طرح مجلس برای تبدیل سازمان برنامه به وزارتخانه

تعدادی از نمایندگان مجلس پیشنهاد کردهاند که سازمان برنامه و بودجه، به وزارت برنامه و بودجه تبدیل شود. استدلال نمایندگان طراح این بوده که مجلس هیچ گونه نظارتی بر سازمان ندارد و هر سال شاهد تبعیض بودجه بودهایم، سازمان برخی از احکام بودجه را اجرا نمیکند و جداول بودجه را بر اساس دیدگاه شخصی یا سیاسی  اجرا میکند؛ بنابراین با تغییر تشکیلات برنامه و بودجه از سازمان زیرنظر رئیس جمهور، به وزارتخانه قصد نظارت دقیقتر بر آن را دارند.

سابقه تشکیل

همزمان با تصویب برنامههای عمرانی در قبل از انقلاب «سازمان برنامه» نیز ایجاد شد. با تصویب قانون برنامه و بودجه در اسفندماه ۱۳۵۱ سازمان برنامه وقت به دلیل انتقال وظیفه تهیه و تدوین امور بودجه به آن سازمان به «سازمان برنامه و بودجه» تغییر نام یافت.

در تاریخ ۲۷ دی ماه ۱۳۶۳، سازمان برنامه و بودجه به وزارت برنامه و بودجه تغییر وضعیت داد. با اصلاح قانون اساسی کشور در سال ۱۳۶۸ و در اجرای اصل یکصد و بیست و ششم قانون اساسی مسئولیت امور  اداری و استخدامی کشور و امور برنامه و بودجه به رئیس جمهور محول شد. لذا وزارت برنامه و بودجه مجدداً به سازمان برنامه و بودجه تغییر عنوان داد.

بنابراین در مقطع زمانی ۱۳۶۳-۱۳۶۸ وزارت برنامه و بودجه وجود داشت که زیر نظر وزیر فعالیت میکرد، اما قبل و بعد از این مقطع زمانی تحت عنوان سازمان برنامه و بودجه و در مقاطعی «سازمان مدیریت و برنامه ریزی» و یا «معاونت  برنامه ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور» فعالیت میکرده است که در هر حالت زیر نظر نخست وزیر یا رئیس جمهور بوده است.

با بازنگری در قانون اساسی کشور در سال ۱۳۶۸ وزارت برنامه و بودجه به سازمان برنامه و بودجه تغییر وضعیت داد. تا قبل از این اصلاحیه (به خصوص بعد از انقلاب) بین دولت ومجلس کشمکش بوده است. مجلس مصر بوده به اینکه تشکیلات برنامه و بودجه به شکل وزارت باشد، شورای نگهبان هم موافق این نظر بوده است، اما نخست وزیر مصر بوده به اینکه این تشکیلات در دست نخست وزیر باشد. اما با صحبتها و استدلالهای موافق و مخالف، اصل یکصد و بیست و ششم قانون اساسی مصوب شد که براساس آن امور برنامه و بودجه و امور اداری و استخدامی کشور مستقیماً بر عهده رئیس جمهور گذاشته  شد و چنانچه از مشروح مذاکرات بازنگری اصول قانون اساسی برمیآید مراد از واگذاری امور برنامه و بودجه و امور اداری و استخدامی کشور به رئیس جمهور تبدیل شکل سازمانی آن «نیز بوده است، یعنی تبدیل آن از وزارتخانه به سازمانی ذیل شخص رئیس جمهور. بعداً شورای نگهبان نیز در تفسیر این اصل از قانون اساسی و در مواجهه با طرحهای نمایندگان همین وجه از موضوع را تأیید کرده است. به عنوان مثال، رئیس جمهور وقت در تاریخ ۱۳۸۶/۰۲/۱۸ تقاضای اظهار نظر تفسیری درباره «اصل یکصد و بیست و ششم قانون اساسی» با سوالات محوری زیر میکند:

آیا ۱. الزام رئیس جمهور به اینکه امور مزبور را صرفاً از طریق تشکیلات و سازمان خاصی انجام دهد. ۲. سازمان خاصی بدون تفویض اختیار از سوی رئیس جمهور متصدی امور مزبور گردد. ۳.موظف نمودن رئیس جمهور به اینکه تشکیلات اداری و اجرایی کشور را به غیر از موارد مصرح در اصول یکصد و سی و سوم و یکصد و سی و هشتم قانون اساسی، تنها از طریق قانون سازماندهی نماید. مغایر اصل یکصد و بیست و ششم قانون اساسی شناخته نمیشود؟ و آیا همه اینها از سرعت در کارها و تصمیمگیریها نمیکاهد؟

نظر شورای نگهبان در پاسخ به استفسار رئیس جمهور طی نظریه تفسیری شماره ۸۶/۳۰/۲۱۱۷۳ مورخ ۱۳۸۶/۰۲/۲۵ چنین بوده است: «تفویض مسئولیت امور مذکور در اصل یکصد و بیست و ششم قانون اساسی به سازمان خاصی بدون تفویض اختیار از سوی رئیس جمهور مغایر اصل مذکور است، لکن الزام رئیس جمهور به اجرای آن امور از طریق تشکیلات خاص قانونی مانع ندارد.»

مشکلات نظام بودجه ریزی

برخی از مشکلات گفته شده در مقدمه توجیهی نمایندگان طراح به مشکلات نظام بودجه ریزی کشور بر میگردد. به عنوان مثال وجود احکام بودجهای (تبصرهها) در قانون بودجه با منطق بودجه ریزی و اصول قانون نویسی مغایر است، یا تهیه و تصویب بودجه با ارقامی غیرواقعی به معنای اجرا نشدن بودجه و عمل نشدن به وعدههای دولت و مجلس است، یا دادن ابزاری مانند ابزار تخصیص به سازمان معنایی جز بی اثر کردن مصوبات مجلس ندارد، زیرا نمایندگان و دستگاهها تا آخر سال بودجهای باید برای دریافت اعتبارات خود دنبال سازمان بدوند که البته با تشکیل وزارتخانه نیز این مشکل پابرجا میماند و موارد دیگر. بنابراین مشکلات نظام بودجه ریزی تنها از طریق وضع قوانین مناسب، تهیه بودجه واقعی، ایجاد رویههای حقوقی یا عرفی پذیرفته شده و منطقی و ایجاد ساز و کارهای قانونی و اجرایی مناسب امکانپذیر است. اما برخی دیگر از مسائل ناشی از این واقعیت است که قانون اساسی مسئول تعیین اولویتها و تخصیص اعتبار به دستگاهها را شخص رئیس جمهور اعلام کرده است، بنابراین نمایندگان مجلس باید به این موضوع تمکین کنند.

نتیجه گیری و پیشنهاد

بنابراین با توجه به مشروح مذاکرات شورای بازنگری قانون اساسی، اصل یکصد و بیست و ششم قانون اساسی و تفاسیر شورای نگهبان از اصل مزبور تفویض اختیار با سازمان خاص بدون اذن رئیس جمهور خلاف قانون اساسی است، اما مجلس برای انجام این وظایف می تواند قانون وضع کند. بنابراین طرح پیشنهادی مغایر قانون اساسی است.

برخی از مشکلات ناشی از مشکلات نظام بودجه ریزی است و نمیتوان با تغییر شکل سازمانی دستگاه مسئول آنها را حل کرد. حل این مشکلات به برخی اصلاحات ساختاری، تهیه و اصلاح قوانین مربوط به ساختار و محتوی بودجه و ایجاد سازو کارهای قانونی اجرایی مناسب نیازمند است.