تولد قانون از دل نزاع‌های سیاسی بی قاعده

تغییرات قوانین در کشورهای توسعه یافته عمدتا در کوتاهمدت رخ میدهد و علامتدهی منفی را برای فعالان اقتصادی در بر دارد. از سوی دیگر تورم قوانین نیز فضای لازم برای فعالان اقتصادی را غیرشفاف کرده و آنان را دچار سردرگمی میکند. به عقیده کارشناسان حقوقی در ایران نه تنها تورم قوانین اقتصادی مانعی برای توسعه اقتصادی بوده بلکه تغییرات مستمر آنها نیز فعالان اقتصادی را به سوی محافظهکاری سوق داده و آنان را ترسانده است. در این رابطه گفتوگویی با کامبیز نوروزی حقوقدان داشتیم تا ریشههای تغییرات مستمر قوانین و مقررات در ایران را بررسی کنیم

تولد قانون از دل نزاعهای سیاسی بی قاعده

در ابتدا اگر بخواهیم نگاهی کلی به قانونگذاری طی سالیان گذشته داشته باشیم، روند قانونگذاری در حوزه اقتصادی را چگونه ارزیابی میکنید؟

در این گفتوگو بخشهایی از نگاه جامعه شناختی حقوق به امر اقتصاد را مطرح و بررسی کنیم. در این بررسی قوانین و مقررات اقتصادی بهصورت عمومی مد نظر است. در نگاه حقوقی محض فقط با خود قانون سر و کار داریم که آیا خود قانون و نگارش آن از کیفیت مناسبی برخوردار است یا خیر. اما این دیدگاه در وضع قانون و در تفسیر و اجرای قانون نگاه کاملی نیست و نمیتواند در این بررسی به ما کمکی کند. در نگاه جامعه شناختی به قوانین و مقررات هر قانون را در زمینه گستره اجتماعی خودش میبینیم و ارتباط قوانین را با وضعیت اجتماعی سیاسی و اقتصادی آن بررسی میکنیم تا ببینیم یک قانون چه وضعیتی دارد. شاید یک قانون روی کاغذ هیچ ایرادی نداشته باشد اما وقتی بخواهد عملیاتی شود میبینیم که ناکارآمد است. این ناکارآمدی ناشی از خود قانون نیست بلکه ناشی از عواملی است که زمان تهیه و تصویب قانون به آن توجهی نشده است.

در ایران معمولا در تمام ۱۱۰ سالی که از قانونگذاری میگذرد قوانین تلاطمهای زیادی داشته و بهخصوص در زمینه اقتصادی، قوانین کشور ناکارآمد بوده است یا درست اجرا نشده یا پس از اجرا نتایج معکوس داشته است. این شرایط پس از انقلاب تشدید شد. چرا که طی حدود ۴ دهه گذشته جامعه همواره در تلاطم بوده و شرایط پیچیدهتر شده است. اگر بخواهم نمونهای پیش از انقلاب را بیان کنم، قوانین بسیار مهمی که به شکست انجامید قانون اصلاحات ارضی بود. این قانون باعث شد نه تنها کشاورزی سنتی متلاشی شود، بلکه مدیریت کشاورزی مدرن هم جایگزین آن نشود. قانون اصلاحات ارزی روی کاغذ بسیار کارآمد جلوه میکند اما در عمل نتیجهای که میدهد مدرن کردن کشاورزی نیست بلکه متلاشی شدن کل سیستم کشاورزی است. بعدها قانون شرکتهای سهامی زراعی را جایگزین کردند که آن هم به سرعت شکست خورد و این دو قانون اثرات منفی گستردهای در اقتصاد ایران بهجا گذاشت. پس از انقلاب نیز این روند ادامه دارد و بیثباتی قوانین وجود دارد. نظام واردات و صادرات و تعرفههای گمرکی و قوانین بودجه و قوانین برنامههای پنج ساله توسعه، هیچ کدام با ثبات نیستند و مکررا اصلاح میشوند. به عبارتی نمیتوان به آنها قانون گفت چرا که یکی از ویژگیهای قانون ثبات است و این بیقانونی است. این شرایطی است که اقتصاد ایران از آن رنج میبرد و یکی از مهمترین قلمروهای آن اقتصاد است.
در حوزه اقتصادی در ۵ برنامه توسعه اقتصادی، ثبات در قوانین و مقررات را چگونه ارزیابی میکنید؟ طی این سالها به نظر میرسد قوانین و مقررات به گونهای عملکرد مناسبی نداشتهاند چون در بهترین حالت ۲۵ تا ۳۰ درصد هدفگذاریهای صورت گرفته محقق شده است.

چند عامل بر ناکارآمدی قوانین تاثیر میگذارد، نخست اینکه اساسا در ایران از سالهای اول انقلاب که تفکرات سوسیالیستی و دولتی تفوق داشت، هیچ گاه مبانی نظری اقتصاد ایران در کشور تبیین نشد و ثبات پیدا نکرد. در تمام ۳۹ سالی که از انقلاب میگذرد، مشخص نیست که اقتصاد ایران یک اقتصاد دولتی است یا سوسیالیستی یا اقتصادلیبرال. به عبارت دیگر مشخص نیست که اقتصاد ایران از کدام مکتب اقتصادی مشخصی پیروی میکند. این ابهام فقط در عمل نیست، مهمتر مبانی نظری است که باید در کل ساختار حاکمیتی مقبول باشد. همیشه یک چندگانگی پاندولی حاکم است، نمونه برجسته آن را در اصل ۴۴ قانون اساسی میبینیم. این اصل اقتصاد کشور را تقسیم میکند و بعدها در عین حال که قانون اساسی تغییر نمیکند، سیاستهای حکومتی در مورد اصل ۴۴ تغییر میکند و خیلی از بخشهای اقتصادی که در قانون اساسی باید دولتی باشد، به بخش خصوصی واگذار میشود، در حالی که قانون اساسی تغییر نکرده است. این دوگانگی است که به هر حال قرار است که صنایع نفتی دولتی باشد یا قابل واگذاری است.

صنایع هواپیمایی و صنایع سنگین تکلیفشان چیست، قانون اساسی بگوید باید در اختیار دولت باشد، اما بدون تغییر قانون اساسی سیاستهای اصل ۴۴ تغییر میکند. این بیانگر یک دوگانگی است که نهادی تصمیم قطعی نمیگیرد و این دوگانگی در عمل آثار بسیار گستردهای دارد. به هر حال گویی تمام سیستمها و مدلهای نظری در ایران بهکار گرفته میشود و عمل میکند؛ از اقتصاد دولتی تا سوسیالیستی و اقتصاد لیبرال. قوانینی را میبینیم که مبتنی بر دخالت حداکثری دولت بهعنوان مالک مطلق در اقتصاد است و از سوی دیگر قوانینی هستند که مبتنی بر دیدگاههای مطلقا لیبرال است. این دوگانگی و وضعیت پاندولی به خودی خود ضد نظم است. نظم به معنی وجود قواعد و الگوهای ثابت است. برای مثال ما نمیتوانیم برای یک آزادراه در هر کدام از لاینها قوانین متفاوتی بگذاریم. برای هر کدام از لاینها نمیتوان دفترچه راهنمای جداگانه در نظر بگیرید. امروز اقتصاد ایران چنین شرایطی دارد.

در این میان باید به نکته مهمی توجه کرد که فساد را عامل اصلی خرابی اقتصادی ایران میدانند. این موضوع اشتباه نیست اما فساد علت تامه نیست. بستری باید وجود داشته باشد که از آن بستر فساد رشد کند. فساد در اقتصاد ایران خود معلول علتهای دیگر است. یکی از قوانینی که باعث قانونگذاری غلط میشود، قانونگذاری ذهنی است. قانونگذاری یک امر عینی است و حقوق یک امر اجتماعی و محصول امر اجتماعی. قانونگذاری در ایران و به خصوص در حوزه اقتصاد محصول مجموعهای از فرضهای ذهنی است. قوانین برنامه و بودجه مهمترین نمونههای آن هستند. درآمدهای دولت در ایران عمدتا مبتنی بر درآمدهای نفتی است و پس از آن درآمدهای مالیاتی است. قیمت نفت را بازار جهانی مشخص میکند و در اختیار دولت نیست و فرض میکند که مبلغ معینی مالیات وصول کند. یعنی درآمد با این دو فرض در نظر گرفته میشود.

اصول بودجهریزی در سایر کشورهای جهان هم از این الگو پیروی میکند و اساسا بودجه با فروض مشخصی در نظر گرفته میشود. این موضوع چه مشکلی بهوجود میآورد؟

در آن کشورها حجم دخالتهای دولت متفاوت است. از الف تا ی در همه امور اقتصادی، فرهنگی و اجتماعی دولت مداخله مستقیم دارد. از چاپ کتب درسی اول ابتدایی تا تامین هزینههای دفاعی همگی در اختیار دولت است. وقتی اعداد فرضی در بودجه محقق نشود، سرفصلهای هزینه هم مختل خواهد شد. همچنین تفاوت دیگری نیز وجود دارد که در کشورهای توسعهیافته تقریبا درآمدهای فرضشده قطعی است و عمده درآمدهای دولت از اخذ مالیات است که با سیستمهای مدرن و کارآمدی شناسایی و وصول میشوند. تصور دولت آمریکا از میزان درآمدهای مالیاتی واقعبینانهتر است اما در ایران رویه وجود ندارد و مهمتر اینکه درآمدهای دولت نفتی بوده و پیشبینیناپذیر است. به همین دلیل است که آسیبپذیری اختلال در برنامه و بودجه افزایش پیدا میکند. وقتی در اقتصاد قرار است مداخلهای صورت بگیرد به تناسب واقعیتهای اقتصادی باید مداخله شود. معمولا دولتها در قانونگذاری این کار را نمیکنند. دولت مطلوبهای خودش را با مقدورها اشتباه میگیرد. این موضوع بینظمی تولید میکند. این شرایط مانع از ثبات اقتصاد میشود. ثبات در قوانین اقتصادی بدیهیترین چیزی است که باید در اقتصاد وجود داشته باشد. این مدل قانونگذاری و جابهجا شدن مطلوبها و مقدورها است. دولت هر چیزی را که مطلوب تلقی میکند مقدور میداند و در تمامی این سالها میبینیم که هر وقت دولت هر چیزی را مطلوب دانسته الزاما مقدور نبوده است و از عهده آن برنیامده است.

پتانسیل ساختار سیاسی که بهوسیله آن قوه مقننه تشکیل میشود را چگونه میبینید؟ در کشورهای مختلف عمدتا ساختار تدوین قانون بهوسیله قانون اساسی تشریح میشود و ساختار مد نظر قانون اساسی مهمترین متغیر در تدوین قانون است. نقش ساختار مد نظر قانون اساسی ایران در این روند را چگونه ارزیابی میکنید؟

به نظر من در این بخش اشکال کمتر به قانون اساسی وارد است. بیش از قانون اساسی اشکال به رویهها و منازعات سیاسی بازمیگردد. برخلاف نگاهی که در بین حقوقدانان و فعالان اقتصادی و اجتماعی و همچنین دولت و مجلس وجود دارد، قانونگذاری یک عمل کارشناسی نیست بلکه یک عمل سیاسی است. وقتی امر کارشناسی است، استدلال برتر برنده میشود، اما امر سیاسی ناظر بر منازعه قدرت است و برنده امر سیاسی کسی است که قدرت بیشتری داشته باشد و نه استدلال برتر. قانونگذاری عمل سیاسی است و نکته بسیار مهمی است. برای مثال نماینده پارلمان به دلایلی از جمله منفعت سیاسی چیزی را بر چیز دیگری رجحان میدهد. در اینجا گفتوگو یا کشمکش سیاسی دیگر کارشناسی نیست و از همینجاست که مشکل پدید میآید.
پس شما مشکل را در ساختار سیاسی نمیدانید و وجه دوم که در کشمکشهای سیاسی رخ میدهد و قواعد حاکم بر آنها را شروع مشکل میدانید.

کشمکشهای سیاسی طبع مجلس است و در صورت حضور مجلس سنا نیز شرایط به همین صورت خواهد بود. منتها در مجلس سنا به دلیل سن بالای نمایندهها و موقعیتهای اجتماعی، منازعات سیاسی عقلانیتر میشود. مساله این است که ما باید با یک پرسش بنیادین مواجه شویم که این حجم عظیم قوانین پیچیده و دشوار چگونه و تا چه سطحی باید وارد مجلس شوند. قوانین اقتصادی بسیار پیچیدهاند و منطق اعداد بر آنها حاکم است. تغییر در هر قسمت از معادله بر سایر بخشها تاثیرات جدی دارد. حال اینجا با این سوال مواجه میشویم که مجلس چگونه باید وارد این موضوع شود. مجلس الزاما کارشناس نیست و نباید هم اینگونه باشد، مجلس نماینده حاکمیت ملی است و قرار نیست نمایندگان مجلس کارشناس باشند و از حق حاکمیت ملی دفاع کنند. اینجا به این مشکل برمیخوریم که قوانین وقتی وارد مجلس میشود با منازعات سیاسی است که به مرحله تصویب یا عدم تصویب میرسد و این یک اقدام کارشناسی نیست. از سوی دیگر دولت هم لوایح خود را با یک تجربه ذهنی تهیه میکند و این لوایح از یک تجربه اجتماعی بیرون نمیآیند، بهخصوص برای دولتی که میخواهد در تمامی عرصهها مداخله کند و این دخالتها از توزیع تخم مرغ تا قیمتگذاری و سیاستهای امنیتی و اطلاعاتی را دربرمیگیرد و در یک فرآیند سیاسی این لوایح قانون میشود. برای مثال چند سالی است که قانون واردات خودرو مشخص نیست و هر ساله تغییر میکند. البته در این میان گروههای ذینفوذ نقش زیادی دارند و این همان فساد است که در بستر بینظمی بهوجود آمده است. خاستگاه این اتفاقات قوانینی با وضعیت ژلاتینی و پاندولی است. قانون وقتی درست تهیه نشود واضح است که عملیاتی نیست و با انبوه قوانین مواجه خواهیم بود.

اگر بخواهیم نقش گروههای ذینفوذ و ذی نفع را هم در بسترسازی برای فساد و هم برای قوانینی که به نفع آنها خواهد بود، بررسی کنیم حضور و نحوه تاثیرگذاری آنها در جامعه سیاسی ایران را چگونه ارزیابی میکنید؟

حضور گروههای ذی نفع نه تنها اجتنابناپذیر، بلکه ضروری است. تمام عرصه حیات اجتماعی محصول منازعه گروههای ذی نفع است که هم تصمیم ساز هستند و هم تصمیم گیر. اما گروههای ذی نفع در دو وضعیت مختلف عمل میکنند. وقتی نظام حقوقی، نظام مستقر و پایداری باشد، منازعه گروههای ذی نفع تابع قواعد یکسان و ثابت حقوقی است. در واقع حالتی رخ میدهد که همه در شرایط نسبتا منصفانه و عادلانهای رقابت میکنند و در نهایت یک گروه برنده و گروه دیگری بازنده است و به عبارتی زندگی اجتماعی به همین معناست. اما زمانی که نظم حقوقی مختل شده است و به این دلیل که قواعد ثابت پایدار وجود ندارد، رقابت گروههای ذینفع هم بی قاعده خواهد شد. در این بی قاعدگی آن گروهی که قدرت عمل بیشتری داشته باشد برنده است. اگر بخواهیم مقایسهای کنیم وضعیت اول را میتوان مسابقه بوکسی در نظر گرفت که قوانین ثابتی برای هر دو بوکسور وجود دارد و داور نیز در آنجا حضور دارد و شرایط دوم همانند یک نزاع خیابانی است که هیچ قواعدی بر آن حاکم نیست. در مسابقه بوکس کسی حق ندارد سلاح حمل کند اما در نزاع خیابانی همه چیز ممکن است.

وقتی قوانین ثباتی ندارد و قوانین ذهنی است و بعد از تصویب قابل اجرا نیست، یعنی شما یک نظم حقوقی دارید که نظم نیست و فقط روی کاغذ نظم به شمار میرود. روی کاغذ به شما میگوید که این سلسله کارها ممنوع است اما در عمل بین ۱۵ تا ۲۰ میلیارد دلار کالای قاچاق وارد بازار ایران میشود. یعنی قوانین بازرگانی و گمرکی اصلا بی معناست. اقتصادی که نزدیک به یک سوم آن قاچاق است یعنی بیقانونی و اینجا است که آن رینگ بوکس تبدیل به یک نزاع جمعی میشود. در واقع این فساد از میان یک خلل و فرج حقوقی ضد نظم است که تولید میشود و میشود منشا فساد و به سرعت رشد میکند. در اینجاست که برای مثال صنایع پوشاک تابع تمامی قوانین چون کار، تامین اجتماعی، مالیاتی، گمرکی و زیست محیطی و... هستند و در مقابل فردی با واردات کالاهای قاچاق از ترکیه و مالزی و امارات تابع هیچ قانونی نیست و سود سرشاری بهدست میآورد. مساله این است که وقتی هر دوی این افراد در یک زمین بازی میکنند تابع دو قاعده متفاوت هستند. تولیدکننده داخلی تابع قواعد حقوقی و واردکننده تابع قواعد غیر حقوقی یا ضد حقوقی است. بنابراین یعنی اساسا قاعدهای وجود ندارد.

پس میتوان گفت که در این میان سیاست از دو طرف تاثیر میگذارد. هم در ابتدا به وسیله قانونگذاری هم در انتها بهوسیله نقش داور؟

دقیقا همینگونه است و در ایران هر دوی اینها کارکرد خود را از دست دادهاند در واقع حقوق یعنی حاکمیت قواعد ثابت. هر جا دو دسته قانون تولید شد یعنی حقوق دیگر وجود ندارد. اینگونه میشود که در حوزههای اقتصادی نظم در قوانین و ثبات آنها مهمترین عامل است و بی ثباتی در این حوزه کل اقتصاد را مختل میکند.

بهنظر شما نقش گروههای ذینفع برای اعمال نفوذ و تامین منافع خود از سوی دولت بیشتر است یا از سوی قوه مقننه؟

تفکیکی نمیتوان در این دید اما دولت بهعنوان نهاد اجرایی دست بالاتری دارد و موضوعات پیچیده از طریق لوایح بهوسیله دولت به مجلس ارائه میشود. قانون و مالیات چیزی نیست که بتوان برای آن طرح داد و بدون لایحه امکانپذیر نیست. روابط دولت با اشخاص حقیقی و حقوقی امکانی است که صرفا دولت میتواند داشته باشد و از عهده مجلس برنمیآید. سیاستگذاریها در اختیار دولت است و شرکتهای دولتی و نیمهدولتی نقش مهمتری در این میان دارند.