موانع هفت‌گانه تکمیل پروژه‌های نیمه‌تمام

این در حالی است که پرونده این سناریو در تازهترین دیدار فعالان بخشخصوصی با رئیسجمهوری بار دیگر باز شد و خصوصیها باز هم بر طبل اتمام این پروژهها و آمادگی لازم برای اجرای بهینه طرح نوسازی بافتهای فرسوده کوبیدند. در این میان برای تکمیل پروژههای نیمهتمام دستاندازهایی به چشم میخورد که به باور فعالان اقتصادی کشور بخشی از آنها در استفاده نامناسب از ظرفیتهای تبصره ۱۹ قانون بودجه برای طرحهای نیمهتمام دیده میشود.

در همین راستا کارگروه شورای گفتوگوی اتاق ایران در آخرین نشست خود «نبود بستر امن و شفاف»، «عدم پیشبینی استفاده از منابع بازار سرمایه در تامین مالی پروژهها»، «عدم تضمین خرید محصول»، «حذف نحوه محاسبه بیمه تامین اجتماعی در تبصره ۱۹ قانون بودجه ۹۷ و پیشنویس آییننامه اجرایی آن»، «جواز حضور بخشعمومی غیردولتی موضوع ماده ۵ قانون مدیریت خدمات کشوری در واگذاری طرحها»، «نبود فرآیندهای اثربخش نظارتی و پایش مستمر عملکرد آییننامه اجرایی با مشارکت بخشخصوصی» و «عدم امکان استفاده از منابع صندوق توسعه ملی در طرحهای تملک داراییهای سرمایهای» را بهعنوان مهمترین موانعی برشمرد که در مسیر بهرهگیری از ظرفیتهای تبصره ۱۹ قانون بودجه برای طرحهای نیمهتمام باید مورد اصلاح و بررسی قرار گیرد. ۷۰۰ هزار میلیارد تومان طرح نیمهتمام موجود در کشور مانند کلافی به دست و پای دولت پیچیده و بازکردن این کلاف میتواند یکی از گرههای بزرگ کشور را باز کند؛ طرحهایی که سالانه هزینههای بسیاری برای نگهداری آنها پرداخت میشود و مستهلک شدن آنها تنها بار مالی سنگینی به دوش کشور میگذارد.

در این میان براساس برآوردهایی که بخشخصوصی انجام داده، با اتمام پروژههای نیمهتمام برای ۲۰۰ تا ۸۰۰ هزار نفر شغل ایجاد خواهد شد. تحلیلگران اقتصادی بر این باورند که با مشارکت بخشخصوصی در اجرای پروژههای نیمهتمام میتوان بخشی از باری را که روی دوش دولت قرار گرفته است برداشت و طرحهایی را که برای اجرای آنها چند صد سال زمان نیاز است در مدت زمان کوتاهی به سرانجام رساند. حال باتوجه به مغفول ماندن اتمام این طرحها، بار دیگر بخشخصوصی آستینها را بالا زده و در کارگروه تکمیلی شورای گفتوگوی اتاق ایران به بررسی چالشهای پروژههای نیمهتمام پرداخته است. در کارگروه تکمیلی شورای گفتوگو، نظرات بخشخصوصی درباره پیشنویس آییننامه اجرایی تبصره ۱۹ قانون بودجه ۹۷ بررسی و مقرر شده است که اعضای این کارگروه، نظرات تکمیلی خود را برای دبیرخانه شورای گفتوگو ارسال کنند تا جمعبندی آن برای ارزیابی در کمیسیون اقتصادی هیات دولت در اختیار وزیر امور اقتصادی و دارایی قرار گیرد. جمعبندی رئوس نظرات فعالان بخشخصوصی نشان میدهد در پیشنویس آییننامه اجرایی طرحهای نیمهتمام هفت اشکال وجود دارد که باید مورد اصلاح و ارزیابی قرار گیرد.

موانع هفتگانه

جلسه کارگروه تکمیلی شورای گفتوگو با موضوع «بررسی رئوس نظرات ارائه شده درمورد پیشنویس آییننامه تبصره ۱۹ قانون بودجه ۹۷» در اتاق ایران و با حضور نمایندگان اتاق ایران، اتاق تعاون، اتاق اصناف، سازمان برنامه و بودجه، وزارت امور اقتصادی و دارایی، مرکز پژوهشهای مجلس، بانک مرکزی، شورای هماهنگی تشکلهای مهندسی، صنفی و حرفهای کشور، جامعه مهندسان مشاور و سندیکای شرکتهای ساختمانی برگزار شد. در این جلسه علی چاغروند، مدیر پژوهشهای حرفهای کسبوکار شورای گفتوگو، به ایرادات و اشکالات پیشنویس اولیه آییننامه اجرایی تبصره ۱۹ قانون بودجه ۹۷ پرداخت، وی معتقد است برخی از ایرادات در پیشنویس دوم آییننامه اجرایی، مرتفع و برخی از آنها هنوز رفع نشده است. در نتیجه از ابتدا کلیه ایرادات بررسی میشود تا موارد مرتفع شود، از سوی دیگر در پیشنویس آییننامه که نیاز به اصلاح دارد و همچنین مواردی که در پیشنویس دوم مرتفع نشده است، جمعبندی صورت خواهد گرفت و پس از آن به کمیسیون اقتصادی هیات دولت ارسال خواهد شد.  نبود بستر امن و شفاف نخستین اشکالی است که از سوی فعالان بخش خصوصی به تبصره ۱۹ قانون برنامه و بودجه برای طرحهای نیمهتمام وارد شده است.

مزدک عبایی، نماینده شورای هماهنگی تشکلهای مهندسی، صنفی و حرفهای در این مورد معتقد است: باید شفافیتسازی در تمامی مراحل واگذاری وجود داشته باشد، اما ماده ۶ پیشنویس تنها بخش اطلاعرسانی را پوشش میدهد و در فرآیند انتخاب سرمایهگذار که طبق دستورالعمل ماده ۲۷ قانون الحاق (۲) صورت میگیرد، شفافیت وجود ندارد و موکول شدن پیشبینی شفافیت به دستورالعمل ماده ۱۰ پیشنویس آییننامه، زمانبر خواهد بود و اگر سرمایهگذار با فرآیند مبهم و پیچیده مواجه باشد، وارد این فرآیند نخواهد شد. بنابراین پیشنهاد میشود در آییننامه ذکر شود که ارزیابی پیشنهاد مالی سرمایهگذار و عقد قرارداد با توجه به مفاد دستورالعمل ماده ۲۷ قانون الحاق (۲) براساس یکی از دو الگوی «ارزیابی براساس کوتاهترین دوره بهرهبرداری از طرح توسط سرمایهگذار در مواردی که قرارداد در قالب BOT و مشابه آن منعقد شود» یا «ارزیابی براساس بیشترین ارزش فعلی، پیشنهادی برای طرحهای خودگردان در مواردی که قرارداد در قالب BOO یا مشابه آن واگذار میشود» انجام شود.

احسان رودساز، نماینده گروه امور پایش تعهدات و تجهیز منابع سازمان برنامه و بودجه نیز در این مورد اظهار کرد: شورای هماهنگی روشهای مشارکت را به دو روش محدود کرده است، زیرا دستگاههای اجرایی با دیگر روشها، آشنایی ندارند و شاید در عمل هم این اتفاق صورت گیرد. محسن روحانینژاد، نماینده گروه امور پایش تعهدات و تجهیز منابع سازمان برنامه و بودجه نیز در این مورد گفت: در آییننامه، روشهای تامین مالی، تسهیلاتی که تعلق میگیرد و روش بازار پول و سرمایه و تضامین آن آمده است، اما مدلهای پیچیدهای وجود دارد که با تقسیمبندی به دو قسمت نمیتوان مشکل را حل کرد. عدم پیشبینی استفاده از منابع بازار سرمایه در تامین مالی پروژهها دومین اشکالی است که به تبصره ۱۹ قانون بودجه برای طرحهای نیمهتمام نسبت داده شده است. ماشاالله عظیمی، نماینده اتاق تعاون در این مورد گفت: در دنیا پروژه زیرساختی را دولتها انجام نمیدهند و برخی از پروژهها نیز ماهیت زیرساختی ندارند و همچنین در سطح استانی ممکن است تعریف دیگری از زیرساخت به پروژه مترتب باشد، اما روشهای تامین مالی حرف اول را میزند. از آنجایی که انجام پروژهها چند برابر درآمد سالیانه و حتی GDP دولتها است، بنابراین دولتها تنها واگذارکننده خوب با قیمت مناسب و رقابتی هستند و با روشهای فنی تامین مالی مانند اوراق منفعت، میتوان موضوع را روانتر کرد. همچنین از دیگر روشها، مشارکت تقلیلی است که دولت به مرور نقش خود را در بهرهبرداری و مالکیت پروژه کم کند. وی افزود: در بند ۴ ماده ۴ باید کلیه ابزارها پیشبینی شود و همچنین کلمه بانک به بانکها تغییر یابد، زیرا شاید چند بانک با یکدیگر تامین مالی کنند. همچنین برای استفاده از اوراق باید اجازه دهند تا موقتا پروژه به آنها منتقل شود تا بتوانند حتی از اوراق منفعت هم استفاده کنند و باید موردی پیشبینی شود که شرکت کنسرسیوم تشکیل دهند و با انواع اوراق با توجه به نوع پروژه و نوع مالکیت، تامین مالی صورت گیرد.

سومین اشکال مطرح شده به آییننامه مذکور، عدم تضمین خرید محصول است. عبایی در این خصوص گفت: از راههای شفافسازی عملی، بحث تضمین پرداخت بهای کالا یا خدمات خریداری شده توسط طرف عمومی است که لازم است این مورد در پیشنویس اصلاح شود. همچنین در پیشنویس اول، ماده۹ درخصوص تامین مالی پایدار و مطمئن پیشبینی شده بود که در پیشنویس دوم حذف شده است، بنابراین پیشنهاد میشود تا این ماده پیشبینی شود. فقیهی، نماینده اتاق اصناف نیز درمورد بحث تضمین خرید گفت: اگر تضمین خرید دولت آورده شود، با تبصره ۲ ماده ۲ قانون حداکثر برخورد صورت خواهد گرفت و طبق قانون موظف میشوند ۵۱ درصد از پروژه را با ساخت داخل انجام دهند که این اتفاق نباید بیفتد و بخشخصوصی نباید درگیر این مسائل شود. جواز حضور بخشعمومی غیردولتی موضوع ماده ۵ قانون مدیریت خدمات کشوری در واگذاری طرحها یکی دیگر از موانعی است که به جزئیات آن پرداخته شده است.

شهرام حلاج، نماینده مرکز پژوهشهای مجلس در این مورد اظهار کرد: با وجود آنکه ماده ۱۵ پیشنویس اول سازمان برنامه درخصوص امکان شرکت نهادهای عمومی غیردولتی در این واگذاریها حذف شده است؛ اما با توجه به اظهارات آقای پورابراهیمی (نماینده مجلس)، تعاونیهای کارکنان دستگاههای اجرایی و نهادهای عمومی غیردولتی نیز نباید در این نوع واگذاریها شرکت کنند و این امر نیازمند تصریح در آییننامه است. حذف نحوه محاسبه بیمه تامین اجتماعی در تبصره ۱۹ قانون بودجه ۹۷ و پیشنویس آییننامه اجرایی آن، پنجمین اشکال این آییننامه محسوب میشود. مهرداد اشتری، نماینده جامعه مهندسان مشاور ایرانیان نیز عنوان کرد: این ماده باید برای حق بیمه یک دوره مناسبی را پوشش دهد، زیرا ممکن است یک دوره قبل از ورود به مرحله ساخت وجود داشته باشد، بنابراین دوره باید طرح و ساخت باشد. محمد تکلی، کارشناس سندیکای شرکتهای ساختمانی هم گفت: محاسبه حق بیمه پیمان در دوره طرح و ساخت با دوره بهرهبرداری با توجه به ماهیت کار، متفاوت است و برای دوره ساخت، ماده ۳۸ قانون تامین اجتماعی رعایت و بهصورت ضریبی محاسبه شود و در دوران بهرهبرداری بر مبنای فهرست باشد که مشمول ماده ۳۸ نمیشود؛ بنابراین ضروری است که این ماده اصلاح شود.

نبود فرآیندهای اثر بخش نظارتی و پایش مستمر عملکرد آییننامه اجرایی با مشارکت بخشخصوصی ششمین اشکال این آییننامه بهشمار میرود. روحانینژاد در اینخصوص گفت: فرآیند اجرا طبق دستورالعمل ماده ۲۷ قانون الحاق (۲) است که در آنجا حل اختلاف به کارگروه واگذاری ارجاع شده است. حلاج نیز گفت: تعیین کارگروه و ترکیب آن مهم است و لازم است تا در آییننامه پیشبینی شود. همچنین ممکن است برخی از تشکلها در حال ایجاد چیزی نظیر شورای هماهنگی باشند و بخواهند در این کارگروه حضور یابند؛ حال آیا مانعی دارد که تصمیمات این کارگروه شفاف و بلافاصله در اختیار همگان قرار گیرد؟ انتشار اطلاعات مورد تاکید مجلس است و در بودجه سال ۹۶ نیز پیشبینی شده بود. عدم امکان استفاده از منابع صندوق توسعه ملی در طرحهای تملک داراییهای سرمایهای آخرین و هفتمین اشکال این آییننامه برشمرده شده است. اشتری در مورد این اشکال گفت: در پیشنویس، استفاده از منابع صندوق توسعه طبق بند (و) ماده ۴ پیشبینی شده است که تنها در طرحهای ریلی است و استفاده محدودی از صندوق را ایجاد کرده است. عظیمی هم اظهار کرد: صندوق توسعه ملی، قانون خودش را دارد و اگر در اینجا بهعنوان یک پروژهای باشد که سهم دولت در آن پروژه کمتر از ۲۰ درصد باشد، پروژه را غیردولتی محاسبه میکنند و تسهیلات را ارائه میدهند. نهایتا در پایان این جلسه هم به علت اتماموقت جلسه مقرر شد افراد حاضر، نظرات خود را درخصوص موارد مطرح نشده در این جلسه به دبیرخانه شورای گفتوگو ارسال کنند تا جمعبندی آن، جهت بررسی در کمیسیون اقتصادی هیأت دولت، به وزیر امور اقتصادی و دارایی ارسال شود.