دو راهی بودجه‌ریزی

این در حالی بود که سخنگوی دولت در اظهار نظر پیشین خود در حاشیه نخستین جلسه هیات دولت از تغییر رویکرد بودجهریزی به روش مبتنی بر صفر خبر داده بود. اظهار نظری که چه به واسطه احتمال تغییر استراتژی یکباره دولت در بودجهبندی و چه بهواسطه احتمال عدم صراحت در سخنان سخنگوی دولت عجیب به نظر میرسید. سخنگوی دولت دوازدهم در سومین اظهار نظر خود پیرامون بودجه نیز در تغییر جهتی دوباره از عزم دولت برای عملیاتی کردن رویکرد بر مبنای قیمت تمام شده عملیات در سال پیشرو خبر داد. اظهار نظری که فرضیه اشتباه زبانی سخنگوی دولت در اظهار نظر پیشین را تقویت کرد. بر مبنای اظهارات جدید نوبخت، دولت در نظر دارد در سال پیشرو از رویکرد قیمت تمامشده عملیات برای تخصیص منابع بودجه استفاده کند. در این روش دستگاهها ابتدا مشخص میکنند فعالیتهای مطابق با ماموریتشان چه هدفی را دنبال میکنند. پس از آن قیمت تمام شده این فعالیتها بر حسب هزینه واحد محاسبه شده و منابع مورد نیاز در اختیار دستگاهها قرار میگیرد.

بر مبنای اظهارات رئیس سازمان برنامه و بودجه در رویکرد جدید بودجهبندی منابع به جای تخصیص به دستگاههای اجرایی، در صورت امکان به استانها اختصاص داده خواهد شد. دستگاهها نیز باید هر سه ماه یکبار گزارش عملکرد هزینههای تخصیص دادهشده را ارائه دهند تا در صورت دستیابی به اهداف مشخص شده بودجه بعدی اختصاص داده شود. به این ترتیب بر مبنای اظهارات سخنگوی دولت نظام بودجهبندی در کشور که از سال 1381 و بر خلاف رویکرد سنتی پیادهشده بهعنوان بودجهبندی مبتنی بر عملیات معرفی میشد، در سال آینده تغییر خواهد یافت. تغییری که نه تنها مبتنی بر نظام بودجهبندی عملیاتی است، بلکه با رویکرد اصلاحیافته این نظام بودجهبندی نیز تطابق دارد. این رویکرد جدید در عین ارائه الگوریتمی کارآتر برای بودجهریزی با پیچیدگیهای فنی و هزینههای بیشتری همراه خواهد بود. پیچیدگیهایی که عدم برآورد صحیح از آنها، توسعهیافتهترین نظامهای اداری را نیز با چالشهای عمیقی روبهرو کرده است. «دنیایاقتصاد» در این گزارش ضمن بررسی انواع نظام بودجهبندی، با نگاه به تجربه آمریکا در تغییر نظام بودجهبندی مهمترین چالشهای تغییر الگوریتم تعیین و تخصیص بودجه را بررسی میکند.

5 روش بودجهریزی

میتوان گفت که مهمترین برنامه مالی و صورت دخل و خرج در هر کشور، بودجه سالانه است. طی دهههای اخیر، رویکردهای متفاوتی برای تنظیم بودجه سالانه ارائه شده که شامل بودجهنویسی سنتی، بودجه برنامهای، بودجهریزی برمبنای صفر، سیستم بودجه طرح و برنامه و بودجه عملیاتی است. هدف از مدیریت منابع دولت بیشینهسازی کیفیت خدمات دولت و کمینهسازی هزینههای دولت است، دو هدفی که در راهحل دستیابی به کارآترین نظام بودجهریزی تجمیع خواهند شد. گفته میشود نظام بودجهریزی در ایران از سال 1381 از الگوی بودجهبندی عملیاتی پیروی میکند. این در حالی است که برخی کارشناسان عقیده دارند نسخه عملی بودجهریزی در کشور با اصول مطرح در رویکرد بودجهریزی عملیاتی فاصله دارد. به همین دلیل به واسطه برخی ضعفها مانند غیرواقعی بودن ارقام پیشنهادی، فقدان حسابرسی عملیاتی از درآمدها و تخصیص بودجه بر مبنای استقرار سازمانها (و نه اهداف آنها)، این تجربه 16 ساله، از نگاه بسیاری از کارشناسان «یک تجربه ناموفق» ارزیابی شده است. در این رویکرد بودجهبندی، تخصیص منابع بر اساس هزینه تمام شده هر فعالیت انجام میگیرد. ویژگی اصلی این نظام برنامهریزی تخصیص منابع به منظور دسترسی به کارآترین حالت برنامهریزی است.

این رویکرد بودجهریزی برای نخستین بار در دهه 1950 در آمریکا مورد استفاده قرار گرفت. در این روش سلسله مراتبی بهصورت برنامه، طرح، پروژه و فعالیت تعریف میشود. پس از آن قیمت هر فعالیت بر اساس استانداردها و شاخصهای مشخصی برآورد میشود. این شاخصها هزینه هر پروژه را بهصورت ترکیبی از متغیرهای کیفی و کمی مشخص میکنند. در این صورت میتوان محاسبه کرد که هر تصمیم پیرامون تخصیص منابع تا چه میزان دولت و سازمان مسوول را به اهداف بلندمدت، میانمدت و کوتاهمدت خواهد رساند. یکی از ایراداتی که کارشناسان به نظام بودجهبندی عملیاتی وارد کردهاند تحمیل هزینههای اضافی، موردیکاری و دوبارهکاری است. ایراداتی که در برخی کشورها باعث تغییر و اصلاح نظام بودجهبندی عملیاتی شد، اما با توجه به گسترش فناوری اطلاعات در دهههای گذشته استفاده از پایگاه دادههای مرتبط بسیاری از این ضعفها را پوشانده است. طی دهه گذشته نوعی بازنگری و نوآوری در نسخه اولیه بودجهبندی عملیاتی اتفاق افتاده است. به این ترتیب که در روش تغییرشکلیافته به وظایف، فعالیتها یا محصول همانند روش قبلی متمرکز نمیشود؛ بلکه به جای آن به بازده و نتایج بودجه تاکید میشود.

بودجهبندی بر اساس اولویتها

سخنگوی دولت در نخستین نشستی که با عنوان سخنگوی دولت دوازدهم برگزار کرد، از تغییر نظام بودجهریزی کشور به نظام مبتنی بر صفر خبر داد. تغییری که با توجه به برنامهها و دستورالعملهای پیشین دولت از جمله مصوبه هیات وزیران که در جلسه 26 فروردین 1396 از دستگاههای اجرایی کشور خواسته بود بودجه پیشنهادی سال 1397 خود را به منظور تحقق بودجهبندی بر مبنای عملکرد ارائه دهند، عجیب و احتمالا ناشی از اشتباه زبانی به نظر میرسید. احتمالی که با توجه به اظهارات پیشین نوبخت در حاشیه نخستین جلسه هیات پیرامون تغییر روش برنامه ریزی سنتی به روش مبتنی بر حجم فعالیت بیش از پیش تقویت و با اظهارات اخیر سخنگوی دولت اثبات شد. اما در صورتی که دولت در نظر داشت بودجه سال آتی را بر مبنای صفر ببندد، چه تغییری در نظام بودجهریزی بهوجود میآمد؟

برای پاسخ به این سوال باید ویژگیهای بودجهبندی بر مبنای صفر را تشریح کرد. بر مبنای تعاریف استاندارد موجود، بودجهبندی بر مبنای صفر روشی است که در آن تکتک اقلام هزینه باید توجیه داشته باشند؛ چنانکه اقداماتی که به آنها مربوط میشود، انگار برای نخستین بار انجام میشود. ویژگی اصلی این نوع بودجه آن است که بر محصول چرخهای که قرار است برای آن بودجهبندی انجامشود، تاکید میکند. این بدین معناست که این رویکرد از محصول مورد بودجه (نتیجه) شروع میکند و در یک الگوریتم بازگشتی به منابع مورد نیاز برای دستیابی به این هدف میرسد. این رویکرد دقیقا حالت عکس رویکرد سنتی است که درآن اهداف با توجه به منابع تخصیص دادهشده تعیین میشوند. بنابراین در این روش باید تمامی فعالیتهای آتی توجیه و اولویت بندی شوند، تا بتوان منابع مالی را بر اساس اولویتها به سازمانهای ذیربط اختصاص داد.

به عقیده کارشناسان یکی از مهمترین ویژگیهای این نظام بودجهبندی افزایش احتمال موفقیت در دستیابی به اهداف ترسیمشده است، چرا که در این روش ابتدا فرض میشود که این اهداف محقق شدهاند و پس از آن منابع مورد نیاز برای تحقق این اهداف اختصاص دادهمیشود. افزون بر این، روش بودجهبندی بر مبنای صفر رویکردی سوالمدار است، چراکه مدیران در زمان تعیین اولویتها به مساله مزیت فکر میکنند. بنابراین در صورت اجرای صحیح این مکانیزم، احتمال دستیابی به بیشترین کیفیت خدمات در محدوده بودجه فراهم خواهد شد. با این وجود باید توجه داشت که این رویکرد با چالشهای اساسی به خصوص در اقتصادهای در حال توسعه همراه است.

مهمترین چالشهای پیش روی این نظام بودجهبندی، حجم کاری مورد نیاز برای تعیین اولویتهاست. بنابراین در مرحله تعیین اولویتها هزینه چه از جنس نیروی کارشناسی، چه از جنس زمان و چه از جنس منابع مالی افزایش خواهد یافت. افزون بر این با توجه به احتمال دخالت گزارههای ارزشی در تعیین اولویتها، ممکن است اولویتبندی با انحراف روبهرو شود. این انحراف به احتمال زیاد در کشورهایی که دستخوش تغییرات فراوان در نتیجه سیکلهای سیاسی هستند بیشتر خواهد بود. همچنین در بهکارگیری این روش، ممکن است فعالیتها به جای کنشهای دو یا چند جانبه مرسوم در همان شیوه سنتی تفسیر شود و توجه مدیریت از دغدغههای کاهش هزینه کل، منحرف شوند. مراحل اجرای این روش بودجهبندی شامل شناخت فعالیتها، دستهبندی هر فعالیت در قالب گروه فعالیتها و برنامه ها، اولویتبندی فعالیتها و انتخاب و تخصیص بودجه به فعالیتهای ثمربخش است.

شکست در نخستین گام

بودجهبندی بر مبنای صفر نخستین بار در سال 1970 به مجلس سنای آمریکا پیشنهاد شد. «جیمی کارتر» سناتور وقت ایالت «جورجیا» این روش بودجهبندی را برای نخستین بار در بودجهبندی این ایالت به کار برد. در سال 1976 و پس از انتخاب کارتر بهعنوان رئیسجمهوری آمریکا، وی روش به کاررفته در ایالت جورجیا را به بودجه دولت فدرال تعمیم داد. کارتر در زمان اعلام رسمی تغییر نظام بودجهبندی آمریکا قول داد تا روش جدید برنامهریزی، جلوی اجرای طرحهای زائد را به نفع طرحهای دارای نتیجه بگیرد. قولی که البته در سایه مشکلات پیشآمده در اجرای نخستین الگوی برنامهریزی مبتنی بر صفر خیلی زود به آرزویی دستنیافتنی تبدیل شد و روش ابداع شده در نخستین ماههای ریاست جمهوری رونالد ریگان کنار گذاشتهشد.

فرآیند بودجهبندی مبتنی بر صفر در سطح فدرال نیازمند گامهای بسیاری بود و منجر به حجم فراوان اطلاعات و گزارشهای کاغذی شد. در روش به کار برده شده، هر سازمان دولتی موظف بود که «انتخابهای منطقی» را در بودجه خود تعیین کند. سازمان سپس «بسته تصمیم» را ایجاد میکرد که هزینههای پیشنهادی آن را همراه با میزان کارآیی و اثربخشی برآوردشده ارائه میکرد. این بسته شامل درخواست بودجه واحد بود که باید در چهار سطح بودجه مختلف اعم از حداقل مورد نیاز برای قابلیت اطمینان از اجرای برنامه تا میزان مورد نیاز برای ارائه خدمات اضافی تنظیم میشد. بستههای تصمیمگیری در نهایت از سوی مدیریت سازمان کنترل و تغییرات احتمالی در صورت نیاز در آنها اعمال میشد.

این روش تخصیص منابع، کمتر از هشت سال پس از تولد کنار گذاشته شد. مهمترین دلایل کنارگذاشتهشدن این رویکرد در بودجهبندی آمریکا، زمان، هزینه و نیروی متخصصی بود که برای دستیابی به بستههای تصمیم مورد نیاز بود. افزون بر این یکی از مهمترین اتهامات وارد شده به این رویکرد، دید کوتاه مدت و عدم امکان تامین افق بلند مدت در برنامهریزی و هدفگذاریهای دولت بود. به عقیده سناتورهای وقت آمریکا رویکرد جدید باعث ایجاد رقابت مخرب در جهت «مهم جلوه دادن اولویتها»، ایجاد فساد و کاهش کارآیی دولت در بخش خدمات اجتماعی شده بود. علاوه بر دلایل یاد شده، یکی از مهمترین علل کنارگذاشتن و تغییر این رویکرد به مکانیزم تنظیم بودجه باز میگردد. با توجه به مسوولیت رئیسجمهور و مجلس سنا در تصویب بودجه سالانه، در نهایت تصمیم نمایندگان و رئیس قوه مجریه مقدم بر تمام برآوردها و بستههای تصمیم خواهد بود. تصمیماتی که به شدت تحت تاثیر مصلحت اندیشی سیاسی و فشار لابیهای سیاسی بود. بنابراین روش بودجهبندی بر مبنای صفر در سال 1984 از روند بودجهبندی فدرال کنار گذاشتهشد و تنها برخی از ایالتها نسخه اصلاحشده این مکانیزم بودجهبندی را به کار بردند.

الگوی ترکیبی بودجه

یکی از روشهای اصلاح شده استفاده از رویکرد بودجهبندی مبتنی بر صفر تنها در بخشی از بودجه بود. در گام نخست بخشهایی از بودجه که امکان استفاده از این روش در آنها موجود بود مشخص و این نظام در آنها پیاده شد.بخشهای مستعد نیز بهصورت پله پله در شمول این رویکرد بودجهریزی قرار گرفت. این روش پله پله به این ترتیب اجرا میشد که کماکان 80 درصد از بودجه سازمانها با رویکرد مبتنی بر عملیات تخصیص داده میشد و 20 درصد باقیمانده بر مبنای توجیهات فنی ارائه شده از سوی سازمانها به برنامه‎های اولویتدار تخصیص دادهمیشد. در واقع چالش عمیق تغییر نظام بودجهبندی در آمریکا باعث شد تا الگوی جدید بودجهبندی بهرغم توجیهپذیری ظاهری به علت مشکلات فنی کنار گذاشتهشود. به عقیده کارشناسان تغییر در شیوه تدوین مهمترین سند تخصیص مالی سالانه در کشور میتواند تاثیر معناداری بر عملکرد بخش عمومی داشته باشد. بنابراین سیاستگذاران باید پیش از ایجاد تغییر بستر فنی، مدیریتی و اطلاعاتی لازم برای پیادهسازی نظام بودجهبندی جدید را فراهم کنند.

تدقیق برآورد در نظام جدید بودجهبندی نیازمند رفع برخی از ابهاماتی است که با تصمیم دولت مبنی بر بهروزرسانی رویکرد بودجهبندی در ذهن ایجاد میشود. از جمله اینکه در اثر این تغییر استراتژی و با توجه به برخی تجربیات ناموفق تغییر حداکثری در نظامهای بودجهریزی، آیا تعویض رویکرد بودجهبندی به معنای کنارگذاشتن کامل روش سنتی پیشین است یا مطابق با تجربه سال 1381 این تغییر تنها باعث تغییر در ترکیب بهکار رفته برای توصیف رویکرد بودجهریزی خواهد شد؟ آیا با پیچیدهسازی فرآیند بودجهبندی، آثار مثبت آن نیز بیشتر نمایان خواهد شد؟ آیا این بودجه دارای نیروهای تعدیلی، تصحیحی، تشویقی خواهد بود و قادر خواهد بود نقایص و کاستیها و بیعدالتیهای اقتصادی را در جامعه برطرف کند و به کارآیی بودجه خواهد افزود؟ با توجه به معرفی هزارتوی بوروکراتیک نظام اداری بهعنوان یکی از موانع توسعه در کشور، آیا مکانیزم سازمانی موجود و توان مدیریتی کشور توانایی تشخیص و انعکاس فعالیتهای اولویتدار به بهترین شکل را دارد؟

اینها تنها بخشی از سوالاتی است که سیاستگذاران پیش از تصمیم به تغییر نظام بودجهبندی باید به آن پاسخ دهند، چرا که بررسی تجربیات تغییر در نظام بودجهبندی نشان میدهد که تغییر رویکرد بودجهبندی مسالهای است پیچیده که اشتباه در برآورد نتایج آن، نتیجهای جز هزینه به همراه نخواهد داشت. این هزینهها در شرایط فعلی اقتصاد ایران از آن جهت حائز اهمیت است که با وجود عدم اجرای عملی بودجهریزی مبتنی بر عملیات، برخی از بسترهای این رویکرد بودجهریزی طی سالهای گذشته در نظام بودجهریزی کشور ریخته شده است، بنابراین تغییر در نظام بودجهبندی کشور نه تنها به معنای هدررفت هزینه ایجاد این بسترهاست، بلکه نیازمند پیشزمینههایی است که بهعنوان مکمل اقدامات صورت گرفته معرفی میشوند. از جمله این پیشنیازها وجود مکانیزم زنده کنترل و گزارشگیری مستمر است که با توجه به اظهارات رئیس سازمان برنامه و بودجه مبنی بر گزارشگیری فصلی از سازمانها به هنگام تخصیص بودجه، میتوان گفت این پیشنیاز لااقل در الگوی ذهنی سیاستگذاران لحاظ شدهاست.