مدیریت کسری بودجه بدون نفت

از آنجایی که دولت نیز به مانند یک خانوار منابع درآمدی و هزینه ای مشخصی برای هر سال دارد، بودجه را میتوان کیف پول دولت برای یک سال در نظر گرفت. به گونهای که باید تمامی منابع درآمدی و مصارف پیش از آغاز سال پیش بینی و تعیین شود. به تعبیری بودجه مهمترین ابزاری است که از طریق آن ماموریتهای دولت صورت کمی به خود گرفته و طبق آن اولویتها، زمانبندی و به طور کلی تعبیرهای عملیاتی ماموریتهای دولت تعیین میشود.

حال پس از گذشت حدود ۲۰ روز از تقدیم لایحه بودجه ۹۸ توسط رییس جمهور دولت دوازدهم، روز گذشته علی اصغر یوسفنژاد، نایب رییس کمیسیون تلفیق از تصویب کلیات لایحه بودجه ۹۸ در این کمیسیون خبر داد و گفت: کمیسیون تلفیق بعد از تصویب کلیات وارد بررسی جزییات لایحه بودجه در بخش درآمدی و هزینه ای خواهد شد.

برهمین اساس، بررسی ردیف مصارف لایحه بودجه سال آینده حاکی از آن است که مصارف عمومی دولت در سال ۱۳۹۸ (با رقم ۴.۰۷۷ هزار میلیارد ریال در سقف اول) نسبت به مصوب سال ۱۳۹۷ (معادل ۳.۸۶۸ هزار میلیارد ریال) حدود ۵ درصد و نسبت به پیشبینی عملکرد سال ۱۳۹۷ حدود ۲۰ درصد افزایش یافته است. اعتبارات هزینهای در سال ۱۳۹۸ نسبت به مصوب سال ۱۳۹۷ معادل ۱۶ درصد و نسبت به پیشبینی عملکرد معادل ۲۳ درصد افزایش یافته است.

همچنین، اعتبارات طرحهای تملک داراییهای سرمایهای در قانون بودجه سال ۱۳۹۸ برابر با ۶۲۰ هزار میلیارد ریال است که نسبت به قانون بودجه سال ۱۳۹۷ تغییری نداشته در حالی که نسبت به پیشبینی عملکرد قانون بودجه سال ۱۳۹۷، (۳۵۰ هزار میلیارد ریال) حدود ۷۷ درصد رشد داشته است.

طبق گزارش مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی، سهم اعتبارات طرحهای ملی، ردیفهای متفرقه و استانی در تملک داراییهای سرمایهای در لایحه بودجه سال ۱۳۹۷ به ترتیب ۳۲، ۵۱ و ۱۷ درصد است. اعتبارات تملک داراییهای سرمایهای در ردیفهای متفرقه رقمی برابر ۳۰۷ هزار میلیارد ریال دارد. به دلیل آنکه اعتبارات ردیفهای متفرقه معمولاً متمرکز و بدون اختصاص به دستگاه اجرایی معین و گاه حتی بدون تعیین محل مصرف در اختیار دولت بوده و بر حسب مورد بین دستگاههای اجرایی و استانها توزیع میشود، در عمل حقوق قوه مقننه در زمینه بررسی، تأیید و نظارت بر این بخش از اعتبارات عمرانی مخدوش میشود.

همچنین، در بین اعتبارات تملک داراییهای مالی، بازپرداخت اصل اوراق مالی با مبلغ ۱۹۲ هزار میلیارد ریال حدود ۷۸ درصد کل اعتبارات و بیشترین سهم را به خود اختصاص دادهاند. براساس این گزارش طبیعی است با وجود کسری تراز عملیاتی هر چقدر منابع عمومی با عدم تحقق روبرو شود، عدم تخصیص اعتبار به طرحهای تملک داراییهای سرمایهای نیز افزایش خواهد یافت.

تعداد ردیفهای متفرقه از ۱۳۸ ردیف در سال ۱۳۹۷ به ۱۱۶ ردیف در سال ۱۳۹۸ کاهش یافته است. در مجموع اعتبارات متفرقه در جدول ۹ لایحه بودجه نسبت به قانون بودجه سال ۱۳۹۷، به ۴۲۸ هزار میلیارد ریال رسیده که نسبت به ۴۳۳ هزار میلیارد ریال سال قبل کاهش اندکی داشته و سهم آن از کل مصارف کاهش یافته است.

این گزارش مرکز پژوهشهای مجلس میافزاید؛ کل پرداختی به استانها (مبتنی بر بودجه استانی) برابر با ۶۶۰ هزار میلیارد ریال و معادل ۱۸ درصد کل مصارف بودجه عمومی است که نسبت به سال ۱۳۹۶ از افزایش ۱۷۹ درصدی برخوردار است. دلیل این افزایش شدید، انتقال ردیف سه دستگاه آموزش و پرورش، بنیاد شهید و سازمانهای برنامه و بودجه استانها از جدول بودجه دستگاههای ملی (جدول ۷) به جدول بودجه استانی (جدول ۱۰) است.

از مجموع ۶۶۰ هزار میلیارد ریال اعتبارات استانی، ۳۳۱ هزار میلیارد آن مربوط به دستگاه آموزشوپرورش، ۱۱۴ هزار میلیارد ریال مربوط به دستگاه بنیاد شهید و ۹.۲ هزار میلیارد ریال مربوط به سازمانهای برنامه و بودجه استانی است. بدین ترتیب از ۶۶۰ هزار میلیارد بودجه استانی، ۴۴۸ هزار میلیارد ریال مربوط به مجموع اعتبارات سه دستگاه مزبور است. در نتیجه باقیمانده اعتبارات استانی ۲۱۲ هزار میلیارد ریال خواهد بود که نسبت به ۲۳۵ هزار میلیارد ریال سال ۱۳۹۶، ۱۰ درصد کاهش یافته است. با وجود این تغییرات انجام شده نشان میدهد که نسبت هزینههای استانی به درآمدهای استانی برابر ۷۰ درصد است.

منابع بودجه سال ۹۸ کشور

همچنین در ردیف منابع لایحه بودجه ۹۸ نیز آمده است، مجموع منابع نفتی در لایحه بودجه سال ۱۳۹۸، معادل ۱.۴۲۵ هزار میلیارد ریال در نظر گرفته شده که حدود ۱۰.۶ درصد نسبت به قانون بودجه ۱۳۹۷ رشد یافته است.

این گزارش وابستگی بودجه به نفت در لایحه بودجه سال ۱۳۹۸ معادل ۳۵ درصد دانسته که نسبت به قانون بودجه سال ۱۳۹۷، رشد ۳ درصدی داشته است و منابع مالیاتی در لایحه بودجه سال ۱۳۹۸ نسبت به قانون بودجه سال ۱۳۹۷، ۸ درصد و نسبت به پیشبینی عملکرد سال جاری حدود ۱۹ درصد افزایش یافته است. مقدار در نظر گرفته شده درآمدهای مالیاتی حدود ۱.۵۳۵ هزار میلیارد ریال است که انتظار میرود حدود ۱.۴۶۷ هزار میلیارد ریال آن محقق شود.

همچنین با تاکید براینکه منابع پیشبینی شده از محل صادرات نفت خام، منابع مطمئنی نیست، بیشبرآورد منابع بودجه باعث میشود در عمل، دولت با ساز و کار تخصیص، به صلاحدید خود، بودجه سال آتی را اجرا کند. کارشناسان نیز معتقدند در سال آینده با تکیه بر ابزار تخصیص نیز نمیتوان عدم تحقق منابع را مدیریت کرد.

مجموع سود سهام شرکتهای دولتی در لایحه بودجه سال ۱۳۹۸ نسبت به قانون بودجه سال ۱۳۹۷ بیش از ۵۰ درصد کاهش یافته است که علت این کاهش، حذف ۹۰ هزار میلیارد ریال درآمد حاصل از مابهالتفاوت نرخ ارز است که در اصلاحیه قانون بودجه سال ۱۳۹۷، به سود بانک مرکزی اضافه شده و این رقم از سود شرکتهای دولتی در لایحه بودجه سال ۱۳۹۸ کسر شده است.

همچنین به دلیل امضای تفاهمنامه مربوط به جزء «۳» بند «ب» ماده (۲) آییننامه اجرایی تبصره «۱۴» لایحه بودجه مبنی بر ساز و کار پرداخت علیالحساب سود سهام و مالیات عملکرد سال ۱۳۹۷ شرکت ملی نفت ایران، شرکت ملی پالایش و پخش فراوردههای نفتی ایران، شرکت ملی پخش فرآوردههای نفتی ایران و عدم دریافت معوقات مربوط به سود سهام شرکتهای مذکور و همچنین عدم دریافت سود جاری و معوقات شرکتهای زیرمجموعه چهار شرکت مندرج در تفاهمنامه به دلیل محدودیت در منابع هدفمندی و امضای پیشنویس این تفاهمنامه برای سال ۱۳۹۸، سود سهام معوقه شرکتهای دولتی نیز با بیش از ۹۰ درصد کاهش در لایحه بودجه سال ۱۳۹۸ نسبت به قانون بودجه سال ۱۳۹۷ درج شده است.

با توجه به مطالب فوق، لایحه بودجه از منظر منابع با محدودیتهایی روبهرو است که در صورت تصویب بدین شکل در طول سال ۱۳۹۸، مشکلات احتمالی در نحوه فعالیت دستگاههای اجرایی (بودجه قابل برنامهریزی)، معیشت عمومی و انضباط مالی به دنبال خواهد داشت. لذا ایجاد منابع جدید درآمدی و مدیریت هزینهها اجتنابناپذیر است. برآوردهای کارشناسی هم توسط دولت و هم توسط کارشناسان این مرکز بیانگر آن است که در صورت هدفگذاری «مدیریت کسری بودجه بدون نفت» و با انجام برخی اصلاحات برای جلوگیری از فرارهای مالیاتی و تعریف پایههای مالیاتی جدید میتوان کسری فوق را مدیریت کرد.