روزنامه شرق: معضل کسری بودجه انگار در اقتصاد ایران تمامی ندارد؛ سال‌هاست که در کمین اقتصاد ایران نشسته و حالا به همراه همیشگی اقتصاد ایران تبدیل شده است. اغلب کشورهای دنیا با کسری بودجه دست‌و‌پنجه نرم می‌کنند، اما در این میان ایران کشوری است که در کنار کسری بودجه همواره با تورم بسیار بالایی نیز مواجه بوده؛ تورمی که بر کسری بودجه تاثیرگذار است و چنانچه دولت‌ها برای کسری بودجه فکر عاجلی نداشته باشند، به رشد تورم هم در کشور دامن می‌زنند. طی سال‌های گذشته تدابیر عاقلانه‌ای برای جبران کسری بودجه اتخاذ نشده چراکه بررسی ارقام کسری بودجه نشانگر آن است که دولت‌ها چاره اول را برای تامین مالی کسری بودجه در استقراض از نظام بانکی می‌بینند، درحالی‌که اگر هدف دولت‌ها کاهش نرخ تورم در کشور باشد، نباید به چنین راهکاری برای تامین کسری بودجه متوسل شوند. جبران کسری بودجه از طریق برداشت از خزانه به مثابه دست‌بردن به جیب ملت و سرمایه‌های ملی کشور است و آنجا که خرج از کیسه مردم بود؛ مدیربودن چه آسان بود. علاوه بر وابستگی شدید اقتصاد ایران به استقراض از نظام بانکی و بانک‌مرکزی در تامین کسری بودجه، بعضی دولت‌ها ازجمله، دولت قبل، ترفند دیگری را در تامین کسری بودجه به‌کار بردند؛ متغیری معجزه‌گر به‌نام افزایش نرخ ارز. با توسل به چنین ترفندی، معادل ریالی درآمدهای نفتی افزایش پیدا می‌کند و دولت می‌تواند در سایه افزایش نرخ ارز کسری بودجه خود را به‌راحتی بپوشاند.
دکتراحمد مجتهد رییس سابق «پژوهشکده پولی و بانکی» بانک‌مرکزی در گفت‌وگوی مشروح با «شرق» تاکید می‌کند که «شک ندارم، دولت احمدی‌نژاد با ارز مداخله‌ای در بازار ارز، کسری بودجه خود را تامین می‌کرد.»
اگر پیش‌بینی کاهش قیمت نفت تا پایان سال درست باشد، شما فکر می‌کنید ما چقدر کسری بودجه خواهیم داشت؟
زمانی که بودجه در دولت تنظیم و به مجلس تقدیم می‌شود، این نمایندگان مجلس هستند که شروع به تغییراتی در بودجه خواهند کرد. هرنماینده‌ای سعی می‌کند از محل بودجه طرح‌های بیشتری برای استان خودش اختصاص دهد و چون بودجه با محدودیت روبه‌رو است، درآمدهای غیرقابل تحقق در درآمدهای دولت جای می‌گیرد. از طرف دیگر غیر از درآمد نفت در بودجه، درآمدهای مالیاتی نیز در بودجه مورد توجه هستند. درست است که درآمدهای مالیاتی ما در سال‌های اخیر نسبتا افزایش پیدا کرده، اما فقط ٢٥درصد کل درآمدهای بودجه را تشکیل می‌دهد. ممکن است درآمد ناشی از مالیات بر ارزش افزوده به حدود ٣٠درصد هم افزایش یابد. بنابراین اگر ما درآمدهای مالیاتی را هم به درآمدهای نفتی اضافه کنیم، ٨٥ تا ٩٠درصد کل درآمدهای بودجه را این دودرآمد تشکیل خواهد داد. درآمد سومی که معمولا بیش از حد پیش‌بینی می‌شود، درآمد حاصل از فروش دارایی‌های دولت است که در سال‌های گذشته دولت موفق شده کمتر از ٥٠درصد را به‌دست بیاورد. بنابراین همواره این رقم را افزایش می‌دهند تا بتوانند هزینه‌ها را پوشش دهند در حالی‌که می‌دانند عملا امکان آن وجود ندارد. با همه این اوصاف کاهش ٣٠درصدی درآمد نفت وجود دارد که ممکن است ایران تحت شرایطی بتواند بخشی را از طریق افزایش تولید و صادرات جبران کند اما بخشی از آن قابل جبران نیست.
در کدام دوره، اقتصاد ایران با کسری بودجه شدید ناشی از کاهش قیمت نفت مواجه شد؟
در سال١٣٧٦ ما با کسری بودجه شدیدی مواجه شدیم که علت اصلی آن هم کاهش قیمت نفت بود. کاهش شدید قیمت نفت در آن مقطع موجب شد که به دولت ضربه شدیدی وارد شود. در آن سال‌ها برای تامین کسری بودجه دولت سه‌روش پیاده شد که این سه‌روش می‌تواند به‌عنوان یک تجربه مورد توجه باشد؛ یکی استقراض از بانک مرکزی، دوم پیش‌فروش فیش‌های حج و سوم پیش‌فروش نفت بود که از این سه‌محل دولت موفق به تامین کسری بودجه و پرداخت تعهدات خارجی شد ضمن اینکه توانست در آن سال بودجه را به نحو خوبی اداره کند. خوشبختانه ما الان تعهدات خارجی کمی داریم و دولت از این ناحیه نگرانی ندارد و تمام دغدغه‌ها بر سر تعهدات داخلی خلاصه می‌شود. متاسفانه از دولت قبل مقدار زیادی تعهدات باقی مانده و بدهکاری به پیمانکاران رقم قابل‌توجهی است. طبق اعلام وزرا بدهی دولت به پیمانکاران بین ١٠ تا ١٧هزارمیلیاردتومان است. عدم پرداخت بدهی پپمانکاران موجب شده فعالیت‌های عمرانی متوقف شود. یک بخش دیگر هم که باید موردتوجه دولت قرار گیرد، طرح‌های نیمه‌تمامی‌است که از دولت قبل برجا مانده و الان در مرحله حساسی است.
الان چقدر میزان کسری بودجه دولت نگران‌کننده است؟
به نظر من نگران‌کننده نیست. بخشی از این کسری مربوط به هزینه‌های جاری است که به‌راحتی می‌توان از طریق افزایش عوارض و مالیات و صرفه‌جویی در هزینه‌ها تا اندازه‌ای آن را کاهش داد ولی بخش دیگر هزینه‌های عمرانی است که تامین آن در شرایط فعلی مشکل است و کاهش پرداخت‌های عمرانی موجب عقب‌افتادن بهره‌برداری از طرح‌ها می‌شود. نکته مهم این است که برای تامین کسری بودجه، راه‌های متعددی وجود دارد.
کسری بودجه از چندطریق جبران می‌شود؟
کسری بودجه یک مساله عادی است و همه کشورها کسری بودجه دارند اما مهم این است که این کسری بودجه چه مقدار باشد. معمولا در کشورهای اروپایی کسری بودجه را بین سه تا١٠درصد قابل قبول می‌دانند. بهترین و مناسب‌ترین روش برای تامین کسری بودجه فروش اوراق مشارکت است.
اما دیدیم که به‌دلیل نرخ‌گذاری غلط؛ این سیاست موفق نشد.
بله. درواقع موفقیت این روش در واگذاری نرخ به بازار است. در سال‌های قبل از این روش برای تامین کسری بودجه استفاده شد، اما سیاست بانک مرکزی در تعیین نرخ‌هایی کمتر از نرخ تورم موجب شد تا از این روش استقبال نشود. با توجه به روند کاهشی نرخ تورم، در حال حاضر ما می‌توانیم از این روش استفاده کنیم. روش‌دوم که اصلا مطلوب نیست و معمولا این روش توصیه نمی‌شود مگر در آخرین شرایط حساس و ناراحت‌کننده مثل سال٧٢، استقراض از بانک مرکزی است. اقتصاددانان به هیچ‌عنوان این روش را توصیه نمی‌کنند چون اثر تورمی شدید دارد، به نظر می‌رسد که ما الان به این روش نیازی نداریم. روش دیگر استقراض از صندوق بین‌المللی پول است که بازهم ما اکنون در شرایط بحرانی نیستیم که به سوی صندوق برویم. طبق اعلام صندوق بین‌المللی پول، در طول تاریخ، ایران فقط دوبار از صندوق بین‌المللی پول استقراض داشته است؛ یک‌بار در سال١٣٤٠ و بار دیگر در سال١٣٦٢. اما راه‌حل دیگر که دولت می‌تواند در این شرایط برای تامین کسری بودجه به‌کار گیرد، کاهش هزینه‌های جاری دستگاه‌های اجرایی است. می‌توان کنفرانس‌های بین‌المللی را که با هزینه‌های سنگین برگزار می‌شود یا حتی جشن‌ها و مراسم‌هایی که برای کشور هزینه‌بر است و حتی خیلی از ولخرجی‌های دیگر را لغو کرد.
بهترین و مناسب‌ترین روش برای تامین کسری بودجه را فروش اوراق مشارکت اعلام می‌کنید. در حالی‌که اقتصاد ایران هم‌اینک در شرایط رکود تورمی است و بسیاری از اقتصاددانان استفاده از این روش را در شرایط فعلی به‌دلیل عمیق‌شدن و تشدید رکود توصیه نمی‌کنند.
شما نمی‌توانید کشوری را در دنیا پیدا کنید که دولت آن استقراض نداشته باشد. از ١٩٠کشور دنیا ١٨٠کشور از مردم خود استقراض کرده‌‌اند. نکته دوم این است که اگر از این روش به‌درستی استفاده شود؛ هیچ‌مشکلی به وجود نمی‌آید. در واقع باید درآمد حاصله از فروش اوراق در جایی مصرف شود که بهره‌وری بالا داشته باشد و تولید کشور را بالا ببرد. نکته دیگر این است که بسیاری از کشورها از این روش هم به‌صورت داخلی و هم به‌صورت خارجی استفاده می‌کنند. در حالی‌که در سال‌های پس از انقلاب، ما فقط یک‌بار فقط اوراق مشارکت خارجی را به فروش رساندیم که آن‌هم به خاطر رتبه‌بندی و افزایش اعتبار بین‌المللی ایران بود. به‌عنوان مثال در همین پروژه آزادراه تهران- شمال که ٣٠سال است وقت و هزینه کشور را گرفته و به بن‌بست رسیده، به‌راحتی می‌توان از طریق استقراض و سرمایه‌گذاری خارجی آن را حل کرد و در عوض عوارض عبور در آزادراه به‌عنوان درآمد به سرمایه‌گذار خارجی واگذار شود.
چقدر امکان دارد دولت روحانی برای تامین کسری بودجه به سراغ بانک مرکزی و چاپ پول برود؟
دولت روحانی به‌شدت با این امر مخالف است تا جایی که من شنیدم استقراض از بانک مرکزی را به‌عنوان یک‌اقدام اشتباه و گناه توصیف کرده است. بحران اصلی اقتصاد ایران، تورم است. در حالی‌که در اکثر کشورهای دنیا تورم یک‌رقمی است، نرخ تورم ایران دورقمی است و تازه با این‌همه تلاش در یک‌سال اخیر از طریق کاهش انتظارات تورمی و انضباط بودجه‌ای توانستیم نرخ تورم را به ١٩درصد برسانیم. بنابراین الان باید شاخ غول تورم را بشکنیم چون وقتی تورم هست تمام فعالیت‌های اقتصادی از مسیر واقعی خود خارج می‌شود و به‌سمت سفته‌بازی و رانت‌خواری پیش می‌رود. طی ٣٠سال گذشته متوسط نرخ تورم ایران ٢٠درصد بوده بنابراین شکستن غول تورم «هنر» است. پیش‌بینی من این است که نرخ تورم ما در سه‌ماه پایان سال به کمتر از ١٥درصد برسد.
این‌روزها، گمانه افزایش قیمت دلار در بازار آزاد با هدف تامین کسری بودجه به سوژه داغی تبدیل شده؛ چقدر این احتمال را می‌دهید دولت روحانی از این روش برای تامین کسری بودجه استفاده کند؟
دولت در پی این است که با توجه به نرخ تورم و کاهش ارزش پول نرخ ارز مبادله‌ای را به‌تدریج افزایش دهد. از سال گذشته تا‌کنون دولت صدتا١٥٠تومان به نرخ ارز مبادله‌ای اضافه کرده و پیش‌بینی من این است که تا سال آینده بانک مرکزی قیمت دلار مبادله‌ای را به حدود دوهزارو٨٠٠ تا سه‌هزارتومان خواهد رساند. با افزایش نرخ ارز در بازار آزاد، تفاوت نرخ ارز مبادله‌ای و آزاد بیش از ٥٠٠تومان شده است و دولت هدف‌گذاری کرده که در سال آینده یکسان‌سازی نرخ ارز را انجام دهد.
نابراین این مساله در میان است که باید یک نرخ وجود داشته باشد. به یاد دارم قبلا در شرایطی یکسان‌سازی نرخ ارز را انجام دادیم که نرخ تعیین‌شده بالاتر از ارز آزاد بود و به‌تدریج نرخ یکسان‌سازی شد و پایین هم آمد. البته تا قبل از بحران ارزی در دولت قبل، تفاوت ارز دولتی و آزاد ما آنقدرها زیاد نبود. نکته دیگر این است که یکی از شروط اصلی یکسان‌سازی نرخ ارز کاهش نرخ تورم است و ما به شرطی می‌توانیم در سال آینده یکسان‌سازی نرخ ارز را انجام دهیم که نرخ تورم به زیر ١٠درصد برسد و ضمن اینکه باید شرایط بین‌المللی مساعد باشد، چون با ادامه تحریم نمی‌توانیم این کار را انجام دهیم و باید برای یکسان‌سازی ارز ذخایر کافی ارزی در اختیار بانک مرکزی باشد که بتواند جلو نوسانات را بگیرد.
آماری دارید که دولت احمدی‌نژاد چقدر از بودجه خود را از طریق بازار ارز تامین می‌کرد؟
نه آماری ندارم چون هیچوقت این آمار به‌صورت رسمی‌اعلام نشد اما شک ندارم که این کار را می‌کرد و تحت عنوان «ارز مداخله‌ای» در بازار ارز می‌فروختند ولی چه مقدارش را نمی‌دانم.
در سال‌های بعد از انقلاب، کدام دولت در تامین کسری بودجه خود از راه‌های قانونی موفق بود؟
ما هشت‌سال در جنگ بودیم و در طول جریان جنگ بودجه مصوب مجلس با بودجه اجرایی تفاوت بسیاری داشت؛ شرایط جنگ موجب شده بود کسری بودجه هم به‌صورت رسمی و هم به‌صورت غیررسمی رقم بالایی داشته باشیم. اگر آن هشت‌سال را کنار بگذاریم، در سال‌های قبل افزایش درآمدهای نفتی و نرخ ارز باعث شد ما از این طریق بتوانیم کسری بودجه دولت را ترمیم کنیم و در سال‌های بعد هم مجوز فروش اوراق مشارکت گرفته شد و از آن طریق کسری بودجه تامین شد. با توجه به اینکه قیمت نفت به‌تدریج افزایش پیدا کرد، در خیلی از سال‌ها مازاد وجود داشت و کسری بودجه نداشتیم اما در سال‌های جنگ کسری ما شدید بود. آن کسری شدید را با سیستم جیره‌بندی پایین نگه داشتیم. بدترین وضعیت ممکن در قضیه کسری بودجه آن زمان در سال٦٧ بود و اقتصاد محدودیت شدیدی داشت چون سرمایه‌گذاری نشده بود. به هرترتیب دولت آقای‌هاشمی، دولت بازسازی و بعد از جنگ بود و کار بسیار سختی داشت. تجربه ناکامی‌در مورد یکسان‌سازی نرخ ارز داشتند و تورم شدیدی در آن زمان به وجود آمده بود. آن زمان دولت در مورد سرمایه‌گذاری خارجی بلندپروازی کرد و پیش‌بینی‌هایی که در مورد ورود سرمایه‌گذاری خارجی کرد، محقق نشد. در نتیجه دولت آنقدر دچار مشکل شد که ما برای اولین‌بار نتوانستیم تعهدات خارجی خود را پرداخت کنیم و مجبور به تقسیط مجدد بدهی‌های خود شدیم و استمهال برای اولین‌بار در آن زمان شکل گرفت. در دولت بعدی بیشترین موفقیت را به‌دست آوردیم و حتی برنامه‌سوم به‌خوبی اجرایی شد درحالی‌که برنامه‌چهارم توسعه از همان ابتدا شکست خورده بود، چون دولت احمدی‌نژاد اعتقادی به آن برنامه نداشت. در نتیجه با وجود موفقیت و شانسی که دولت در افزایش قیمت نفت به‌دست آورد، متاسفانه نتوانست آنطور که باید و شاید از آن استفاده کند. دیدگاه دولت‌نهم و دهم رفاهی بود و می‌خواست رفاه مردم را به جای ایجاد اشتغال و سرمایه‌گذاری مولد از طریق توزیع پول بالا ببرد.
فکر توزیع پول اشتباه بزرگی در دولت احمدی‌نژاد بود و همین اشتباه موجب شد اهداف برنامه‌چهارم محقق نشود. این دولت به‌جز در سال‌های آخر مشکل کسری بودجه نداشت چون درآمد نفت در دوران ریاست‌جمهوری او به اوج رسیده بود و کفاف هزینه‌ها را داد. مشکل دولت قبل برنامه‌ریزی‌های اشتباه بود.
حالا که قیمت نفت کاهش یافته، دولت‌یازدهم برای تامین کسری بودجه چه خواهد کرد؟
به‌طور یقین دنبال استقراض از بانک مرکزی نخواهند بود. مگر در شرایط کاملا استثنایی. راه‌حل دوم کاهش هزینه است که بخشی از کاهش درآمد بودجه را تامین می‌کند. راه‌حل دیگر فروش اوراق مشارکت و دارایی‌های دولت است که بعید نیست دولت به سراغ این راهکارها برود. اخرین راه برداشت از صندوق ذخیره ارزی است که به همکاری مجلس نیاز دارد.
یعنی دولت برای تامین کسری بودجه خود از بودجه عمرانی برداشت نخواهد داشت؟ تا الان دولت چه میزان بودجه‌ای را در بخش عمرانی هزینه کرده است؟
البته آنچه که بودجه مصوب مجلس است و آنچه که اجرا می‌شود؛ متفاوت است. آخرین رقمی‌که توسط سخنگوی دولت اعلام شد، این بود که دولت به جای رقم پیش‌بینی‌شده فقط توانسته ٥٠درصد هزینه‌های عمرانی را محقق کند. البته برخی اعلام کردند این رقم کمتر است، یعنی ٥٠درصد نیست و ٢٥درصد است. اما به‌هرحال پیش‌بینی‌ها در برنامه عمرانی دولت محقق نشده و دولت در این عرصه موفق نشده است.
آیا تا این لحظه دولت‌یازدهم از منابع «صندوق توسعه ملی» برداشت کرده است؟
«صندوق توسعه ملی» با هدف سرمایه‌گذاری برای نسل‌های آینده ایجاد شد اما متاسفانه دولت به علت محدودیت درآمد از این صندوق برای اجرای طرح‌های عمرانی استفاده و منابع «صندوق » را به ریال تبدیل می‌کند در حالی که قرار بود منابع «صندوق» برای طرح‌هایی که نیاز ارزی دارند، به مصرف برسد. با توجه به مشکلات نقل و انتقال ارز«صندوق توسعه ملی» در این دوسال موفق نبوده حالا شاید با رفع محدودیت‌ها از منابع صندوق استفاده بهتری شود به شرط اینکه دولت و مجلس اجازه اجرای طرح‌های اولیه را به‌صورت ریالی به دهند.
کوچک‌سازی دولت در شرایط فعلی بیشتر از سایر گزینه‌ها مطرح می‌شود. فکر می‌کنید دولت این گزینه را برای جبران کسری بودجه خود مدنظر دارد؟
قرار بود دولت، نقش «حاکمیتی» داشته باشد و «تصدی‌گری» را واگذار کند اما در بعضی مواقع پروژه‌های بزرگی وجود دارد که بخش خصوصی ما قادر به اجرای آنها نیست، مگر اینکه شرکت‌های خارجی این کار را انجام دهند. به عنون مثال ما به دلیل مسایل امنیتی و فنی و حجم بزرگ پروژه نمی‌توانیم نیروگاه اتمی را به کسی در داخل کشور واگذار کنیم. اینجاست که بخش سرمایه‌گذاری خارجی برجسته می‌شود و می‌تواند منابعی را از طریق سازمان بین‌المللی مثل بانک جهانی یا از طریق بانک‌های خارجی و توسعه‌ای مثل بانک توسعه اسلامی با خود بیاورد و فاینانس کند. امکانش هست و این احتمال هم وجود دارد که ما بتوانیم از این راه برخی پروژه‌ها را ارجاع دهیم. نکته‌ای که در این میان وجود دارد، این است که متاسفانه ارزیابی دقیقی از واگذاری‌ها وجود ندارد که پس از واگذاری‌ها چه بلایی بر سر پروژه‌ها می‌آید. طبق اطلاعات من بخشی از اینها اموال را فروختند و تبدیل به املاک تجاری و مسکونی کردند و نقش تولیدی به آن صورت نداشته‌اند. به‌عنوان مثال دولت فولاد میبد را به بخش خصوصی واگذار کرد اما بعد از واگذاری این کارخانه تعطیل شد، چون بخش خصوصی به‌دلیل کمبود منابع نتوانست آن را فعال کند یا مثلا کارخانه چغندرقند در استان خوزستان را به بخش خصوصی واگذار کردند، البته با این هدف که کشاورزی و چغندرکارها در این منطقه تقویت شوند اما نشد؛ چون بخش خصوصی به خاطر سود، شکر خام را از خارج کشور وارد و آنجا را به کارخانه تصفیه شکر تبدیل کرد.
پس معتقدید کسری بودجه فعلی بحرانی نیست؟
نخیر. به نظر من اگر مسایل خاصی مثل ناکامی مذاکرات هسته‌ای پیش نیاید، کسری بودجه مشکل خاصی نخواهد بود اگر زیاده‌خواهی نکنیم و نمایندگان مجلس برآوردهای غیرواقعی از درآمدهای دولت نداشته باشند که هزینه‌ها را بخواهند بالا ببرند. اگر دولت برنامه منسجمی داشته باشد بودجه سال٩٤ قابل مدیریت است و مشکل حادی را هم به وجود نخواهد آورد. کسری بودجه ما هیچوقت در حد زیادی نبوده چون درآمد نفت همیشه با نوساناتی همراه بوده و کسری بودجه زیادی نسبت به سایر کشورها نداشتیم درحالی‌که همیشه تورم خیلی بالایی نسبت به سایر کشورها داشتیم.
زهرا مهدور
روزنامه شرق