قانون اصلاح قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴

پس از تصویب قانون اجرای سیاستهای کلی اصل (۴۴) قانون اساسی در سال ۱۳۸۷، ترتیبات تملک سهام بانکها و مؤسسات اعتباری غیربانکی تغییر یافت. به گونهای که بهموجب ماده ۵ قانون مذکور، سقف مجاز تملک سهام بانکهای غیردولتی، بانکهای دولتی مشمول واگذاری، مؤسسات مالی و اعتباری و سایر بنگاههای واسطه پولی- اعم از این که قبل از تصویب آن تأسیس شده بودند و یا پس از آن تأسیس میشدند- بهطور مستقیم یا غیرمستقیم، برای هر شرکت سهامی عام یا تعاونی سهامی عام یا هر مؤسسه و نهاد عمومی غیردولتی ده درصد و برای اشخاص حقیقی و سایر اشخاص حقوقی « پنج درصد» تعیین شد.

به استناد همان ماده قانونی، معاملات بیش از سقفهای مذکور باطل و ملغیالأثر اعلام شد و تملک سهام بانکها بیش از سقفهای مجاز از طریق ارث نیز مشمول حکم یادشده گردید و وراث و یا اولیای قانونی آنها ملزم به فروش سهام مازاد بر سقف، ظرف مدت دو ماه پس از صدور گواهی حصر وراثت شدند. بر همان اساس، اشخاص حقیقی سهامدار بانکها و اعضای خانواده آنها شامل همسر، فرزندان و همسران آنها، برادر، خواهر، پدر و مادر منحصراً تا سقفی میتوانستند سهام داشته باشند که نتوانند مشترکاً بیش از یک عضو هیأت مدیره را در بانک ذیربط تعیین کنند.

استحضار دارند که حکم قانونی مذکور از آن حیث که واجد ابهامات وضعفهایی بود، آنگونه که انتظار میرفت اجرایی نشد. از جمله دلایل قابل ذکر در اینخصوص میتوان به موارد ذیل اشاره داشت:

عدم پیشبینی ضمانت اجرای بازدارنده و مؤثر در قانون برای اشخاصی که به هر دلیلی مایل به واگذاری مازاد سهام خود نبودند و یا به طریقی، بیش از آنچه مجاز است، سهام بانکها را تملک کرده بودند. عدممشخص بودن سقف مجاز تملک سهام بانکها توسط اعضای یک خانواده. همانگونه که اشاره شد، به موجب قانون، سقف مجاز تملک سهام بانکها توسط اشخاص، ۵ و۱۰ درصد حسب مورد تعیین شده بود. از سوی دیگر، در متن قانون آمده بود اعضای یک خانواده منحصراً تا سقفی میتوانند سهام داشته باشند که نتوانند مشترکاً بیش از یک عضو هیأت مدیره را در بانک تعیین کنند. چنین معیار و مبنایی بسته به شرایط میتوانست متفاوت و متغیر باشد.

به عنوان مثال، چنانچه هیأت مدیره بانکی متشکل از ۵ نفر باشد، در فرض برگزاری مجمع با حضور تمامی سهامداران، اعضای یک خانواده، مجاز به تملک حداکثر ۲۰ درصد سهام بانک بودند. بدیهی است چنین فرضی (حضور صد درصدی دارندگان حق رأی در مجامع) در عالم واقع کمتر محتمل است و تصمیمات مجامع با نصابهای کمتر نیز معتبر است. لذا در این صورت، همان خانواده فرضی پیشگفته با داشتن ۲۰ درصد سهام که با فرض فوقالذکر فاقد اشکال بود، چه بسا با ۲۰ درصد سهام میتوانست ۲ عضو هیأت مدیره را تعیین کند که واجد اشکال بود. ضمن آن که، اگر مجموع اعضای یک خانواده دارای ۳۰ درصد سهام یک بانک/مؤسسه اعتباری بود، ولی به انتخاب فقط یک عضو هیأت مدیره بسنده کرده و رضایت میداشت، مشخص نبود که تملک چنین حدی از سهام مغایر حکم قانونی مذکور است یا خیر؟ چنین وضعیتی معیار دوگانهای را موجب شده بود که امکان کنترل و نظارت دقیق را از مقام ناظر سلب مینمود.

عدم تأمین هدف قانونگذار و عدم امکان شناسایی مالکان واقعی بانکها- که امری بسیار مهم در نظارت بانکی است- به سبب دور زدن قانون از سوی برخی اشخاص و تملک سهام بانکها بیش از آنچه مقرر است به انحای گوناگون، از جمله خرید سهام بانک از طریق اشخاص مختلف با هدف رعایت صوری قانون و سپس اخذ وکالت از اشخاص مذکور برای خلع و سلب تمامی حقوق ناشی از سهام آنها.

چالشها و مشکلات مذکور، بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران را بر آن داشت تا مطالعه و بررسی تطبیقی را در این زمینه با هدف آگاهی از الگوهای متداول چارچوب مقرراتی تملک سهام بانکها در سایر کشورها به انجام رساند. یافتههای این مطالعه نشان داد که در بیشتر کشورها، تمرکز در سهامداری بانکها نسبت به تمرکززدایی که هدف ماده (۵) قانون اجرای سیاستهای کلی اصل (۴۴) قانون اساسی بوده، امری غالب میباشد. علت نیز آن است که بانکها در اختیار سهامداران شناخته شده و دارای امکانات مالی، کارشناسی، تخصصی، مدیریتی و مسئولیتپذیر قرار میگیرد که فرآیند پاسخگویی را شفافتر و مراجع نظارتی را قادر میسازد نظارت مؤثرتری را نسبت به بانکها داشته باشند.

الگوی غالب کشورها فارغ از درجه توسعهیافتگی در خصوص مقررات ناظر بر تملک سهام بانکها آن است که سطوح مختلفی برای تملک سهام مؤسسات مذکور (۱۰، ۲۰، ۳۳، ۵۰، ۶۶ و بیشتر که هر یک از سطوح بیانگر امکان کسب یک کرسی هیأت مدیره است) در قانون تعریف میشود. در این حالت، اشخاص برای تملک سهام بانکها تا سقف مشخصی (۱۰ درصد) نیاز به مجوز خاصی ندارند. لیکن امکان تملک سهام بیش از آن، صرفاً با موافقت و مجوز مقام نظارت بانکی امکانپذیر است. مقام نظارت بانکی نیز مبتنی بر ضوابطی مدون و صرفاً در صورت احراز حائز شرایط بودن متقاضی، اتخاذ تصمیم مینماید.

همچنین مقام نظارت بانکی از اختیارات کافی برای الزام برخی سهامداران که مخاطرهای برای مدیریت صحیح بانک محسوب میشوند و یا بدون مجوز، بیش از حدود مقرر، سهام بانکی را تملک نمودهاند، به واگذاری سهام به غیر برخوردار است. ضمن آن که در این الگو، تمایزی بین اشخاص حقیقی یا حقوقی برای تملک سهام بانکها وجود ندارد. ماحصل اجرای صحیح چنین تدابیری آن است که بانکها در اختیار سهامداران شناختهشده و دارای امکانات مالی، کارشناسی، مدیریتی و نظارتی و در عینحال مسئولیتپذیر قرار میگیرد تا در مواقع لزوم از جمله زمانی که بانک به لحاظ نقدینگی دچار مشکل و کمبود میشود، از توان مالی آنها برای افزایش سرمایه و تزریق منابع جدید به بانک استفاده شود.

به تبع آن نیز، بانکها از ثبات و استحکام بیشتری برخوردار میشوند و مرجع نظارت بانکی میتواند ملاحظات نظارتی خود را از طریق سهامداران عمده و واجد شرایط جامه عمل بپوشاند. گفتنی است که توأمان، مراجع نظارت بانکی از طریق وضع محدودیتها و الزاماتی، مراقبت مینمایند که بانک به منبع مالی ترجیحی مالکان خود تبدیل نشود. از دیگر نتایج و یافتههای بررسیهای این بانک، مشخص شدن این موضوع بود که تمرکز سهام بانکها علاوه بر آن که واجد آثار مثبت نظارتی است، از منظر سهامداران نیز مفید بوده و میتواند موجب ارتقای کارآمدی و کنترلهای داخلی بانکها شود.

با عنایت به موارد پیشگفته، بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران طی سالیان اخیر تلاش نمود تا ماده (۵) قانون اجرای سیاستهای کلی اصل (۴۴) قانون اساسی از طریق تنظیم  لایحهای مورد بازنگری قرار دهد. توأمان پس از طرح موضوع توسط این بانک و تشریح ابعاد مختلف آن، نمایندگان محترم مجلس شورای اسلامی نیز طرحی را بر مبنای ملاحظات و نظرات بانک مرکزی برای اصلاح ماده (۵) قانون اجرای سیاستهای کلی اصل (۴۴) قانون اساسی تهیه کردند که نهایتاً تحت عنوان قانون اصلاح قانون اجرای سیاستهای کلی اصل چهل و چهارم (۴۴) قانون اساسی در جلسه مورخ ۲۲/۳/۱۳۹۷ مجلس شورای اسلامی به تصویب رسید و در تاریخ ۲۰/۴/۱۳۹۷ مورد تأیید شورای نگهبان قانون اساسی واقع شد.

در ماده (۱) قانون جدید که جایگزین ماده (۵) قانون اجرای سیاستهای کلی اصل چهل و چهارم (۴۴) قانون اساسی شده، مقرر گردیده است؛ تملک سهام مؤسسات اعتباری اعم از بانکها و مؤسسات اعتباری غیربانکی که قبل یا بعد از تصویب این قانون تأسیس شده یا میشوند یا بانکهای دولتی که سهام آنها واگذار میشود تا سقف ده درصد (۱۰٪) توسط مالک واحد بدون اخذ مجوز مجاز است. همچنین تملک سهام هر یک از مؤسسات اعتباری مزبور توسط مالک واحد در دو سطح بیش از ده درصد (۱۰٪) تا بیست درصد (۲۰٪) و بیش از بیست درصد (۲۰٪) تا سی و سه درصد (۳۳٪) با مجوز بانک مرکزی و به موجب دستورالعملی که به پیشنهاد بانک مرکزی و تصویب شورای پول و اعتبار مصوب میشود مجاز میباشد. تملک سهام سایر مؤسسات اعتباری به هر میزان توسط مالک واحدی که در یکی از مؤسسات اعتباری بیش از ده درصد (۱۰٪) سهامدار است، بدون مجوز بانک مرکزی ممنوع است.

وفق تبصره (۱) این ماده، «مالک واحد به شخص یا اشخاص حقیقی یا حقوقی بهطور مستقل یا بیش از یک شخص حقیقی یا حقوقی اطلاق میشود که به تشخیص بانک مرکزی و در قالب دستورالعمل شورای پول و اعتبار، دارای روابط مالی، خویشاوندی (سببی و نسبی) نیابتی یا مدیریتی با یکدیگر میباشند». همچنین تبصره (۲) مقرر میدارد «مالک سهام مؤسسات اعتباری بیش از حدود مجاز ذکر شده، نسبت به سهام مازاد، فاقد حقوق مالکیت اعم از حق رأی، دریافت حق تقدم و دریافت سود میباشد و درآمد حاصل از سود سهام توزیع شده و حق تقدم فروش رفته نسبت به سهام مازاد، مشمول مالیات با نرخ صد درصد (۱۰۰٪) میشود و حق رأی ناشی از سهام مازاد در مجامع عمومی به وزارت امور اقتصادی و دارایی تفویض میشود...». به علاوه، بر اساس تبصره (۳) این قانون، بانک مرکزی با تصمیم هیأت انتظامی بانکها، دارای اختیار ابطال مجوز تملک مالک واحد در سطوح بیش از ۱۰ درصد میباشد. همچنین تبصره (۴) ماده قانونی جدید مقرر میکند «اشخاص حقیقی و حقوقی ایرانی و غیرایرانی، از تاریخ ابلاغ این قانون در شمول حکم این ماده یکسان هستند».