آیا رئیس‌جمهور بعدی هدفمندی یارانه‌ها را اجرا می‌کند؟

پیشتر باید گفت که نه متن قانون و نه اجرای آن، هیچیک جهتگیری برای «هدفمند نمودن» یارانهها در ایران نداشت بلکه صرفاً حاکی از «افزایش قیمت حاملهای انرژی و پرداخت نقدی عواید آن» بود.

درآمدهای ناشی از افزایش قیمت حاملها به نحو یکسان میان حدود 70 میلیون ایرانی توزیع شد که البته برای جلب نظر اولیهی جامعه برای همراهی با طرح مؤثر بود اما «هدفمند» نبود. به بیان دیگر نخستین مغالطه در نام قانون صورت گرفت. بگذریم از انتقادهایی که در خصوص وابسته کردن تمام خانوارها به مستمری دولتی و تبعات منفی فرهنگی و حتی امنیتی آن وجود داشت.
 
قانون هدفمندکردن یارانهها از ابتدا به مانند یک چک سفید امضا تصویب شد و در یک چارچوب کلی اختیارات وسیعی به مجری داده بود تا شیوهی اجرا را برگزیند. این ویژگی تا حد زیادی ناشی از فشارهای جدّی دولت به کمیسیون ویژه و مجلس بود تا حداکثر اختیارات ممکن را در کف بگیرد، فشارهایی که با چند مرحله قهر و آشتی نمایندهی دولت در مجلس همراه بود و بالاخره مجلس هشتم عقبنشینی کرد.

مجلس تنها توانست ماهیت شوکدرمانی لایحه را کمی بکاهد و دورهی آن را 5 ساله در نظر بگیرد. البته در تقسیم عواید و توزیع فواید نیز از سهمخانوارها کاست و به سهم تولیدکنندگان افزود.
 
در واقع بخشی از ابهام، نبود دقت، فقدان شفافیت و نظارتناپذیری ریشه در خود قانون داشت. پویاییهای قیمت پس از مرحلهی نخست دیده نشده بود. سازوکار تخصیص عواید مبهم بود. امکان تأمین رقمی که دولت وعدهیپرداختش را به مردم داده بود، زیر سؤال بود. مهمتر از همه این پرسش بدون پاسخ مانده بود که افزایش قیمت حاملهای انرژی، چه نسبتی با دیگر قیمتها و نرخهای اقتصاد ایران دارد و چه اثری بر تعادل عمومی میگذارد؟ اگر در یک سیکل معیوب، نرخهای کلیدی مانند نرخ ارز و نرخ سود و دستمزدها واکنش نشان دهند، چه تدبیری باید اندیشید؟
 
 علیرغم به طول انجامیدن فرآیند تصویب و اجرای قانون و فرصت حوزه و دانشگاه، برخی سؤالهای مبنایی نیز بدون پاسخ مانده بود مانند مشخصات عادلانه بودن اعطای یارانه، سازوکار بهینهی استفاده از درآمدهای نفت در اقتصاد ایران یا دیدگاه اقتصاد اسلامی در خصوص یارانهها و درآمدهای حاصل از انفال و مانند آن.

نکتهی دیگر زمان اجرای قانون بود که به نظر بسیاری از صاحبنظران اقتصادی، تنها با وجود 3 شرط: «رونق بالا، تورم پایین و مقبولیت (اعتبار) بالای دولت» باید وارد اجرای اصلاحات شد. شرایطی که به خوبی مهیا نبود و روند تشدید بیاعتمادی در مذاکرههای هستهای نیز بر چشمانداز مهآلود آن میافزود.
 
در مجموع واکنش اقتصاددانان به مصوبهی مجلس دو گونه بود:
 
1. مدافعان آزادسازی اقتصادی گرچه بهخاطر تقابل سیاسی با دولت، ساکت بودند اما کاملاً از افزایش قیمتهای انرژی حمایت میکردند و حتی با پیشنهاد شوکدرمانی دولت (اجرای ضربتی) موافقتر بودند و البته منطق تقسیم نقدی یارانه به عموم را نمیپذیرفتند. این گروه البته نگرانی از تورم را میپذیرفتند اما تنها در کوتاهمدت و منافع میانمدت و بلندمدت را بسیار بیشتر میدانستند. تأکید این جریان بر انتخاب زمان و شرایط مناسب برای شوک قیمتی بود.
 
2. منتقدان لیبرالیسم اقتصادی که تغییر قیمتها را ضروری میدانستند اما نخست آن را اولویت اصلاح ساختار اقتصاد نمیدانستند و دوم زمان زیادی برای اثربخشی و تغییر واقعی رفتارهای تولیدی و مصرفی لحاظ میکردند. آنها نیز مخالف توزیع گستردهی یارانهی نقدی بودند و برای دهکهای متوسط راههای دیگری مانند پوشش کامل بیمههای درمان و بیکاری و حمایت از تولید را پیشنهاد میدادند. دغدغههای تورمی و رفاهی شاهبیت دیگر سخن اینان بود.
 
 بنابراین بخش نخست لایحه (افزایش قیمتها) گرچه مورد حمایت جریان اول بود اما مصوبهی مجلس به جریان دوم نزدیک شد که عمدتاً متأثر از نقش «الیاس نادران، احمد توکلی و غلامرضا مصباحیمقدم» و گزارشهای مرکز پژوهشهای مجلس بود. اما بخش دوم لایحه (توزیع گستردهی نقدی) مورد حمایت هیچیک از دو جریان اقتصادی نبود و تنها اصرار دولت و البته جاذبهی عامهگرایی مجلسیان موجب تصویب آن شد، زیرا اگر آنها یارانهی نقدی را تنها مقید به دو دهک پایین درآمدی میکردند آنگاه باید در مقابل انتظاراتی که دولت برای آحاد جامعه ایجاد کرده بود میایستادند.
 
 اگر شرایط بینالمللی تا انتخابات آیندهی ریاست جمهوری ایران به نفع کشور تغییر نماید، هر دولتی که بر سر کار آید گریزی از ادامهی روند اصلاح قیمت حاملهای انرژی نخواهد داشت. در این میان چنانچه تیم اقتصادی دولت آینده قرابت بیشتری با جریان اول (مدافعان آزادسازی) داشته باشد احتمالاً سرعت اصلاح قیمتها بیشتر خواهد بود و بالعکس.
 
ارزیابی 18 ماه اجرا
 
دولت دهم اجرای قانون را با موفقیت در مهار انتظارات تورمی آغاز کرد و توانست از راه مدیریت روانی و سرکوب نامحسوس جهش قیمتها (تهدید برخی تولیدکنندگان و اصناف) شروع خوبی داشته باشد و بدین ترتیب منتقدان را با طعن و کنایه بنوازد.
 
در همان ماههای نخست اجرا مصرف متوسط حاملها و قاچاق روند کاهشی خوبی را نشان داد. گزارشهای نهادهای اقتصادی بینالمللی نیز موفقیت دولت ایران را ستودند. از میان شاخصهای تورم نیز، گرچه شاخص تولیدکننده در 12 ماه نخست اجرا، رشد زیادی کرد (39 درصد) اما موانعی که دولت برای رشد بهای کالاهای مصرفی ایجاد کرده بود، موجب شد، شاخص بهای مصرفکننده رشد کمتری داشته باشد (21 درصد).

در این میان رشد بهای خوراک و درمان بیش از دیگر کالاها و رشد قیمت در قم، خراسان جنوبی، همدان، خراسان شمالی و کردستان بیش از دیگر استانها بود. همزمان پای یک سنت نامیمون مجدد به اقتصاد ما باز شد و آن استقراضهای هزار میلیاردی از بانک مرکزی بود آن هم برای تأمین یارانهی نقدی، مسئلهای که نشان از ناهمخوانی دخل و خرج هدفمندی داشت.
 
فشار طرف عرضه
 
از سوی دیگر آنچه در دستور کار دولت قرار گرفته بود، بیشتر شبیه لایحهی خود بود تا قانون مصوب مجلس. یعنی نخست خیز افزایش قیمتها بهقدری بود که فاصله تا قیمتهای منطقه را زودتر از 5 سال طی میکرد و دوم خانوارها به جای سهم 50 درصدی تقریباً تمام عواید قانون را میخوردند و سهم صنعت و کشاورزی و تغییر تکنولوژی تولید نزدیک صفر بود.

این مسئله موجب شد به تدریج هزینهی تمام شدهی صنعت و کشاورزی افزایش یابد و بنگاهها نتوانند مدت زیادی، سرکوب قیمتی را تحمل کنند و درخواستها برای افزایش قیمت فروش محصولات افزایش یابد. این در حالی بود که دولت به تکلیف قانونی پرداخت سهم 30 درصدی تولیدکنندگان عمل نکرده بود. دشوار شدن تدارک ارز برای واردات مواد اولیه و واسطهای نیز هزینهی جدیدی برای تولید و واردات به ارمغان آورد.
 
فشار طرف تقاضا
 
 چنانکه گفتیم، تراز دخل و خرج هدفمندی یارانهها از همان ابتدا دچار کسری بود و مجلس نیز واکنش درخوری به استفادهی دولت از منابع غیر از فروش حاملها (مانند استقراض از بانک مرکزی و غیره) نشان نداد. طبق برخی گزارشها طی 18 ماه اجرای قانون، حدود 62 هزار میلیارد تومان به عنوان یارانهی نقدی به خانوارها پرداخت شد. اما تنها نیمی از این رقم عایدی قانونی هدفمندی بود و باقی از محلهای دیگری تأمین شد.
 
این مسئله در کنار پشتیبانی مالی از طرح مسکن مهر و غیره موجب شد که در طی 18 ماه 100 هزار میلیارد تومان به نقدینگی 270 هزار میلیارد تومانی ابتدای اجرای قانون اضافه شود. رشد 37 درصدی نقدینگی عاملی بود برای جهش تقاضا. در نهایت تصمیم دولت به کاهش نرخ سود بانکی در ابتدای سال 1390 موجب گردید سیلاب نقدینگی از کانالهای رسمی و بانکی به بیرون سرازیر شود. مسئلهای که خود را با جهش تقاضای طلا در آبان ماه نشان داد اما این تازه، آغاز ماجرا بود.
 
نقطهی رهایی
 
شرایط طرف عرضه و تقاضا برای بروز جهش قیمتی سرکوب شده آماده و منتظر یک نقطهی رهایی بود. تنش سیاسی ناشی از خانهنشینی رئیس دولت در اوایل سال 1390 موجب شد پس از آن جلسات منظم و پیگیری روزبهروز کارگروه دولت برای مراقبت از پیامدهای هدفمندی یارانهها به حال خود رها شود. این در شرایطی بود که از تابستان فشار کشورهای (1+5) برای بستن کانالهای مراودهی مالی ایران نیز تشدید گردید.
 
در نهایت اعلام قطع خرید نفت ایران توسط اروپا در اواخر آذر 1390 موجب شد نقدینگی اولین طغیان خود را در بازار ارز و سپس در بازار مسکن نشان دهد. تا پایان دی 1390 و تنها در یک ماه، ارزش ریال ایران نسبت به دلار 50 درصد کاهش یافت.
البته پس از آن بانک مرکزی سیاستهایی را برای مهار ارز در پیش گرفت که تا حدودی موفق بود اما نتوانست قیمت انتظاری بازار را پایین بیاورد.
 
بدین ترتیب 3 اتفاق بسیار مهم در بهار 1391 رخ داده است:
 
1. هدفمندی یارانهها به نقطهی صفر بازگشت زیرا فاصلهی قیمت فروش داخل و خلیجفارس (یا همان یارانهی ضمنی) به شرایط پیش از هدفمندی رجعت کرد. البته با این تفاوت که اکنون خانوارها به مستمری ماهانه وابستگی پیدا کردهاند و 100 هزار میلیارد تومان نقدینگی جدید وارد اقتصاد شده است.
 
2. افزایش بهای واردات مواد اولیه، واسطهای و مصرفی بهواسطه شوک ارزی (در کنار تأثیر هدفمندی بر هزینهی انرژی بنگاهها) عامل موج جدیدی از افزایش قیمتها شد که هم رفاه خانوارها و هم رقابتپذیری تولیدکنندگان و صادرکنندگان محصولات ارزبر را وخیمتر میسازد.
 
3. با سپری کردن 10 سال از تکنرخی کردن ارز، پذیرفتن نظام دو نرخی موجب تکرار پدیدهی نامبارک فساد و مفتخواری شده و پاداش به وارداتکننده به جای تشویق عناصر مولد را به دنبال دارد. این شرایط برای سالی که از سوی رهبر معظم انقلاب به نام حمایت از تولید ملی نامگذاری شده، مقبول و مطلوب نیست.
 
چشمانداز آینده
 
 قانون هدفمندکردن یارانهها (یا به عبارت صحیحتر افزایش بهای انرژی) اگر ملاحظههای عالمانه در تصویب و اجرا را با خود داشت میتوانست منشأ اصلاح شایستهای در اقتصاد ایران باشد اما چنان که گفتیم مجموع سیاستهای درونزا و شرایط برونزا موجب از دست رفتن بیشتر منافع و باقی ماندن هزینههای آن شده است. با لحاظ مجموع شرایط داخلی اقتصاد ایران (بیثباتی تورم و نرخ ارز، نبود انتظار رونق و ضعف اقتدار و اقبال دولتمردان) و همچنین شرایط خارجی (مضیقهی ارزی و کاهش درآمدهای نفتی و غیره) به نظر میرسد تصمیم دولت و مجلس برای توقف مرحلهی دوم اجرای قانون هدفمندکردن یارانهها، معقول، ضروری و قابل دفاع است.
 
ملاحظههای سیاسی
 
 با توجه به توافق هر دو دستهی اقتصاددانان کشور در خصوص لزوم اصلاح قیمت حاملهای انرژی و همچنین هزینهی بودجهای واردات آنها، به نظر میرسد که امکان تداوم مسیر پیش از هدفمندی یارانهها و بازگشت به شکافهای بزرگ میان بهای داخلی و خارج وجود ندارد مگر آنکه فشارهای خارجی بر اقتصاد ایران با شدت کنونی ادامه یابد.

در صورت استمرار فشارهای بینالمللی، به جهت تنگنای بودجهای دولت برای تأمین منابع واردات فرآورده، به نظر میرسد در «کوتاهمدت» تمایل به استفاده از ابزارهای مقداری (سهمیهبندی بیشتر) نسبت به ابزارهای قیمتی (افزایش قیمت) اولویت پیدا خواهد کرد، زیرا در این صورت فشار تورمی و ضدرفاهی کمتری به جامعه وارد خواهد شد.
 
در نتیجه اگر شرایط بینالمللی تا انتخابات آیندهی ریاست جمهوری ایران به نفع کشور تغییر نماید، هر دولتی که بر سر کار آید گریزی از ادامهی روند اصلاح قیمت حاملهای انرژی نخواهد داشت. در این میان چنانچه تیم اقتصادی دولت آینده قرابت بیشتری با جریان اول (مدافعان آزادسازی) داشته باشد احتمالاً سرعت اصلاح قیمتها بیشتر خواهد بود و بالعکس. این تقسیمبندی تناظری با تمایز اصلاحطلب – اصولگرا ندارد، زیرا از بین نامزدهای اصولگرا نیز افرادی هستند که نزدیکی زیادی با جریان اقتصادی یاد شده دارند و بالعکس. تجربه نشان داده است که طی 2 دههی اخیر، کمترین زاویهی اختلاف میان جریانهای سیاسی کشور، در قلمرو سیاستهای اقتصادی بوده است!
 
از سوی دیگر مسئلهی کاهش شدید و حتی قطع واریز یارانهی نقدی نیز چالش دیگری پیش روی دولت آینده است. از سویی ادامهی شیوهی ناکارا و ناعادلانهی فعلی هزینههای بودجهای بسیاری برای دولت در حالت وفور درآمدهای نفتی به دنبال دارد چه برسد به دورهی مضیقهی درآمدی. از سوی دیگر قطع یارانهی نقدی میتواند نارضایتی اجتماعی و حتی تنشهای امنیتی را در برخی مناطق به دنبال داشته باشد. در نتیجه اولویت نخست شروع به اصلاح این شیوهی پرهزینه در زمان همان دولتی است که سیاست پرداخت نقدی وسیع را آغاز کرد و اکنون نیز به لحاظ قانونی، چشمداشتی به رأی دورهی آینده ندارد.
 
راهکار دیگر در پیش گرفتن سیاستهای دورهی انتقال است تا به یکباره جامعه با قطع یارانهی نقدی مواجه نشود. اتخاذ سیاستهایی مانند کارت انرژی (که هر خانوار میتواند تنها و تنها هزینهی آب، برق، گاز و بنزین خود را بهوسیلهی کارت بپردازد) برای دورهی گذار به سوی قطع یارانهی نقدی قابل تأمل است اما با توجه به چشمانداز موقت، باید هزینه - منفعت آن بررسی شود.
 
ملاحظههای اجرایی
 
نقطهی عزیمت فاز دوم باید بازاندیشی و عبرتاندوزی از مرحلهی نخست اجرای قانون هدفمند کردن یارانهها باشد. چنانچه دولت و مجلس درسهای لازم را برای تصحیح مسیر آینده بگیرند و به سرعت به اصلاح قانون بپردازند، میتوان امید داشت حتی در شرایط دشوار کنونی نیز گامهای کوچک در آن مسیر متوقف نشود. از مهمترین توصیهها، مراقبت از لنگر ارزی است، بیتدبیری در مدیریت ارز میتواند هزینههای هنگفتی بر اقتصاد وارد سازد و یارانهی ضمنی حاملهای انرژی و کسری بودجه را به نحو جدّی افزایش دهد تا جایی که موجب نیاز به اصلاح مجدد قیمت حاملها و فشار جدید اقتصادی – اجتماعی شود.
 
 نکتهی دیگر آگاهسازی مردم از موقعیت کنونی است. جامعهای که در نبرد اقتصادی با استکبار است نباید توقع داشته باشد از درآمدهای کمیاب ارزی، به نحو مستمری برخوردار شود. محدود کردن پرداخت نقدی یارانه به 2 یا 3 دهک پایین درآمدی و اعمال سازوکارهای جایگزین برای دیگر اقشار (مانند پوشش کامل بیمهی درمان، بیمهی بیکاری و تأمین اجتماعی) از ضرورتهاست. وسوسههای عوامگرایانه و تداوم وضع موجود میتواند به تشدید کسری بودجهی دولت و استقراضهای منجر به تورم بینجامد. البته همزمان لازم است جهش بهای سبد مصرفی خانوار (بهویژه خوراک و مسکن که سهم عمدهای دارند) به سرعت مهار شود.
 
تمرکز بیشتر یارانههای دولت به تولیدکنندگان هم از سویی موجب تداوم تولید و اشتغال در کشور میشود و هم میتواند قیمت تمام شده برای مصرفکنندگان را کمتر افزایش دهد. تخفیفهای موقت مالیاتی برای تولیدکنندگان نیز راهکار دیگری برای کاهش فشارها بر ایشان است. تکمیل نظام اطلاعات اقتصادی خانوارها و بنگاهها، برای دریافت عادلانهی مالیاتها و اعطای عادلانهی یارانهها جزو ضروریات ادارهی اقتصاد در این عصر است که حتی جا دارد توسط یک مصوبهی قانونی پشتیبانی شود و طی بازهی زمانی مشخص به اتمام برسد.
 
با وجود تجربیات بسیار موفق در سطح جهان که انضباط و شفافیت مقبولی را به دنبال داشته است، بیشتر طرحهای مشابه در کشور (از طرح کاداستر در ثبت اسناد گرفته تا کد اقتصادی افراد، سیستم مالیاتی، نظام بانکی و توزیع کالا) همگی سالهاست علیرغم تخصیص بودجههای فراوان، به نحو ناقص و غیرمرتبط با یکدیگر در حال پیگیری است. با این اقدامها میتوان امیدوار بود که سال پایانی دولت دهم، سال بسترسازی برای ادامهی عالمانهی این سیاست توسط دولت آینده باشد.(*)