آنچه بیش از هر چیز در لوایح بودجه، به‌ویژه لایحه بودجه سال ٩٥ مورد توجه کارشناسان و اعضای کمیسیون تلفیق بودجه قرار می‌گیرد، جزئیات منابع و مصارف بودجه است. در لایحه بودجه عمومی سال آینده که نسبت به سال قبل افزایشی در حدود ١٩ درصد دارد، درآمدهای مالیاتی ١٤ درصد، منابع حاصل از نفت و فراورده‌های نفتی ٢٧ درصد و منابع حاصل از فروش اسناد خزانه اسلامی و اوراق مشارکت و صکوک اجاره، ١٥٠ درصد رشد داشته است. محمد قاسمی، عضو هیأت علمی دانشکده اقتصاد دانشگاه علامه طباطبایی، که در سالیان نسبتا طولانی به صورت متمرکز روی مسائل بودجه و برنامه‌ریزی کشور کار کرده است و همچنین مسئولیت‌های قبلی او چه در موضع ریاست دفتر برنامه و بودجه مرکز پژوهش‌های مجلس و چه در سمت معاونت اقتصادی مرکز پژوهش‌ها ایجاب کرده بود که به‌طور مستمر در روند مسائل مربوط به نظام تصمیم‌گیری، برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی کشور قرار داشته باشد، در نشست اخیر مؤسسه دین و اقتصاد تلاش کرد در بحثی با عنوان «واقعیت‌ها و انتخاب‌های اساسی لایحه بودجه سال ١٣٩٥» تصویری روشن در اختیار مخاطبان قرار دهد. پس از این قرار است مؤسسه دین و اقتصاد سلسله‌نشست‌هایی را به بررسی جوانب مختلف بودجه ٩٥ اختصاص دهد و قاسمی، آغاز‌کننده این سلسله مباحث بود.
بودجه برای مردم
در ایران اغلب به‌عنوان یک بحث تکنیکی به بودجه نگاه می‌شود درحالی‌که درحقیقت صحبت درباره بودجه، صحبت درباره حقوق مردم و دولت است. این موضوع چندان در ایران شناخته‌شده نیست درحالی‌که ما بیش از ١٠٥ سال است که بودجه تدوین می‌کنیم و جزء معدود کشورهایی هستیم که، به‌جز یکی، دو مورد در زمان اشغال کشور، همواره بودجه ارائه داده‌ایم.
زمانی که به سمت منابع بودجه نگاه می‌کنیم، یعنی مردم پذیرفته‌اند حاکمیتی وجود داشته باشد و در تشکیل و اداره این حاکمیت سهمی داشته باشند و زمانی که به سمت مصارف بودجه می‌نگریم، یعنی دولت، حقوقی را برای مردم به رسمیت شناخته و در قالب وظایفش متبلور شده است. ما نیز بودجه را از این حیث بررسی می‌کنیم که دولت چگونه قرار است این حقوق و وظایف را انجام دهد. بنابراین پرداختن به بحث بودجه، صرفا برای بررسی و ارزیابی مسائل تکنیکی نیست، بلکه باید دولت دقیقا به‌صورت شفاف و روشن به مردم بگوید از چه منابعی پول و درآمد به دست می‌آورد و می‌خواهد با این منابع چه کاری انجام دهد. درادامه با این رویکرد، به بررسی منابع و مصارف بودجه می‌پردازیم.
تصویر منابع و مصارف لایحه بودجه
اول یک مسئله را یادآوری کنم که اصطلاح «بودجه کل کشور» که به‌اشتباه حاصل جمع بودجه عمومی کشور با بودجه شرکت‌های دولتی است و به عدد ٩٥٢ هزار میلیارد تومان می‌رسد، یک غلط حقوقی است و هیچ معنا و مفهومی ندارد. آنچه می‌توان روی آن حساب‌وکتاب کرد، همان بودجه عمومی دولت به مبلغ ٣٠٧ هزار میلیارد تومان است. در بودجه عمومی، اصطلاحی با عنوان منابع عمومی دولت داریم که ٨٧ درصد منابع بودجه، یعنی ٢٦٧ هزار میلیارد تومان، را پوشش می‌دهد. این بخش را طبق استانداردی که چندان هم در طبقه‌بندی‌های کشور رعایت نمی‌شود، به سه دسته درآمدها، واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای، یا همان نفت و واگذاری دارایی‌های مالی شامل فروش انواع اوراق تعهدزا توسط دولت و فروش شرکت‌ها، تقسیم می‌کنند.
١٣ درصد از ٣٠٧ هزار میلیارد تومان بودجه عمومی، یعنی رقمی حدود ٤٠ هزار میلیارد تومان، نیز درآمدهای اختصاصی دولت است که عمدتا به درآمد بیمارستان‌ها و دانشگاه‌ها مربوط می‌شود و افزایش قابل توجه آن نسبت به سال‌های گذشته نیز به طرح تحول سلامت مربوط می‌شود. در قسمت مصارف نیز، ٨٧ درصد منابع بودجه به مصارف عمومی دولت اختصاص پیدا می‌کند که ٧٤ درصد آن، اعتبارات هزینه‌ای و جاری است، ٢٢ درصد به طرح‌های عمرانی و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای اختصاص پیدا می‌کند و چهار درصد باقی‌مانده به تملک دارایی‌های مالی، که بازپرداخت انواع بدهی دولت است، تخصیص داده می‌شود. اگر بخواهیم تغییرات شاخص در دو طرف منابع و مصارف بودجه را بررسی کنیم، شاخص‌ترین تغییرات از این قرار هستند: در طرف منابع، درآمدهای مالیاتی با ١٤ درصد افزایش نسبت به سال قبل، به ١٠١هزار و صد‌میلیارد تومان رسیده است. همچنین درآمدهای نفت و فراورده‌های نفتی با ٢٧ درصد رشد به ٦٨ هزار و ٥٠٠ میلیارد تومان و فروش اسناد خزانه اسلامی و اوراق مشارکت و صکوک اجاره با ١٥٠ درصد رشد، به ٢٧ هزار و ٥٠٠ میلیارد تومان رسیده است. در بخش مصارف نیز، نسبت به ارقام بودجه مصوب در سال ٩٤، جبران خدمات کارکنان (حقوق کارمندان) ١٩ درصد، رفاه اجتماعی (حقوق کارکنان بازنشسته دولت) ٣٢,٥ درصد و اعتبارات عمرانی ٢٦ درصد رشد داشته است.
مفروضات عمده درباره منابع
در بررسی مفروضاتی که دولت در بخش درآمدها برای تأمین منابع بودجه مدنظر داشته است درمی‌یابیم که عمده اتفاقی که در سمت درآمدهای مالیاتی افتاده این است که برای مالیات بر ارزش‌افزوده مبلغ ٢٩٨هزار‌میلیارد ریال پیش‌بینی شده که نسبت به رقم مصوب سال ١٣٩٤ حدود ٢٠ درصد افزایش نشان می‌دهد. در بخش واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای (منابع حاصل از صادرات نفت) فرض دولت این بوده که با قیمت ٤٠ دلار برای نفت، نرخ تسعیر ارز حدود سه‌هزار تومان و اضافه‌شدن حدود یک‌میلیون بشکه به میانگین صادرات نفت نسبت به صادرات سال جاری، بتواند به رقم پیش‌بینی‌شده در بودجه برسد. همچنین دولت فرض کرده است سهم صندوق توسعه ملی را مانند امسال، در حد٢٠ درصد حفظ کند. تصمیم مهم دولت در قسمت منابع این است که به سمت انتشار انواع اوراق برود و ٢٧هزار و ٥٠٠میلیارد تومان از این محل کسب کند. در قسمت هزینه‌ای نیز عمده تصمیمات دولت در بحث حقوق و دستمزد بوده و قرار گذاشته است ٢٧ طرح جدید را نیز در سال ٩٥ شروع کند.
اگر بخواهیم به ارزیابی اوضاع و احوال این مفروضات بپردازیم، باید توجه کنیم که وقتی بودجه نوشته می‌شود بخشی از منابع آن وابسته به عملکرد گذشته اقتصاد است و بخشی از منابع آن بستگی به عملکرد اقتصاد در سال بودجه دارد. درباره مالیات‌ها، فرضمان بر این نیست که قرار است تحول عظیمی صورت بگیرد. به عبارتی، زمانی که بودجه نوشته می‌شود یا باید شواهدی داشته باشیم که مثلا فلان قانون معافیت مالیاتی حذف شد و با این دلیل درآمدها افزایش پیدا می‌کند یا مثلا فلان اتفاق بزرگ در اقتصاد افتاده است که درآمدها را افزایش می‌دهد. همگان می‌دانند که بخش عمده اقتصاد کشور واقعا مالیات نمی‌دهند؛ یا به شکل قانونی معاف هستند یا به شکل فرار مالیاتی از پوشش مالیاتی کشور خارج می‌شوند اما آنچه ما شاهد هستیم این است که در بخش درآمدهای مالیاتی پیش‌بینی‌ها افزایش داشته‌اند. یک جزء مهم در بحث مالیات، مالیات بر اشخاص حقوقی است که به عملکرد سال ٩٤ آنها برمی‌گردد. در سال ٩٤ شرکت‌های بورسی، که عمده مالیات‌های اشخاص حقوقی خصوصی کشور را می‌دهند، در ٩ماهه اول ٩٤، سود خود را ١٦ درصد کاهش داده‌اند و این برای این است که درآمدهای پیش‌بینی‌شده، محقق نشود.
از دیگر سو درباره مالیات بر ارزش‌افزوده، به دلیل رکود دادوستدها احتمال افزایش درآمدها چندان محتمل نیست به‌خصوص که قرار نیست نرخ مالیات بر ارزش‌افزوده نیز افزایش یابد. در این مورد، فرض دولت بر این است که اقتصاد در سال ٩٥ رونق خواهد گرفت و با افزایش دادوستدهایی که زیر چتر مالیات بر ارزش‌افزوده هستند، این عدد محقق خواهد شد. در مجموع پیش‌بینی ما، که امیدواریم درست نباشد، ٢٥هزار‌میلیارد تومان عدم تحقق در قسمت درآمدها است. در بخش واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای (که ٩٩ درصد آن نفت است) نیز با یک واقعیت مواجه هستیم. میانگین قیمت دوماهه اول اوپک در ٢٠١٦ حدود ٢٩ دلار است. امیدواریم قیمت نفت افزایش پیدا کند اما اگر این اتفاق نیفتد، به ازای هر یک دلاری که قیمت نفت نسبت به ٤٠ دلار پیش‌بینی‌شده در بودجه کاهش پیدا کند، حدود هزار و ١٠٠میلیارد تومان از درآمدهای دولت کم خواهد شد.
علاوه بر این، تحقق صادرات ٢,٣٦میلیون بشکه نفت خام و میعانات گازی در روز به همراه فروش داخلی میعانات گازی به پتروشیمی‌ها در سال ١٣٩٥ (فروض ضمنی لایحه بودجه) نیز محل تردید است. در بحث افزایش یک‌میلیون‌بشکه‌ای تولید نفت نسبت به ٩٤ بحث توان تداوم تولید مطرح می‌شود. مثلا الان گفته می‌شود ایران بین ٣٠ تا ٤٠میلیون بشکه نفت خام روی آب دارد و تا مدتی می‌توان به کمک این ذخیره‌ها، افزایش صادرات یک‌میلیون‌بشکه‌ای در روز را ادامه داد اما پیش از این هم گفته می‌شد که اگر تحریم‌ها هم رفع شود، برگشت به ظرفیت تولید پیش از تحریم بیش از یک سال زمان می‌برد. بنابراین باید ریسک عدم تحقق مقدار صادرات نیز مدنظر باشد. البته چندان نمی‌شود درباره تحقق یا عدم تحقق درآمدهای نفتی بحث کرد چراکه بحث درباره قیمت نفت، میزان صادرات نفت و قیمت ارز، متغیرهای سیاست‌های مالی نیست که روی آنها چانه‌زنی کنیم بلکه اینها متغیرهایی است که باید جای دیگر درباره آنها تصمیم‌گیری شود؛ ازاین‌رو یکی، دو سال است که در کمیسیون تلفیق تلاش کرده‌ایم با مدنظرقراردادن این مسئله، چندان وارد بحث نشویم به همین دلیل فعلا هم کمیسیون پذیرفته است که همین عدد و رقم‌ها وجود داشته باشد.
بخش دیگر، انتشار اوراق است که اگر به عملکرد بسیار ناامیدکننده سال جاری نگاه کنیم، متوجه می‌شویم در این مورد، یک ریسک بزرگ وجود دارد؛ امسال قرار شد حدود شش‌هزار‌میلیارد تومان اوراق که عمدتا اسناد خزانه اسلامی بود، به پیمانکاران داده شود که فکر می‌کنم حدود پنج‌هزار‌میلیارد تومان آن محقق شده است. حالا سؤال این است که دولت در سال آتی چگونه می‌خواهد ٢٧هزار و ٥٠٠میلیارد تومان در سه بخش اوراق مشارکت، اسناد خزانه اسلامی و صکوک اجاره را بفروشد؟ در اینجا ابهاماتی وجود دارد؛ دولت در نرخ این اوراق باید جذابیتی ایجاد کند تا متقاضی داشته باشد، اگر بخواهد نرخ را بالا در نظر بگیرد با سیاست پولی دولت ناسازگار است؛ چون سیاست دولت روی سود بانکی با بالانگه‌داشتن نرخ سود این اوراق مناسبت ندارد و از دیگر سو اگر نرخ را کاهش بدهد، جذابیت این اوراق کاهش پیدا می‌کند. ضمن اینکه هم‌زمان این بحث هم هست که ما پیشاپیش پذیرفته‌ایم که عملا دولت بهتر از بخش خصوصی از این منابع استفاده می‌کند چراکه این پول باید از جایی که فعلا در آن است، اعم از بانک، بورس یا بازارهای دیگر، به این حوزه بیاید. با درنظرگرفتن این موارد، در این مبحث برآورد ما این است که تأمین مالی راحتی میسر نشود.
پیش‌بینی ما این است که عملکرد در بودجه امسال بین ١٨٠ تا ١٩٠هزار‌میلیارد تومان باشد. عملکرد سال آینده نیز براساس آنچه در لایحه بودجه اتفاق افتاده، بین ٢٠٥ تا ٢١٥هزار‌میلیارد تومان خواهد بود. با این تفاسیر بین کرانه بالای عملکرد امسال و کرانه بالای پیش‌بینی سال آتی ٢٥هزار‌میلیارد تومان فاصله داریم. در حقیقت لایحه بودجه ٩٥ دولت عملا چیزی حدود ٢٥هزار‌میلیارد تومان منابع قابل‌تصمیم‌گیری داشته است. زمانی که بودجه را ورق می‌زنید، می‌بینید دولت این مبلغ را به هزینه‌های جاری برده است. ٨١ درصد از هزینه‌های جاری دولت، سه قلم است؛ حقوق کارکنان جاری، حقوق کارکنان بازنشسته و یارانه‌هایی که، علاوه بر هدفمندی یارانه‌ها، می‌پردازد. فرض دولت این است که در سال آتی در کنار پرداخت یارانه‌هایی که برعهده دارد، حقوق کارکنان را افزایش دهد و همچنین حقوق بازنشستگان را ترمیم کند و پاداش پایان خدمت و بازنشستگی را نیز بپردازد، یعنی خلاصه سیاست مالی دولت در سال ٩٥ این است که رضایتمندی مردم تا حدودی جلب شود. ما فرض کردیم سال آینده هزینه این سه قلم، ١٧٧هزار‌میلیارد تومان باشد، چهار‌هزار‌میلیارد تومان هم بابت بدهی‌هایی که سررسید می‌شوند، مثل اصل اوراق مشارکتی که سررسید می‌شود، بپردازد و ٢١هزار‌میلیارد تومان نیز برای اعتبارات عمرانی باقی بماند.
محورهای مهم بودجه ٩٥
بودجه ٩٥ دو محور اصلی دارد. اولا دولت در بعد سیاست مالی، نمی‌خواهد معجزه‌ای انجام دهد بلکه فقط هدفش این است که در این شرایط سخت، با قیمت نفتی که در ١٢ سال اخیر بی‌سابقه است، بتواند اداره کشور را با همین کیفیتی که الان هست ادامه دهد که البته کار بزرگی است. از دیگر سو از این ابزار سیاست مالی، برای یکی از اشکالاتی که از ابتدا روی آن تأکید دارد، یعنی اصلاحات نظام بانکی، استفاده کرده است. دولت فرض بر این داشته که بودجه ٩٥ محملی برای رفع تنگنای مالی است و از مجلس اجازه می‌خواهد ٢٠ درصد از منابعی که به حساب صندوق توسعه ملی واریز می‌شود را برای افزایش سرمایه بانک‌ها ببرد. با این تفاسیر یعنی سال ٩٥ یک سنت هم به صندوق توسعه ملی واریز نمی‌شود. از طرفی هم اجازه خواسته است ٥٠هزار‌میلیارد تومانی که ناشی از بحث تجدید ارزیابی دارایی‌های بانک مرکزی است را بابت بازپرداخت بدهی دولت به بانک‌ها و بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی مورداستفاده قرار دهد. همچنین اجازه خواسته سهام متعلق به دولت در بانک‌ها و بیمه‌هایی که بخشی دولتی و بخشی خصوصی است را واگذار کند و به حساب افزایش سرمایه بانک‌ها ببرد. البته مجلس تاکنون عملا با هیچ کدام از این خواسته‌ها موافقت نکرده است. در کمیسیون تلفیق از دولت خواسته شد اگر مجوزی درباره اینها دارد ارائه کند؛ درباره بحث صندوق توسعه ملی به حرف اکتفا نشد، درباره تجدید ارزیابی دارایی‌های بانک مرکزی هم که برای سومین‌بار مطرح می‌شود (اولین‌بار در اواخر دولت دهم، دومین‌بار در اوایل دولت فعلی و سومین‌بار چند روز پیش) کمیسیون تلفیق با عدم موافقت، آن را از لایحه دولت حذف کرد.
محور دوم بودجه ٩٥ نیز بحث انتشار اوراق است. علاوه بر آن اعدادی که گفته شد، دولت دو حکم دیگر درباره انتشار اوراق آورده بود. یکی اینکه اجازه بگیرد به اندازه بدهی خود به بانک‌ها و پیمانکاران، اوراق منتشر کند. این خواسته بدون آوردن رقم و مبلغ مشخصی مطرح شده بود که حذف شد. سؤال از دولت این بود که عدد و مبلغ این اوراق چقدر است، با چه نرخ سودی و چه دوره بازپرداختی منتشر می‌کنید و به چه کسی می‌دهید. در اواخر سال ٩٣ قانونی تصویب شد که به دولت اجازه می‌داد همراه با بودجه‌های سنواتی، جدولی به مجلس ارائه و مشخصات بدهی‌های خود را بدهد و حق داشته باشد معادل آن بدهی‌ها، انتظار اوراق را در بودجه پیش‌بینی کند اما دولت این کار را انجام نداده بود و به همین دلیل حذف شد. در جای دیگری هم گفته بود اجازه بدهید برای پروژه‌های مرتبط با اقتصاد مقاومتی، تا سقف پیش‌بینی‌شده اوراق در بودجه، اوراق منتشر کنم. در این مورد هم نه سمت مصارف مشخص بود و نه عدد و رقم آن چندان روشن و قابل‌تأمل بود و این هم حذف شد.
نتیجه‌گیری
اقتصاد ایران از سال ٨٣ به بعد، شش شوک مهلک را تجربه کرده است؛ ابتدا شوک افزایش قیمت نفت را شاهد بودیم که زمینه بی‌انضباطی‌های پولی و مالی دولت‌های نهم و دهم را فراهم کرد. بعد از آن شوک ٥,٥ برابرشدن قیمت انرژی، سپس شوک تحریم، بعد شوک افزایش قیمت دلار، شوک تداوم تحریم‌ها و در آخر شوک کاهش قیمت نفت را تجربه کردیم. یعنی اقتصاد ما در ١٠ سال، شش شوک مهلک را شاهد بوده است که هر کدام از آنها به‌تنهایی می‌تواند یک اقتصاد را با چالش جدی مواجه کند. دوباره در سال ٩٤ شوک قیمت نفت تجربه شد که به‌هرحال سمت تقاضای اقتصاد ایران را وارد رکود کرده است. در این شرایط متأسفانه، دولت نیز با وجود همه وعده‌هایی که داده بود، هیچ‌گونه اطلاعات نهایی از حساب‌های مالی سال ٩٤ منتشر نکرده است.
رشد اقتصادی سال ٩٤ بدون درنظرگرفتن آثار برجام، منفی دو درصد و با درنظرگرفتن آثار برجام منفی ١.٢ درصد خواهد بود. از دیگر سو با چالش کمبود تقاضا، سود بانکی بالا، بدهی دولت به بخش خصوصی و بانک‌ها، مطالبات معوق و کاهش قیمت نفت مواجه هستیم. با این تفاسیر، در سال ٩٥ اگر قیمت نفت را ٤٠ دلار در نظر بگیریم، پیش‌بینی می‌شود رشد اقتصادی حدود شش درصد باشد و اگر قیمت نفت ٢٠ درصد کمتر از این مقدار باشد، رشد اقتصادی ٤.٤ درصد می‌شود. مسئله قابل‌توجه در ترکیب این رشد، این است که ٣.٤ درصد آن به‌تنهایی از رشد بخش نفت محقق می‌شود و در دیگر بخش‌های اقتصادی چندان خبری نخواهد بود. همچنین پیش‌بینی‌ها درباره نرخ تورم، اگر دولت بتواند انضباط پولی و مالی را نگه دارد، بین ١٠.٥ تا ١٢ است. قیمت دلار بین سه هزارو ٧٠٠ تا سه هزارو ٨٥٠ و میزان نقدینگی هم بین‌هزار و ٢٠٠ تا هزار و ٢٥٠میلیارد تومان خواهد بود.
شرق