چالش مداخله در بودجه

اکثر روسایجمهور کشور تمایل داشته و دارند که لوایح خود را با کمترین تغییر در مجلس به تصویب برسانند و مجلس نیز علیالقاعده تمایل دارد تا نظرات خود را به شکل اکمل اعمال کند. عدهای معتقدند میزان دخالت و تغییرات مجلس باید در حدی باشد که به جامعیت و هدف لوایح آسیب نرساند.

در مقابل عدهای (از جمله نمایندگان مجلس) میزان و حدودی برای خود متصور نیستند و معتقد به تغییر و اصلاح از صفر تا صد هستند. این مهم در برنامه ششم توسعه اتفاق افتاد و مصوبه مجلس کاملا با لایحه دولت متفاوت بود. این متن به بررسی این موضوع با تاکید بر بودجه میپردازد:

الف- براساس اصل ۵۲ قانون اساسی، بودجه به ترتیبی که در قانون مقرر میشود، از طرف دولت تهیه و برای رسیدگی و تصویب به مجلس تسلیم میشود و هرگونه تغییر در ارقام بودجه نیز تابع مراتب مقرر در قانون خواهد بود. شاید مهمترین نکته کلیدی در حل این چالش، در مفاد این اصل قرار گرفته باشد. «به ترتیبی که قانون مقرر میدارد» نکته اصلی است. بهعبارتی باید قانونی نگارش شود و به تصویب برسد تا براساس آن بودجه تهیه و در چارچوب آن نیز، مجلس بودجه را بررسی و ارقام را تغییر دهد. اما آیا این قانون وجود دارد؟ در پیش و پس از انقلاب، قانون برنامه و بودجه مصوب سال ۱۳۵۱ پایه و اساس تهیه لوایح برنامه و بودجه ازسوی دولت بوده است. این قانون بخش اول از اصل ۵۲ قانون اساسی را حل کرده است. بهعبارتی دولت براساس این قانون، لایحه بودجه را تهیه و ارائه میکند. اما بخش دوم آن که مربوط به نحوه بررسی و میزان تغییر در ارقام بودجه است، در هیچ قانونی (به جز آییننامه داخلی مجلس) ذکر نشده و باعث ایجاد چنین چالشی بین دولت و مجلس در زمانهای مختلف شده است.

ب- اعتراض قوهمجریه در زمانهای مختلف به شورای نگهبان باعث ارائه تفاسیری از سوی این شورا شده است. مهمترین این تفاسیر عدمپذیرش طرح از سوی مجلس برای بودجه است و مقرر شده بودجه باید ازطرف دولت ارائه شود. همچنین این شورا در مورد میزان تغییر ارقام و حذف و اصلاح آن به جمعبندی نرسیده است. بهعبارتی شورای نگهبان با عدم ارائه تفسیر راهگشا، چالش بین دولت و مجلس را به همان شکل باقی گذاشته است.

ج- همانگونه که در بند (الف) ذکر شد، باید قانونی در این زمینه تدوین شود و نحوه ارائه لایحه بودجه ازسوی دولت و نحوه رسیدگی و حدود و ثغور تغییر آن از طرف مجلس مشخص شود. اما چرا تاکنون این مهم انجام نشده است؟! بهنظر میرسد تغییرات مداوم بودجه و نحوه بودجهریزی ازسوی دولتها و همچنین سلب امکان تغییر گسترده در زمان بررسی بودجه باعث شده هم دولت و هم مجلس، رغبتی در تهیه متن قانون ذکر شده در اصل ۵۲ قانون اساسی نداشته باشند.

د- تغییرات انجام پذیرفته در مجلس (با تاکید بر قانون بودجه سال ۱۳۹۶):

۱- اعتبارات مندرج در ماده واحده بودجه مصوب شده نسبت به لایحه، اعم از اعتبارات بودجه عمومی (هزینهای، عمرانی و اختصاصی) و اعتبارات بنگاهها و شرکتهای دولتی در تمامی سالها دارای رشد بوده و تنها تفاوت آن میزان رشد در هر سال است. بهعبارتی در اکثر سالها، مجلس بودجه مصوب را نسبت به پیشنهاد دولت (بهرغم مخالفتهای اولیه) حجیمتر کرده است.

۲- میزان تغییرات در تعداد بندهای تبصرهها در جدول ارائه شده است. بهطور خالص ۳۹ بند به لایحه بودجه افزوده شده است. بهعبارتی ۴۸ درصد تنها بند جدید به تبصرهها اضافه شده است. میزان تاثیرگذاری این تعداد تبصره افزوده شده و بار مالی آنها بر اهداف اولیه تدوینکننده بودجه چه تاثیری میگذارد باید در مبحث جدا بررسی شود. از دیگر نکات این جدول میزان اصلاحهای انجام پذیرفته است. این اصلاح از یک لغت تا عبارت کامل قابلتغییر است. تعداد اصلاحات در تبصرههای موثر بودجه از جمله تبصره یک قابلتوجه است.

۳- در جدول (۷) بودجه سال ۱۳۹۶ تعداد ۹۳۲ ردیف هزینهای برای دستگاههای اجرایی وجود دارد. مجلس در بررسی خود، نزدیک به ۱/ ۴۷ درصد از این ردیفها را تغییر داده است. بهعبارت دیگر ۴۳۹ ردیف هزینهای اعتبارات آن نسبت به لایحه تغییر کرده است. حال سوال این است که این تغییرات جزئی است؟ شورای نگهبان چرا در این خصوص سکوت اختیار کرده است؟ حدود و ثغور تغییرات چه اندازه است؟ با این تغییرات، پیوست شماره (۴) بودجه نیز که حاوی برنامهها و فعالیتهاست، تغییر مییابد. نکته اینجاست که نمایندگان مجلس، تغییرات را تنها براساس سلیقه اعمال کرده و رجوعی به پیوست شماره (۴) نکردهاند. بهعبارتی ملاک تغییر، برنامه و فعالیت نبوده است. همچنین لازم به یادآوری است لیست تغییرات انجام پذیرفته در سالهای مختلف نشان میدهد همواره نام دستگاههای خاصی تکرار و از تغییرات هزینهای سودمند شدهاند.

این موضوع در ردیفهای متفرقه هزینهای نیز انجام شده و ۴۴ ردیف مندرج از ۲۳۲ ردیف جدول (۹) دستخوش تغییر شده است.

در اینجا تنها به تعداد تغییرات اکتفا شده و بار مالی و سایر اثرات مثبت و منفی این تغییرات لحاظ نشده است. دیگر اشکال وارد بر این تغییرات، عدم اطلاع صحن مجلس و شورای نگهبان از علت و میزان تغییرات است. بهعبارتی میتوان گفت این تغییرات نظرات شخصی عده قلیلی در یک کمیسیون مجلس است.

۴- تعداد تغییرات اعتباری طرحهای تملک داراییهای سرمایهای پیوست شماره (۱) در مجلس معادل ۲۰۵ طرح بوده است. این تغییرات حدود ۶/ ۷ درصد از طرحهای پیوست فوق است. این روند در ردیفهای متفرقه عمرانی جدول (۹) هم بوده و تعداد آن ۴۹ ردیف بوده است.

۵- تغییرات در جداول دیگر بودجه نیز انجام پذیرفته که در اینجا ذکر نمیشود.

همانگونه که دیده شد، تغییرات انجام پذیرفته در مجلس گاهی به قدری زیاد و عمیق است که در برخی موارد، اصل موضوع ارائه شده به محاق میرود. این موضوع میتواند باعث عدم اجرای صحیح اهداف اولیه در نظر گرفته شده در بودجه شود، به برخی دستگاههای اجرایی القا کند که با چانهزنی در مجلس به برخی اهداف خود (حتی مغایر با اهداف قوهمجریه) نائل میشوند، باعث شکلگیری نوعی ارتباطهای خاص که احتمال فساد در آن وجود دارد، شود و سایر موارد.