۶ چالش مهم دولت پزشکیان در لایحه بودجه ۱۴۰۴

چند روز قبل نخستین جلسه ستاد تهیه و تدوین لایحه بودجه سال 1404 کل کشور در سازمان برنامه و بودجه برگزار شد و در این جلسه گزارش‌هایی از سوی معاونت هماهنگی برنامه، بودجه و نظارت در خصوص «ساختار تدوین لایحه بودجه سال 1404»، «جهت‌گیری‌های کلان بودجه 1404»، «تکالیف بودجه‌ای مندرج در برنامه هفتم پیشرفت» و «بخشنامه بودجه سال 1404»، ارائه شد.

از سوی دیگر در هفته گذشته در جلسه کمیسیون هماهنگی و تلفیق لایحه بودجه سال 1404 کل کشور، گزارش‌های امورهای تخصصی درخصوص درآمدهای مالیاتی در بودجه سال 1404، تحولات شاخص‌های جمعیتی، عملکرد مولدسازی، چارچوب پیشنهادی برای ساماندهی و اولویت‌بندی طرح‌های عمرانی و چارچوب احکام تبصره‌های بودجه سال 1404 مورد بحث و بررسی قرار گرفت.

طبق روال سالهای گذشته، نزدیک به 2 تا 3 ماه دیگر نخستین لایحه بودجه دولت چهاردهم به مجلس ارائه خواهد شد، بر این اساس با برگزاری جلسات ستاد بودجه سازمان برنامه و همچنین بعد از ابلاغ بخشنامه بودجه 1404 فرایند تدوین لایحه بودجه 1404 به شکل رسمی در این سازمان آغاز شده است.

در قانون بودجه 1401 یکی از بزرگترین تغییرات مرتبط با حوزه ارزی و بودجه ای کشور لحاظ گردید و ارز 4200 تومانی واردات کالاهای اساسی حذف شد. این موضوع به یکی از چالش برانگیز ترین اقدامات دولت سیزدهم بدل گردید و تبعات آن تا آخرین روزهای دولت نیز تداوم داشت. در واقع با توجه به فرا بخشی بودن دامنه بودجه سنواتی و اثرات ویژه آن در حوزه های مختلف اقتصاد، حساسیت‌ها روی خروجی قانون بودجه بسیار جدی است.

نهایت در آذر ماه امسال لایحه بودجه دولت چهاردهم به مجلس ارائه خواهد شد و بر اساس کلیاتی که در بخشنامه بودجه 1404 به عنوان نخستین گام در طراحی لایحه بودجه دیده می شود، فعلا تنها در خصوص مدل پلکانی افزایش حقوق کارمندان دولت توافق شده و در مورد چالشهای مختلفی که بودجه سال آتی درگیر آن خواهد بود پیش بینی خاصی انجام نشده است. بر همین اساس گروه اقتصادی خبرگزاری تسنیم در ادامه به چالشهای مختلف مرتبط با لایحه بودجه 1404 می پردازد.

1- ناترازی و کسری بودجه/ روایت معاون اول از ناترازی 1000 همتی

ماجرای کسری منابع نسبت به مصارف قطعی و غیر قابل چشم پوشی حداقل در دو دهه اخیر معضل اصلی نظام بودجه ریزی کشور و یکی از سر منشاهای تورم متعارف اقتصاد ایران بوده است. بر این اساس سازوکار نحوه تامین درامد پایدار برای هزینه های قطعی و صرف نظر از درامدهای موهومی یکی از موارد جدی است که بودجه نویسان سازمان برنامه در هفته های پیش رو با آن درگیر خواهند بود.

در مورد کسری بودجه جدیدترین اظهار نظر مسئولان دولت مربوط به معاون اول رئیس جمهور است، به گفته محمد رضا عارف؛ "کسری که الان در وسط سال با آن مواجه‌ایم حدود هزار همت است."

یکی از چالشهای مهم بودجه ریزی دوری از درامدهای موهومی است. درامدهای مالیاتی و تعرفه‌ای، واگذاری دارایی های سرمایه ای و واگذاری دارایی های مالی سه جز تشکیل دهنده منابع بودجه می باشند که بیش براوردی غیر واقعی در هر یک از این سه جز عامل شکل دهنده درامدهای موهومی در بودجه میباشد. سوابق بودجه ریزی در نیمه دوم دهه 90 و در زمانی که آقای پورمحمدی در معاونت سازمان برنامه فعالیت داشت ماجرای بیش براوردی درامدهای نفتی را در ذهن ناظران یاداوری میکند.

2-تخمین دولت چهاردهم از درامدهای نفتی 1404 چه قدر است؟

درآمدهای نفتی کشور در سالهای اخیر روند رو به افزایشی داشته و از 35 تا 50 میلیارد دلار نیز رسیده است. همین درامدهای قابل توجه نفتی و پوشش کسری تراز گمرکی یکی از دلایل مهم دوری دولت از اقدامات اصلاحی پر هزینه مثل افزایش قیمت بنزین بوده است. آمارها نشان می دهد در حالی که در سال گذشته کسری تراز گمرکی کشور به 17 میلیارد دلار رسیده بود اما به نظر میرسد به لطف درامدهای قابل توجه حاصل از صادرات نفت تراز تجاری کشور با اختلاف قابل توجهی مثبت بوده است.

در بودجه سنواتی نیز قیمت جهانی نفت و براورد اولیه از میزان فروش و درامدهای ارزی ناشی از صادرات نفت یکی از پایه های مهم بودجه نویسی محسوب میشود. به طور کلی درامدهای نفتی جز اصلی مولفه واگذاری دارایهای سرمایه ای محسوب می شود. به صورت عرفی در یک دهه اخیر تقریبا یک سوم منابع بودجه دولت از محل واگذاری دارایی سرمایه تامین می شود.

بر این اساس با توجه به انتخابات ریاست جمهوری پیش رو در امریکا و تاثیرات احتمالی خروجی این انتخابات بر فروش نفت سوالی که وجود دارد این است که آیا مانند دهه 90 به بودجه‌های چند سناریویی درمورد درامدهای نفتی باز خواهیم گشت؟

3-سیگنال نرخ ارز در بودجه

عبدالناصر همتی وزیر اقتصاد دولت چهاردهم از نخستین روزهای حضور در این وزارت خانه خواستار تغییر جهت گیری ارزی دولت و بانک مرکزی شده است. بعد از شوک حذف ارز ترجیحی به نوعی سیاست ارزی دولت و بانک مرکزی نیز تغییر کرد و مدل ارز تک نرخی به سیاست تثبیت ارزی تغییر کرده و نرخ ارز واردات کالاهای اساسی 28500 و نرخ تامین ارز کالاهای واسطه ای تولید، نرخ نیمایی نزدیک به 40 هزار تومان تعیین شد. حالا وزیر اقتصاد خواستار نزدیک شدن نرخهای چند گانه ارزی شده و بر این اساس هیچ بعید نیست که به زودی شاهد افزایش نرخ ارز نیمایی باشیم. افزایش نرخ ارز نیمایی به سرعت در محاسبات بودجه تاثیر خواهد گذاشت. به عنوان مثال هم اکنون نرخ تسعیر ارز صندوق توسعه ملی (و شرکتهای دولتی دیگر) بر مبنای نرخ نیما محاسبه میشود. طبق احکام برنامه هفتم توسعه حداقل 40 درصد منابع ارزی حاصل از صادرات نفت به صندوق توسعه ملی تعلق خواهد داشت.

از سوی دیگر اگر قرار باشد تخصیص ارز 28500 تومانی واردات کالاهای اساسی در بودجه 1404 تثبیت شود، عملا درامدهای نفتی دولت با این نرخ تسعیر خواهد شد. بررسی ها نشان میدهد ارز واردات کالاهای اساسی از سال 1401 به این سو روند نوسانی داشته اما سعی دولت کاهش هرچه بیشتر اقلام مشمول ارز ترجیحی بوده است. بر این اساس رقمی بین 10 تا 15 میلیارد دلار در این حوزه تخصیص خواهد یافت که درامد ریالی ان رقمی بین 300 تا 400 هزار میلیارد تومان خواهد بود. این درحالی است که هرگونه تعدیل نرخ ارز ترجیحی جدای از تبعات مرتبط با شوک ارزی و تورمی، میتواند درامدهای ریالی جدیدی برای دولت ایجاد کرده و کسری ساختاری بودجه را برای کوتاه مدت التیام دهد.

4-بودجه دوم و مساله هزینه‌های بدون افسار هدفمندی‌ یارانه‌ها

در بیش از یک دهه اخیر تبصره مرتبط با هدفمندی یارانه‌ها به عنوان یکی از اجزای بسیار مهم بودجه سنواتی مورد توجه دولت و مجلس بوده است. در این تبصره کلیه درامدهای ناشی از فروش داخلی و صادراتی فراورده های نفتی در سمت منابع قرار گرفته و در سوی دیگر هزینه ‌هایی مثل یارانه نقدی 300 و 400 هزار تومانی، یارانه کمک معیشتی مستمری بگیران کمیته امداد و بهزیستی، یارانه ریالی داروخانه ها در قالب طرح دارو یار و هزینه های قابل توجه دیگری از جمله هزینه 200 هزار میلیارد تومانی خرید تضمینی گندم در سمت مصارف تبصره هدفمندی یارانه ها قرار دارند. جزئیات تبصره هدفمندی یارانه چه در بخش منابع و چه در بخش مصارف به قدری حساسیت برانگیز است که از این تبصره به عنوان بودجه دوم یا بودجه هدفمندی یاد میشود.

به عنوان نمونه ای از مناقشات مرتبط با یکی از مصارف تبصره هدفمندی، داود منظور، رئیس سابق سازمان برنامه و بودجه، اخیرا در یک توئیت از قیمت خرید تضمینی گندم به میزان 20500 تومان در هر کیلوگرم انتقاد کرده است و تلویحا آن را زیاد عنوان می‌کند. این مقام ارشد دولت سیزدهم تاکید کرده که قیمت نرخ خرید تضمینی گندم، علیرغم کاهش قیمت جهانی آن در سال جدید، افزایشی 17 درصدی داشته است. این توئیت به یک توئیت دیگر اشاره دارد که قیمت جهانی گندم را حدود 0.2 دلار در کیلوگرم بیان می‌کند.

از سوی دیگر با توجه به اینکه منابع هدفمندی یارانه‌ها عمدتا از فروش داخلی فراوده های نفت و گاز تامین می شود، نرخ عرضه بنزین یکی از درامدهای مهم بودجه هدفمندی قلمداد میگردد. بر این اساس باید دید که آیا بودجه نویسان سازمان برنامه سناریوی خاصی در حوزه افزایش قیمت بنزین دارند یا خیر؟ جدای از درامدها یکی از مناقشات مهم اقتصاد ایران ناترازی سوخت، قاچاق بنزین و گازوییل و واردات سالیانه 2 تا 3 میلیارد دلاری بنزین است. در واقع این رقم نیز در مصارف مرتبط با هدفمندی یارانه‌ها گنجانده شده و یکی از عوامل ناترازی بودجه سنواتی قلمداد میگردد.

5-واکاوی حکم رانی اقتصادی دولتها؛ تمرکز بر افزایش درامدهای مالیاتی یا تورم زایی ارزی

در دولت سیزدهم تمرکز قابل توجهی روی افزایش درامدهای مالیاتی دولت وجود داشت. همانطور که در جدول زیر مشاهده میشود تا سال 1402 درامدهای مالیاتی دولت از محدوده 1000 همت عبور کرده است. درامدهای مالیاتی در نیمه دوم دهه 90 روند متعادلی داشته و ارقامی مثل رشد 9 درصدی تا حداکثر 29 درصدی در خصوص افزایش کل درامدهای مالیاتی دیده میشود. این درحالی است که درامدهای مالیاتی دولت در سال 1400 حدود 53 درصد، در سال 1401حدود 75 درصد و در سال1402 حدود 64 درصد افزایش یافته است.

همانطور که اشاره شد دولت سیزدهم تاکید ویژه ای روی افزایش درامدهای مالیاتی داشته است. این رویکرد با انتقادهای ریز و درشت همراهان دولت چهاردهم نیز مواجه بود. حالا با تغییر دولت باید دید که آیا جهت گیری مالیات ستانی در بودجه نیز تغییر خواهد کرد یا خیر؟ در این بین یک سوال دیگر نیز پیش روی مسئولان مرتبط با حوزه بودجه ریزی کشور وجود دارد، اینکه اگر قرار است روند فزاینده درامدهای مالیاتی که به طور حتم آثار رکودی در اقتصاد به همراه دارد متوقف شود، دولت برنامه خاصی برای مدیریت هزینه های خود در اختیار دارد یا خیر؟ این سوال مهمی است که از قبل تدوین نهایی چارچوب لایحه بودجه بایستی به آن پاسخ داده شود.

ذکر این نکته نیز ضروری است که در سالهایی که روند افزایش درآمدهای مالیاتی دولت در محدوده زیر نرخ تورم بوده عمدتا با شوکهای ارزی و افزایش مجدد نرخ تورم مواجه بوده ایم. اگر از شوک ارزی سال 1401 صرف نظر کنیم، ثبات نرخ ارز در محدوده 60 هزار تومان در یکی دو سال اخیر نیز موید این موضوع بوده است. بر این اساس به نظر میرسد یکی از نقاط افتراق دولتها در دو یکی دو دهه اخیر جهت گیری آنها در خصوص تامین درامدهای بودجه ای از محل رشد نرخ ارز تا مالیات ستانی پر فشار بوده است.

6- بودجه 1404 و مساله بورس

بازار سهام از سال 1399 به این سو شرایط بسیار آشفته‌ای را پشت سر گذاشته و با وجود افزایش مداوم نرخ تورم سرمایه های خرد بسیاری از سهامداران همچنان در وضعیت زیان دهی قرار دارد. مساله بهره مالکانه معادن، نرخ خوراک پتروشیمی و عوارض صادراتی از جمله عواملی مهمی است که معمولا تکلیف آنها در لایحه بودجه مشخص شده و اثر قابل توجهی در روند سودسازی شرکتهای بورسی دارند. ماجرای افزایش نرخ خوراک پتروشیمی در میانه اردیبهشت ماه سال قبل و شروع روند ریزشی شاخص کل یکی از چالشهای بزرگ بازار سرمایه را رقم زد.

حال باید دید دولت چهاردهم که تاکید ویژه ای بر حمایت از بازار سرمایه و سهامداران بورس داشته است، چه سیاستی را در قبال احکام و نرخ های اثر گذار بر بورس در لایحه بودجه 1404 خواهد داشت.

تسنیم