پادتن سیاست‌زدگی اقتصاد

این در حالی است که این فرآیند حساس تصمیمگیری در برخی موارد تحت تاثیر انگیزههای سیاسی از هدف کارآیی دور میشود. بررسی تجارب جهانی نشان میدهد تشکیل یک نهاد سیاستی- اقتصادی تصمیمگیرنده در چنین شرایطی میتواند در تصفیه تصمیمات اقتصادی از انگیزههای سیاسی اثرگذار باشد. طراحی چنین نهادی که به جای وابستگان سیاست از صاحبنظران اقتصادی تشکیل شده است، باعث حذف اثرات جانبی سیاستزدگی از تصمیمات اقتصادی کشور خواهد شد. فرضیهای که صحت آن در تجربه توسعه کشورهایی چون کرهجنوبی تایید شده است. تشکیل «شورای برنامهریزی اقتصادی کره» در دهه 1960، با بهینهسازی تصمیمات اقتصادی در این کشور توانست یکی از عوامل اصلی توسعه پرشتاب این کشور در دهه یاد شده باشد.

تصمیمسازی در ایستگاه سیاست

داستانهای زیادی وجود دارد که در صحنه آخر تراژدی حاصل از سیاستهای اقتصادی را تصویر میکنند. شاید بتوان گفت در تحلیل چنین پیامدهای تلخی، عدم اطلاع صحیح سیاستگذاران از متغیرهای اثرگذار بر پیامد تصمیماتشان، مقدم بر هر احتمال دیگری، بهعنوان عامل پایان تلخ سناریوی برخی از سیاستهای عمومی، به ذهن خطور میکند. شرایط وقتی پیچیدهتر و مخربتر خواهد بود که سیاستگذاران دولتی بدون توجه به توصیه کارشناسان اقتصادی، عرصه سیاستگذاری عمومی را محلی برای آزمون و خطا، سنجش فرضیه و تهییج موج هیجان رایدهندگان میبینند. به گواه تجربه سیاستگذاران، «عدم اطمینان و ماهیت احتمالی واکنشها»، «تعارض منافع حاصل از جهتگیریهای سیاسی»، «منافع اقتصادی واگرای گروههای مختلف» و «پیچیدگی تحلیل اثر تصمیمات سیاسی بر اقشار مختلف»، عوامل اثرگذار دیگری هستند که یافتن پاسخ سوال «چگونه میتوان بهترین یا کارآترین سیاست اقتصادی را اتخاذ کرد؟» را به پازلی حل نشدنی در میان صاحبنظران علم اقتصاد تبدیل کردهاند.

پیچیدگی سیاستگذاری اقتصادی را با تجسم چند مثال میتوان درک کرد. برای مثال میتوان شرایط فرضی را در نظر گرفت که در آن سیاستگذار میخواهد تصمیم بگیرد که قیمت بنزین را افزایش دهد یا خیر. در چنین شرایطی سیاستگذار لیست بلندبالایی از نتایج احتمالی و پیامدهای هر یک از تصمیمات را پیش روی خود مشاهده خواهد کرد. پاسخ بازار کار به این تغییر، واکنش قیمتها به این تصمیم و تغییرات حجم بازار قاچاق تنها سه نمونه از گرههایی است که سیاستگذار در سناریوی ترسیمی خود باید برای حل آنها چارهاندیشی کند.

از سوی دیگر با توجه به چتر پوششی سیاستهای کلان اقتصادی، سهمخواهی و منافع گروههای متضاد سیاسی و دستهای از متضرران احتمالی، چالش دیگری است که سیاستگذار باید منتظر برخورد با آن باشد. به عقیده برخی از کارشناسان سیاستهای اقتصادی حاصل برآیند نیروی سیاسی گروههای اجتماعی مختلفی است که هرکدام به دنبال حداکثر کردن منافع خود هستند. بنابراین نیروی حاصل از این برآیند لزوما در جهت تامین منافع تمامی آحاد جامعه نیست اما چه ابزار یا مکانیزمی میتواند به سیاستگذار در جهت کمینهسازی این نیروهای پارازیت و اتخاذ تصمیم صحیح کمک کند؟

ماهیت دوگانه سیاستهای اقتصادی

به عقیده کارشناسان تصمیماتی که دولت برای مدیریت اقتصاد اتخاذ میکند را از نظر ماهیت میتوان به دو دسته تقسیمبندی کرد. برخی از این تصمیمات سیاستهایی را در برمیگیرد که دولت باید در چارچوب ساختاری و نهادی ترسیم شده موجود برای اداره اقتصاد اتخاذ کند. تصمیماتی که عموما از دل جلسات شوراهای مختلف دولتی و اقتصادی خارج میشود. دسته دیگری از تصمیمات دولت سیاستهایی است که چارچوب نهادی و ساختاری فعلی را نشانه گرفته و درصدد است تا با اصلاح این ساختار، زمینه توسعه اقتصادی کشور را هموار کند.

اصلاح در نظام سیاستگذاری پولی، اصلاح در سیاستهای مبادلهای و اصلاح در نظام بنگاهداری و خصوصیسازی همگی نمونههایی از این دسته سیاستها هستند. تجربه نشان داده تصمیمات نوع اول که از آنها عموما با عنوان «سیاستگذاری اقتصادی» یاد میشود، نسبت به اجرای دسته دوم تصمیمات یعنی «اصلاحات اقتصادی» سادهتر است. در بازی تصمیمات سیاسی و اقتصادی در واقع مهمترین نقش سیاستگذار تصمیمگیری است و جنگ اصلی میان گروههایی است که تلاش میکنند سیاستهای اقتصادی را به سمت منافع خود بکشند. اما سیاستهای اقتصادی در چه جهتی میتواند بیشترین منفعت عمومی را حاصل کند؟ از دید مدلسازی میتوان گفت سیاست کارآتر سیاستی است که بیشتر از سایر تصمیمات بتواند تابع هدف سیاستگذار، یعنی به حداکثر رساندن منافع عمومی از تصمیمات را به مقدار بهینه نزدیک کند. چنین شرایط بهینهای انگیزه هرگونه انحراف و تغییر در بازیگران عرصه اقتصاد را از بین خواهد برد، اما عدم اتفاق نظر، لابیگری، رفتار غیرمنطقی برخی از بازیگران، ضرر ناگزیر برخی از گروهها و ضعف برآورد، در بسیاری موارد تشخیص متغیرهای تعیینکننده شرط بهینگی را دشوار و صفت «شکستخورده» را به انتهای سیاستهای اتخاذ شده اضافه میکند.

جولان منافع کوتاه مدت

به عقیده کارشناسان یکی از مهمترین چالشهای سیاستگذاران اقتصادی در ایران شرایطی است که سیاستگذاران را مجبور به انتخاب منافع کوتاهمدت غالبا سیاسی بهجای منافع بلندمدت عمومی میکند. این فرضیه در بین کارشناسان وجود دارد که هر قدر افق بلندتری بر تصمیمات سیاستمداران حاکم باشد، کیفیت و اثرگذاری سیاستهای اقتصادی بالاتر خواهد رفت. در نظامهای سیاسی که اعتبار بلندمدت احزاب، نقشی تعیینکننده در آینده بلندمدت حاکمیت حزب دارد، عارضه نگاه نزدیکبینی به منافع سیاسی کمرنگتر میشود. در ایران اما دولتها عمدتا متکی به افراد هستند و نه احزاب، بنابراین خطر از دست رفتن انتخابات معمولا مانع از اتخاذ تصمیماتی میشود که دارای هزینههای کوتاهمدت و منافع بلندمدت هستند. به عقیده کارشناسان عامل اصلی ایجاد این افق دید کوتاهمدت و هدر رفت منابع، چه از جنس زمان و چه از جنس هزینه در سیاستگذاری اقتصادی کشور نبود «یک بستر تصمیمسازی اقتصادی» است.

ارزش یا کارآیی؟ مساله این است

یکی دیگر از ضعفهای مطرح شده درباره ساختار نهادی سیاستی-اقتصادی موجود در کشور، عدم استقلال نهادهای سیاستگذاری اقتصادی و عدم قدرت اثرگذاری بلندمدت است. پدیدهای که تا حدود زیادی تحتتاثیر میدانهای دوقطبی ایدئولوژیک تصمیمگیرندگان اقتصادی کشور شکل گرفته است. در یکسوی این دوقطبی اقتصاددانان و نظریهپردازان تحصیلکرده نئوکلاسیک از سایهاندازی اقتصاد آزاد بر مسیر حرکت توسعه کشور استقبال میکنند و در سوی دیگر دو گروه از نظریهپردازان یعنی نظریهپردازان حامی اقتصاد دولتگرا و صاحبنظران دارای زاویه نگاه ارزشی به مسائل اقتصادی قرار دارند.

شاید بتوان گفت مهمترین تفاوت موجود در گستره نظریهپردازان اقتصادی در کشور وجود نگاه «کارآ-ناکارآ» به تصمیمات در یکسو و نگاه «ارزشی-ضدارزشی» به مناسبات اقتصادی در سوی دیگر است. تفاوت نگاهی که میتوان نمودهای آن را در اظهارنظرهای کارشناسان پیرامون اثر برجام بر اقتصاد کشور جستو جو کرد. ترکشهای این دو گروه به سمت یکدیگر یکی از مهمترین دلایل عدم اتفاق نظر در تصمیمسازی سیاسی در کشور است. علاوه بر این جابهجایی دیدگاههای مختلف در نهادهای تصمیمساز اقتصادی در چرخه کوتاه عمر سیاسی در ایران طی سالهای گذشته باعث شده است که نهادهای موجود بهجای تصمیمسازی برای برنامهریزی بلندمدت اقتصادی، محلی برای عرضاندام ملاحظات کوتاهمدت طیفهای مختلف سیاسی باشد.

نقطه شروع بیپایان

فرآیند سیاستگذاری اقتصادی را میتوان شامل پنج مرحله در نظر گرفت: نظریهپردازی، تصمیمسازی، تصمیمگیری، نظارت و بازطراحی. شاید بسیاری کمبود دانش فنی را یکی از مهمترین دلایل شکست سیاستگذاری اقتصادی در تهیه چارچوبی برای رشد پایدار اقتصادی ایران میدانند. اگرچه این فرضیه لااقل در برخی از برههها تا حدودی درست بهنظر میرسد، اما بررسیهای کارشناسانه نشان میدهد که چنین مشکلی در بسیاری از کشورهای توسعهیافته و در مسیر توسعه وجود داشتهاست. در واقع در بسیاری از کشورهایی که هماکنون بهعنوان نماد توسعه مطرح شدهاند نیز بسیاری از وزیران و سیاستگذاران دانش و زمان کافی برای بررسی تمامی ابعاد تصمیمات خود را نداشتهاند، اما تشکیل یک نهاد سیاستی-اقتصادی تصمیمگیرنده راهحلی بود که در بسیاری از این کشورها برای جهتدهی به مسیر حرکت اقتصادی در دستور کار قرار گرفت.

بررسی نهادهای تصمیمگیرنده اقتصادی مختلف طی 5 دهه گذشته نشان میدهد که نهادهایی مانند «شورای اقتصاد»، «ستاد برنامه تنظیم بازار» و «کمیسیون اقتصادی دولت» به اشکال مختلفی سعی کردهاند خلا چنین نهادی در مسیر توسعه ایران را پوشش دهند. اما به عقیده کارشناسان تشکیل این نهادها به دلایل مختلفی کارساز نبودهاست. یکی از مهمترین دلایل مطرحشده در این زمینه عدم ترسیم مرز وظایف میان این نهادها و در نتیجه موازیکاری است. این موازیکاری علاوه بر هدردادن فرصت و هزینه، سطح مسائل مطرحشده را از مسائل کلان به مسائل کماهمیتتر تقلیل میدهد و در بسیاری از موارد پیشنهادات اولیه که بر پایه نظریههای اقتصادی قرار دارند، در چرخه تصمیمگیری اعتبار خود را از دست داده و به شکل دیگری تنظیم میشوند. علاوه بر این نبود یک تصمیمگیرنده نهایی در حل مسائل اقتصادی، تصمیمگیری بر سر برخی مسائل اقتصادی را به میدان منازعه و مناظره تمامنشدنی تبدیل کرده است.

راز بقای سیاستگذاری اقتصادی

به عقیده کارشناسان یکی از راهحلهای موجود برای حذف اثر منافع سیاسی و اقتصادی گروههای مختلف بر حرکت صحیح اقتصادی کشور تشکیل یک نهاد اقتصادی «فراقوهای» است. نهادی متشکل از صاحبنظران علم اقتصاد که مستقل از هارمونی سیاسی قوای کشور تصمیمگیری کند. علاوه بر این تصمیمات چنین نهادی باید به پشتوانه قانون «لازمالاجرا» باشد، تا مشابه سناریوهای بسیاری از تجربیات تلخ اتفاقافتاده در داستان اقتصاد ایران، ملاحظات بلندمدت به نفع مصلحتهای زودگذر کنار گذاشتهنشوند. چنین نهادی باید در جنگ منافع بازیگران اقتصادی، از بیشترین قدرت چانهزنی به نفع سیاستهای کارآی اقتصادی برخوردار باشد.

همچنین مجموعه سیاستسازی، سیاستگذاری و ساختار اجرایی برنامههای اقتصادی کشور باید ضمن ارتباط و انسجام متقابل، مستقل از یکدیگر عمل کنند. در واقع در چنین چارچوبی مجموعه سیاستساز متشکل از خبرگان حوزههای اقتصاد و سیاستگذاری عمومی بستههای سیاستی پیشنهادی خود را بر مبنای یک محور ترسیم شده، طراحی میکنند و سیاستگذاران از میان بستههای پیشنهادی تصمیماتی را که منعکسکننده خواست و مصلحت عمومی است، اتخاذ میکنند. در موارد لزوم نیز برنامههای اقتصادی در صورت تغییر شرایط از سوی شورای تصمیمساز مورد بازبینی قرارگرفته و دوباره در اختیار مجریان قرار میگیرد.

نمونهای از تشکیل چنین شورایی را میتوان در مسیر توسعه اقتصادی کشور کره جستوجو کرد. یک سال پس از انقلاب سال 1960، شورای برنامهریزی اقتصادی کره (EPB) با سه هدف تشکیل شد: ترسیم برنامه توسعه، نظارت بر بودجهریزی دولت و جذب سرمایهگذار خارجی. این شورا طی سه سال و در زمان حکومت پارکچونگهی به نهاد مرجع تصمیمگیری اقتصادی در کرهجنوبی تبدیل شد. این نهاد طی دهه 1970 و 1980 به مرجع رسمی آماری کره تبدیل شد. یکی از اصول تاکید شده در مسیر حرکت این نهاد، همگرایی هرچه بیشتر این نهاد به فضای آکادمیک و آزمودن فرضیات اقتصادی در مدلها، بهجای آزمون و خطا در واقعیت بود. تشکیل چنین نهادی در دهه پایانی پیش از انقلاب نیز از سوی گروه موسوم به «تیم هاروارد» به سیاستگذاران آخرین سلسله پادشاهی ایران پیشنهاد شده بود. پیشنهادی که در ابتدا توجیهکننده بهنظر میرسید و موردتوجه قرار گرفت، اما سرگیجه ناشی از صعود قیمت نفت در دهه 1950 باعث تغییر اهداف سیاستگذاران و کنار گذاشتن این پیشنهاد شد.

پیشنهادی که باگذشت نیمقرن کماکان بهعنوان یک ضرورت از سوی کارشناسان کشور معرفی میشود. عمق اثر این ضرورت را میتوان در شتابگیری اقتصادی کرهجنوبی در دهههای 1970 و 1980 ملاحظه کرد. رشد اقتصادی کرهجنوبی در این دوره همواره بالاتر از 6 درصد بوده است، این درحالی است که طی 5 سال منتهی به دهه 60 رشد اقتصادی این کشور در محدوده منفی 2 تا مثبت 2 درصد قرارداشته است. دلایل مطرح شده از زبان کارشناسان، در کنار نمونههای عملی استخراجشده از تجربیات کشورهای دیگری نظیر کره، اندونزی و مالزی به خوبی منعکسکننده شدت اثرگذاری چنین نهادی برای جهتدهی به مسیر توسعه و حرکت اقتصادی کشور است. نهادی که در صورت طراحی صحیح میتواند دو بیماری سیاستزدگی و افق کوتاه تصمیمگیری را از تصمیمات اقتصادی کشور بزداید.