مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی به فرایند انتشار و عرضه اوراق مالی دولتی پرداخته و نوشته است: در حال حاضر انتشار و عرضه اوراق مالی دولت براساس قانون بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران مصوب سال ۱۳۸۴ و مقرره‌های مبتنی بر آن صورت می‌گیرد. بندهای مختلفی از تبصره (۵) لایحه بودجه سال ۱۳۹۹ به فرایند انتشار و عرضه اوراق مالی دولتی اشاره کرده است. تامین مالی دولت از طریق اوراق مالی دولتی منبعی برای جبران کسری بودجه در لایحه بودجه سال ۱۳۹۹ است.
با توجه به حجم قابل توجه انتشار اوراق مالی توسط دولت در مقایسه با شرکت‌های غیردولتی و البته ماهیت و ملاحظات متفاوت دولت با شرکت‌های غیردولتی، به نظر می‌رسد که حاکم کردن همه قواعدی که برای شرکت‌های غیردولتی درخصوص انتشار و عرضه اوراق وضع شده است، بر دولت صحیح نباشد. به نظر می‌رسد که دولت نیز به این انگاره معتقد است و از سال گذشته تلاش کرده از طریق مجوزهای موردی در قانون بودجه، خود را از رویه‌های حاکم بر انتشار اوراق مالی که از سوی سازمان بورس براساس قانون بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران اعمال می‌شود، مستثنی کند.
فرایند انتشار و عرضه اوراق دولتی در لایحه بودجه سال ۱۳۹۹
مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارش خود نوشته است: اوراق مالی اسلامی دولتی مجوز داده شده در لایحه بودجه سال ۱۳۹۹ در مقایسه با قانون بودجه سال ۱۳۹۸ از ۴۸ هزار میلیارد تومان به ۹۴ هزار میلیارد تومان (۹۵ درصد) افزایش داشته است. برای سهولت در فرایند انتشار این اوراق و مهم‌تر از آن تسهیل فروش (عرضه اولیه) اوراق منتشر شده، در اجرای مختلف بند «ک» تبصره (۵) لایحه بودجه سال ۱۳۹۹ جهت مستثنا شدن از فرایندهای انتشار و عرضه اوراق در بازار سرمایه پیشنهاد شده است. اجزای ۴، ۵ و ۶ بند «ک» به شرح ذیل است:
بند ۴ : وزارت امور اقتصادی و دارایی به نیابت از دولت مسئول انتشار اوراق مالی مربوط به دولت است. این وزارتخانه مجاز است از تمامی روش‌های انتشار اولیه اوراق ازجمله عرضه تدریجی، حراج، فروش اوراق به کسر، (کمتر از قیمت اسمی) پذیره‌نویسی و عرضه خصوصی در بازارها استفاده کند. سازمان بورس و اوراق بهادار و بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران حسب مورد مکلفند نسبت به ارائه اطلاعات مورد نیاز از جمله فهرست آخرین دارندگان اوراق مالی اسلامی دولت به وزارت مذکور و اتخاذ تمهیدات لازم برای استفاده از تمامی روش‌های انتشار اقدام کند. بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران در بازار ثانویه اوراق، مجاز به خرید و فروش اوراق مالی اسلامی دولت بوده و از نظر حجم خرید یا فروش و روش خرید یا فروش (ازجمله مکانیسم حراج) در راستای سیاستگذاری پولی خود اختیار کامل دارد.
بند ۵: به وزارت امور اقتصادی و دارایی اجازه داده می‌شود نسبت به تاسیس نهادهای واسط با مدیریت و مالکیت دولت یا استفاده از نهادهای واسط موضوع قانون توسعه ابزارها و نهادهای مالی جدید با انتقال مالکیت، برای انتشار اوراق بهادار (ارزی-ریالی) اقدام کند.
بند ۶: به وزارت امور اقتصادی و دارایی اجازه داده می‌شود رأساً از دارایی‌ها و مطالبات دولت به عنوان پشتوانه انتشار اوراق مالی اسلامی موضوع این تبصره بدون رعایت تشریفات قانونی مربوط به بورس استفاده کند. ضوابط و معیار و نحوه اجرا به پیشنهاد وزارتخانه مذکور به تصویب هیات وزیران می‌رسد.
مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارش خود آورده است: جزء ۵ لایحه عینا در قانون بودجه سال ۱۳۹۸ وجود دارد. در جزء ۶ لایحه بودجه ۹۹ تنها عبارت «مربوط به بورس» به قانون بودجه ۹۸ پس از تشریفات قانونی اضافه شده است. هر دوی این دو جزء مربوط به فرایندهای حاکم بر انتشار اوراق است که در آن به وزارت امور اقتصادی و دارایی مجوز اتخاذ رویه‌های غیر از رویه‌های حاکم بر بورس داده شده است اما جزء ۴ که در آن مجوزهایی برای روش‌های عرضه (انتشار) اولیه اوراق بیان شده، برای اولین بار است که در لایحه بودجه آمده است.
این روش‌های عرضه عبارتند از: عرضه تدریجی، حراج، فروش اوراق به کسر (کمتر از قیمت اسمی)، پذیره نویسی و عرضه خصوصی.
مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارش خود رویه دولت که به طور موردی مجوزهایی در خصوص نحوه انتشار و عرضه اولیه اوراق دولتی در قوانین بودجه سالانه می‌گیرد را صحیح ندانسته و آن را عاملی برای ایجاد بی نظامی در بازار سرمایه دانسته است.
بازوی پژوهشی قوه مقننه در نتیجه‌گیری گزارش خود نوشته است: با توجه به نواقص، ابهامات و اشکالاتی که متن لایحه درخصوص نحوه عرضه (انتشار) اولیه اوراق دولت دارد و پیامدهای منفی که در بازار اوراق مالی دولت ایجاد خواهد کرد، به نظر می‌رسد، تصویب این مجوزها مشکلات زیادی را چه در بحث اجرا و چه در بحث نظارت بر آن ایجاد خواهد کرد (البته با عنایت به تفاوت‌ها میان قواعد حاکم بر انتشار و عرضه اوراق مالی دولت با قواعد حاکم بر انتشار اوراق شرکتی، ضروری است دولت با فوریت یک لایحه مستقل در این خصوص ارائه کند). بنابراین می‌بایست دولت در چارچوب روش‌های موجود، انتشار (عرضه) اولیه اوراق مالی خود را کارسازی کند.
در خصوص استفاده از نهادهای واسط با مالکیت و مدیریت دولت یا بحث تبعیت از تشریفات قانونی مربوط به بورس در خصوص دارایی‌های پشتوانه اوراق نیز اگرچه اولویت با ارائه یک لایحه مستقل است، اما به نظر می‌رسد تصویب آن مشکلات جدی ایجاد نخواهد کرد.
ایبنا