال اصلاحات تشکیلاتی و تغییرات لازم در ساختار سازمانی معاونت توسعه بازرگانی داخلی زمینههای لازم برای اعمال مدیریت یکپارچهتری را فراهم ساخت. توسعه ارتباطات شبکهای بنگاهها و توانمندسازی آنها و زمینهسازی تقویت نام و نشان تجاری محصولات بنگاهها در سطوح ملی و بینالمللی در دستور کار قرار گرفت و برنامهریزی برای مدیریت واحد صنوف تولیدی، ساماندهی بنگاههای کوچک و متوسط بهصورت متمرکز، ساماندهی شبکهها و خوشههای صنعتی و صادراتی تعقیب شد.

با ادغام سازمانهای بازرگانی و صنایع استانها، اندازه تشکیلات وزارتخانه به میزان قابلتوجهی کاهش یافت بهطوریکه تعداد نیروی انسانی دو وزارتخانه که در سال 1390 برابر با 2359 نفر بود، در سال 1392 به 2288 نفر و در سال 1394 به 1927 نفر کاهش یافت. بهعبارتدیگر این ادغام منجر به کاهش بیش از 18 درصدی در نیروی انسانی ستاد وزارتخانه شد. در ساختار سازمانی مصوب واحدهای استانی، درمجموع 13 درصد کل پستهای سازمانی کاهش یافت و 30 درصد از پستهای مدیریتی و سرپرستی نیز نسبت به ساختارهای قبلی کاهش یافت. این اصلاحات در موسسات زیرمجموعه وزارتخانه نیز بهعمل آمد و بعضی از واحدهای زیرمجموعه وزارتخانه نظیر شرکت دخانیات ایران و شرکت سهامی فرش به بخش خصوصی واگذار شد. بااینحال لایحه وظایف و اختیارات وزارت جدیدالتاسیس صنعت، معدن و تجارت که قرار بود ظرف 6 ماه به مجلس ارائه شود، به سرانجام نرسید و حتی تصویب چارت و ساختار نهایی وزارت صنعت، معدن و تجارت تا پایان دولت دهم به طول انجامید. همچنین با تصویب «قانون تمرکز وظایف و اختیارات مربوط به بخش کشاورزی در وزارت جهادکشاورزی» تنظیم بازار محصولات کشاورزی به وزارت جهادکشاورزی منتقل شد.

ایرادهای تفکیک مجدد

اول؛ انتزاع حوزه بازرگانی از وزارت صنعت، معدن و تجارت منوط به ارزیابی دقیق عملکرد ادغام دو وزارتخانه طی 6 سال گذشته بوده و با توجه به پیچیدگی و تنوع وظایف و کارکردهای اقتصادی حوزههای مذکور گزارش جامعی را طلب میکند، با این حال تاکنون حتی یک گزارش ابتدایی و محدود از تبعات آن توسط ارائهدهندگان طرح انتزاع ارائه نشده است.

دوم؛ پیش از هر اقدام برای انتزاع حوزه بازرگانی از وزارت صنعت، معدن و تجارت باید به این سوال پاسخ داده شود که راهبرد تجاری کشور در حال حاضر چه سمت و سویی دارد؟ آیا کشور بهدنبال راهبردی است که عمدتا به کنترل و نظارت بر بازارهای داخلی و مدیریت واردات در راستای تنظیم بازار بپردازد؟ یا دولت در پی راهبرد تجاری است که عمدتا تشویق و توسعه صادرات را دنبال میکند؟ سیاستهای کلی اقتصاد مقاومتی بهعنوان یک سند بالادستی پاسخ به این سوال را مشخص میکند و فقط از مسیر دوم است که به اقتصادی درونزا و برونگرا میتوان دست یافت. اقتصادی که در آن بخش قابلاعتنایی از منابع ارزی کشور صرف واردات کالاهای مصرفی یا لوکس نشود، خام و نیمهخامفروشی کاهش یافته و ارزشافزوده محصولات صادراتی افزایش پیدا کند و از منابع طبیعی، انسانی و مالی استفاده بهرهورانه در جهت توسعه تولید صادراتگرا شود؛ چنین اقتصادی نیازمند یکپارچگی در سیاستگذاری، برنامهریزی و نظارت بر امور صنعتی، معدنی و تجاری است.

سوم؛ طرح انتزاع با روند حاکم بر مدیریت اقتصادی دولتها در کشورهای مختلف جهان مغایرت دارد و درحالیکه روند جهانی حاکی از یکپارچهسازی مدیریت حوزههای صنعتی، تجاری و فناوری است، در ایران بر تفکیک مجدد مدیریت صنعتی از مدیریت تجاری حکم میشود. چهارم؛ انتزاع منجر به بازگشت چالشهای سابق قبل از ادغام از قبیل ازهمگسیختگی چرخه تولید و تجارت، امکان ایجاد رویهها و سیاستهای متناقض در حوزه تولید و تجارت، مشکلات در مدیریت تعرفهها و ... خواهد شد و عرصه اقتصاد ملی را صحنه رقابت دو وزارتخانه با دو رویکرد و جهتگیری متفاوت خواهد کرد.

پنجم؛ راهبرد عمومی نظام اداری کشور در جهت کاهش تعداد وزارتخانهها و کاستن از هزینهها و مستخدمان بخش دولتی است، این در حالی است که رویکرد انتزاع ضمن متلاشی کردن برخی ساختارها و نهادهای انسجامبخش به سیاستها به بسط مجدد ساختار تشکیلاتی وزارتخانههای دولتی و افزایش قابلتوجه هزینههای دولت منجر خواهد شد. بهعلاوه نگاه غالب بر ماموریت دستگاههای دولتی از برنامه سوم همواره در جهت ارتقای امور سیاستگذاری و نظارتی و کاهش امور تصدیگری است، این در حالی است که از آثار تبعی انتزاع مجدد دو وزارتخانه بسط حوزههای تصدیگری دولت خواهد بود. ششم؛ در دوران پسابرجام بخش قابلتوجهی از منابع مسدود شده کشور آزاد شده که مدیریت متمرکزتری را جهت مدیریت واردات و صیانت از صنایع کشور در مقابل آن طلب میکند، این در حالی است که رویکرد انتزاع عملا با ایجاد گسست و عدم یکپارچگی در مدیریت هماهنگ حوزههای تجاری و صنعتی مخاطرات ناشی از افزایش واردات بیرویه را بالا میبرد.

هفتم؛ در دوران پسابرجام عملا بستر لازم برای پیوستن به سازمان جهانی تجارت فراهم شده و در چنین شرایطی مدیریت متمرکز و یکپارچه دو حوزه تجاری و صنعتی میتواند مخاطرات ناشی از الحاق را به میزان قابلتوجهی کاهش دهد، این در حالی است که انتزاع وزارت بازرگانی از وزارت صنعت، معدن و تجارت با ایجاد گسست مجدد در دو حوزه اشاره شده، هزینههای ناشی از الحاق به سازمان تجارت جهانی را افزایش خواهد داد. هشتم؛ انتزاع فرصت رونق اقتصادی در شرایط پساتحریم را از کشور خواهد گرفت. ادغام همگام با الگوهای جهانی و مناسب شرایط پساتحریم است. بنابراین ادغام و ساختار موجود میتواند فرصت خوبی برای رونق اقتصادی در شرایط پساتحریم شود. درصورتیکه انتزاع موجب میشود دو وزارتخانه در زمان پساتحریم به جای تمرکز روی بهبود صادرات، تولید و تجارت بهدنبال حل مشکلات و چالشهای انتزاع باشند که خود این چالشها و مشکلات بنا بر تجربیات گذشته بیش از دو تا سه سال زمان خواهد برد.

تجربه کشورهای جهان

بررسی تجربه کشورهای مختلف جهان حاکی از آن است که از میان 30 کشور صنعتی و توسعهیافته بررسیشده، 24 کشور یعنی 80 درصد آنها دارای وزارت صنعت و تجارت یکپارچه هستند. بهعلاوه در برخی از کشورها که رویکرد درونگرایانهتری داشتهاند با افزایش نقش تجارت خارجی در توسعه اقتصادی و تعقیب فرآیند الحاق به سازمان تجارت جهانی، ساختار مدیریت و سیاستگذاری در بخش صنعت و بازرگانی بهتدریج با هدف تعامل بیشتر و موثرتر با اقتصاد جهانی متمرکزتر شده و وزارتخانههای صنعت و تجارت با وزارت اقتصاد یا وزارت امور خارجه بوده است، بهنحویکه سیاستگذاری و نظارت یکپارچه بر امور سرمایهگذاری (داخلی و خارجی)، صنعتی، تجاری و روابط بینالمللی را امکانپذیر کند. در این راستا از کشورهای نفتی نظیر روسیه، عربستان سعودی، امارات متحده عربی و نیجریه گرفته تا کشورهای نوظهوری چون هند و برزیل و ترکیه ساختارهای اداری دو حوزه مدیریت صنعتی و تجاری را تا حد زیادی در هم ادغام کرده اند. رویکرد مدیریت واحد دو حوزه بازرگانی و صنعت در کشورهای شمال آفریقا چون مصر و مراکش و بسیاری از کشورهای کوچک چون چک، ویتنام، اردن، بحرین، تانزانیا، زامبیا و... هم دنبال میشود. همچنین کشورهای شرق آسیا نیز از سطح بالایی از یکپارچگی سیاستهای صنعتی و تجاری برخوردارند و سهم مهمی از توفیقاتشان نیز بهواسطه همین یکپارچگی بوده و عموما ساختار اداری دو حوزه صنعت و تجارت (بهویژه تجارت خارجی) را درهم ادغام کردهاند.