عوامل مزاحم جذب سرمایه

قانون تشویق و حمایت سرمایه‌گذاری خارجی، با هدف تشویق و توسعه سرمایه‌گذاری در کشور در خردادماه سال 81 به تصویب رسید؛ اما به‌نظر می‌رسد تصویب این قانون نتوانسته موانع سرمایه گذاری خارجی را برطرف کند و به تشویق سرمایه‌گذاران بینجامد. اتاق ایران در گزارشی عوامل مزاحم در جذب سرمایه خارجی را بررسی کرده است.

قانون تشویق و حمایت سرمایه‌گذاری خارجی تا چه اندازه توانسته موانع سرمایه‌گذاری خارجی را برطرف کند؟ با توجه به وضعیت نامطلوب شاخص‌های جهانی کشورمان از نظر سرمایه‌گذاری خارجی، شناسایی علل عدم موفقیت در این حوزه ضروری است. یکی از عوامل تاثیرگذار در این حوزه مشکلات قانونی است. قانون تشویق و حمایت سرمایه‌گذاری خارجی با هدف تشویق ورود سرمایه خارجی در کشور و توسعه سرمایه‌گذاری خارجی در خرداد ماه سال 81 به تصویب رسید. آیین‌نامه اجرایی قانون مذکور نیز در شهریورماه همان سال تصویب شد، اما به‌نظر می‌رسد تصویب این مقررات نتوانسته است موانع سرمایه‌گذاری خارجی را برطرف کرده و به تشویق سرمایه‌گذاری خارجی بینجامد.

دبیرخانه کمیسیون‌های تخصصی اتاق ایران با انتشار گزارشی از کمیسیون سرمایه‌گذاری اتاق ایران که از سوی امید عبداللهیان،‌ دکتر احمد مرکزمالمیری تهیه شده، مشکلات متعدد این قانون را با بررسی‌های کارشناسی و اخذ نظر از نهادهای مرتبط با سرمایه‌گذاری استخراج کرده است. این گزارش پس از جمع‌بندی نهایی پیشنهادهایی را برای ارائه به مجلس اعلام کرده است. در ابتدای این گزارش در پاسخ به این سوال که چرا قانون تشویق و حمایت سرمایه‌گذاری خارجی نتوانسته است کارآیی لازم را داشته باشد، آمده است: در این خصوص، شاخص‌های جهانی می‌تواند معیار مناسبی برای قضاوت باشد. «شاخص آزادی اقتصادی بنیاد هریتیج» و «گزارش رقابت‌پذیری جهانی» می‌تواند کارآیی نظام سرمایه‌گذاری خارجی را انعکاس دهد.

شاخص آزادی اقتصادی بنیاد هریتیج: شاخص آزادی اقتصادی جهان که بیش از 20 سال از عمر آن می‌گذرد، حاصل دو دهه تلاش مشترک «بنیاد هریتیج» و «وال‌استریت ژورنال» است که با پوشش 186 کشور، 99 درصد از مردم جهان را دربرمی‌گیرد. شاخص‌های آزادی اقتصادی جهان شامل نماگرهای حقوق مالکیت، فقدان فساد، آزادی مالیاتی، مخارج دولت، آزادی کسب‌وکار، آزادی بازار نیروی کار، آزادی پولی، آزادی تجاری، آزادی سرمایه‌گذاری و آزادی مالی می‌شود. بررسی نماگر «آزادی سرمایه‌گذاری» شاخص آزادی اقتصادی بنیاد هریتیج می‌تواند انعکاس کارآیی قوانین و مقررات راجع به سرمایه‌گذاری خارجی در کشور باشد.

نماگر آزادی سرمایه‌گذاری شاخص آزادی اقتصادی بنیاد هریتیج: نماگر آزادی سرمایه‌گذاری، متغیرهای «قوانین سرمایه‌گذاری»، «تشویق سرمایه‌گذاری خارجی توسط دولت از طریق رفتار عادلانه با سرمایه‌گذاران»، «محدودیت‌های دسترسی به ارز خارجی»، «برخورد یکسان قانون با بنگاه‌های خارجی و داخلی»، «محدودیت تحمیلی دولت بر انتقالات سرمایه» و «بسته بودن صنایع خاص روی سرمایه‌گذاری خارجی به دلیل امنیت ملی» را مورد بررسی قرار می‌دهد. در جدول جایگاه ایران در نماگر آزادی سرمایه‌گذاری در سال 2015 در کنار سایر نماگرهای شاخص آزادی اقتصادی هریتیج منعکس شده است. امتیاز ایران در شاخص آزادی اقتصادی 41/8 است که آن را از میان 186 کشور در سال 2015 در جایگاه 171 در رتبه‌بندی جهانی نشانده است. جمهوری اسلامی ایران با کسب رتبه 15 در میان 15 اقتصاد منطقه خاورمیانه و آفریقای شمالی، از میانگین جهانی و منطقه‌ای پایین‌تر است.

گزارش رقابت‌پذیری جهانی: از میان نهادهای بین‌المللی که هر ساله توان رقابت اقتصادها را ارزیابی می‌کنند، شاخص رقابت‌پذیری جهانی (GCI) مجمع جهانی اقتصاد از اهمیت و اعتبار ویژه‌ای برخوردار است. مجمع جهانی اقتصاد از سال 1979 تاکنون هر سال ارزیابی‌های خود را در موضوع توان رقابت منتشر کرده و بررسی‌های متوالی در روندهای هر کشور صورت داده و طی این دوره بارها روش‌شناسی شاخص خود را اصلاح کرده است. ارکان دوازده‌گانه توان رقابت عبارتند از: نهادها، زیرساخت‌ها، ثبات اقتصادی کلان، سلامت و آموزش پایه، آموزش عالی و مهارت‌افزایی، کارآیی بازار کالاها، کارآیی بازار نیروی کار، توسعه بازار مالی، آمادگی‌های تکنولوژیک، اندازه بازار، انعطاف بازار و نوآوری. هر یک از این ارکان دوازده‌گانه دارای متغیرهای متعددی است.

در محاسبه رکن اول (نهادها) و رکن ششم (کارآیی بازار کالاها) به متغیرهای مربوط به سرمایه‌گذاری توجه شده است. در ادامه این دو رکن مورد بررسی قرار گرفته و جایگاه کشور ایران در میان 144 کشور در سال 2013 منعکس شده است. در میان ارکان دوازده‌گانه گزارش رقابت‌پذیری جهانی، رکن اول دارای بیشترین متغیر مرتبط با نظام حقوقی است که هر یک از این متغیرها و رتبه ایران در میان 144 کشور به شرح زیر است: نماگر حقوق مالکیت (86)، حمایت از حقوق مالکیت فکری (127)، استقلال قضایی (89)، بار مقررات (125)، کارآمدی نظام حقوقی در حل‌وفصل اختلافات (94)، کارآیی نظام حقوقی در تغییر قوانین (130)، شفافیت سیاست‌گذاری دولت (127)، اطمینان از خدمات پلیس(80)، حفاظت از منافع سهامداران و سرمایه‌داران خرد در نظام حقوقی (128) و حمایت از سرمایه‌گذاران (117). در میان متغیرهای رکن ششم، «اجرای سیاست‌های ضدانحصار و حمایت از رقابت» با توجه به ارتباطی که با قانون اجرای سیاست‌های اصل 44 قانون اساسی دارد و «تاثیر نظام مالیات بر انگیزه سرمایه‌گذاری» از بیشترین ارتباط با نظام حقوقی برخوردارند که جایگاه ایران در این متغیرها به ترتیب 83 و 85 است.

در گزارش رقابت‌پذیری جهانی 2015-2014 ایران در میان 144 کشور موضوع بررسی، با امتیاز 4/03 در جایگاه 83 قرار گرفته است. همچنین در رکن اول یعنی نهادها با امتیاز 4/57 در جایگاه 71، در رکن ششم: کارآیی بازار کالاها، با امتیاز 3/93 در رتبه 120، در رکن هفتم: کارآیی بازار نیروی کار با امتیاز 3/01 در رتبه 142، در رکن هشتم: توسعه بازار مالی با امتیاز 3/05 در جایگاه 128 قرار گرفته است. چنان که مشخص است، رتبه ایران در شاخص‌های جهانی که به‌نحوی وضعیت کشورها را از نظر سرمایه‌گذاری خارجی مورد بررسی قرار می‌دهند، نامطلوب است. یکی از عواملی که در این امر تاثیر می‌گذارد، مشکلات قانون مربوط، یعنی قانون تشویق و حمایت سرمایه‌گذاری خارجی و آیین‌نامه اجرایی آن است.

مشکلات متعددی در این قانون وجود دارد که بررسی آنها و ارائه پیشنهاد نیاز به فرصت کافی و مطالعه همه‌جانبه دارد. از جمله می‌توان به مشکلات زیر در این بحث اشاره کرد: چالش ارتباط با سازمان‌های داخلی و کسب اطلاعات و استعلام از آنها، محرمانه بودن اطلاعات در دستگاه‌های اجرایی مثل اداره‌کل ثبت شرکت‌ها و موسسات غیرتجاری، عدم پیش‌بینی ضمانت اجرا برای عدم اقدام کارمندان ادارات، مشکلات مربوط به اجرای قانون دسترسی آزاد به اطلاعات، فساد در سیستم اداری، ابهام در شمول برخی معافیت‌های پیش‌بینی شده در قوانین داخلی بر سرمایه‌گذار خارجی مثل برخورداری از امتیازات تبصره 2 ماده 132 قانون مالیات‌های مستقیم در خصوص استقرار صنایع در خارج از شهرها، چالش بزرگ تعدد مجوزها و نامعلوم بودن آنها، رواج انعقاد جعاله برای گرفتن مجوزهای سرمایه‌گذاری، مشکلات مالیاتی شامل رفتار دوگانه با سرمایه‌گذار خارجی و ایرانی در رابطه با مالیات‌ها و مشکلات مربوط به گرفتن مفاصاحساب قطعی مالیاتی برای استفاده از معاهدات جلوگیری از اخذ مالیات مضاعف از جمله مشکلات سرمایه‌گذاری خارجی هستند.

در ادامه خلاصه‌ای از پیشنهادهای ارائه شده در این گزارش بررسی می‌شود. در گزارش تهیه شده از سوی کمیسیون سرمایه‌گذاری اتاق ایران در وهله اول در مورد آیین نامه‌های قانون تشویق و حمایت سرمایه‌گذاری خارجی، پیشنهاد شده که به منظور رفع محدودیت موجود در قانون برای سرمایه‌گذاری خارجی با توجه به حساسیت دولت و عدم امکان تغییر نظر قانونگذار در این مورد به لحاظ مصلحت‌های سیاسی، مشوق‌هایی لحاظ شود تا این محدودیت جبران شود. یکی دیگر از پیشنهادهای مطرح شده در این گزارش زمان بررسی درخواست سرمایه‌گذاری است؛ به‌طوری‌که سازمان مرتبط مکلف باشد درخواست‌های سرمایه‌گذاری را پس از بررسی مقدماتی حداکثر ظرف 10 روز از تاریخ دریافت آنها همراه با نظر خود در هیات مطرح کند. از سوی دیگر، در این گزارش بر مشکل تعدد مجوزها و نامعلوم بودن آنها برای سرمایه‌گذاران اشاره شده و آمده است:

مجوزهای لازم برای سرمایه‌گذاری خارجی به دو دسته تقسیم می‌شوند: 1- مجوز عام: منظور مجوز سرمایه‌گذاری موضوع ماده (6) قانون تشویق و حمایت سرمایه‌گذاری خارجی است که برای هر نوع سرمایه‌گذاری لازم است. 2- مجوزهای خاص: سرمایه‌گذاری در کشور نیازمند اخذ مجوزهای متعدد از مراجع مختلف است. در این میان، یکی از مشکلات سرمایه‌گذاری، چه برای سرمایه‌گذار داخلی و چه سرمایه‌گذار خارجی، نامشخص بودن این مجوزها در هر یک از صنایع است. مکلف کردن سرمایه‌گذار خارجی به کسب مجوزهای خاص سرمایه‌گذاری در مقررات مختلف علاوه‌بر مجوز عام مذکور در قانون تشویق و حمایت سرمایه‌گذاری خارجی مشکلات متعددی را در مسیر سرمایه‌گذاری خارجی ایجاد می‌کند؛ بنابراین پیش‌بینی راهکاری برای حل این مشکل ضروری است. یکی دیگر از پیشنهادهای مطرح شده در این گزارش مشوق‌های مالیاتی برای سرمایه‌گذار خارجی است. سرمایه‌گذار خارجی در بخش مالیاتی با دو چالش عمده روبه‌رو است که حل آن از اعطای مشوق مالیاتی ضروری‌تر به‌نظر می‌رسد.

اولا: هر چند در ماده 8 قانون تاکید شده: «سرمایه‌گذاری‌های خارجی مشمول این قانون از کلیه حقوق، حمایت‌ها و تسهیلاتی که برای سرمایه‌گذاری‌های داخلی موجود است به طور یکسان برخوردار می‌باشند» و در ماده 4 آیین‌نامه مقرر شده است: «سرمایه‌گذاران خارجی از رفتار یکسان با سرمایه‌گذاران داخلی برخوردارند»، اما رویه‌های موجود، از جمله رویه‌های مراجع مالیاتی، به‌دلیل ابهام و پیچیدگی به نحوی است که سرمایه‌گذار خارجی را با مشکلاتی مواجه می‌کند. به همین دلیل است که معمولا سرمایه‌گذاران خارجی تکلیف پیگیری امور مالیاتی را به طرف ایرانی واگذار می‌کنند.

ثانیا مفاصاحساب مالیاتی صادره معمولا مقید به مدارک موجود می‌شود و به نحو قطعی و جزمی دلالت بر تسویه حساب مالیاتی نمی‌کند. مفهوم عبارات چنین مفاصاحسابی این است که هنوز ممکن است بر اساس مدارک و اطلاعات جدید، مالیات‌های تازه‌ای برای سرمایه‌گذار خارجی تعیین شود. بنابراین آنچه وی پرداخته است، مفاصاحساب قطعی و نهایی نیست. بنابراین سرمایه‌گذار خارجی در کشور خود در استفاده از عهدنامه جلوگیری از مالیات مضاعف منعقده با مشکلاتی روبه‌رو می‌شود؛ چراکه نمی‌تواند دلایل کافی برای تسویه حساب قطعی را ارائه کند. حل این مشکلات که در رویه موجود وجود دارد از اعطای امتیازات مالیاتی مهم‌تر است. بر این اساس، هر چند این اصلاحات ضروری و بسیار مهم هستند اما به‌نظر می‌رسد تنها با اصلاح رویه‌های موجود در مراجع مالیاتی بدون اصلاح قانون یا آیین‌نامه قابل دسترسی هستند.

به‌عنوان مثال، می‌توان مراحل، هزینه‌ها و مدت زمان صدور مفاصاحساب مالیاتی را برای سرمایه‌گذاران خارجی به زبان‌های مختلف فراهم کرد و با هماهنگی با وزارت اقتصادی و دارایی نسبت به صدور مفاصاحساب قطعی بدون مقید کردن آن به اطلاعات موجود اقدام کرد. ضمن اینکه مشوق‌های مالیاتی نیز می‌تواند در تشویق و حمایت سرمایه‌گذاری خارجی مفید باشد. در گزارش همچنین بر این نکته تاکید شده که در قانون تشویق و حمایت سرمایه‌گذاری خارجی نحوه رسیدگی به اعتراض و پرداخت غرامت به سرمایه‌گذاران خارجی در صورت سلب مالکیت و ملی شدن مورد اشاره قرار گیرد. از سوی دیگر در راستای بهبود محیط کسب‌وکار و به‌ویژه بهبود وضعیت شاخص لازم‌الاجرا شدن قراردادها، ضرورت دارد بستر طرح و رسیدگی به دعاوی سرمایه‌گذاری خارجی، علاوه بر مفاد ماده (19) قانون تشویق و حمایت سرمایه‌گذاری خارجی مبنی بر نحوه حل و فصل اختلافات بین دولت و سرمایه‌گذار خارجی؛ در مراجع حقوقی و قضایی بین‌المللی پیش‌بینی و در متن قانون لحاظ شود.

چند نکته دیگر برای جذب سرمایه

گزارش کمیسیون سرمایه‌گذاری اتاق ایران در حالی منتشر شده که اتاق بازرگانی تهران نیز در گزارشی با اشاره به چالش جذب سرمایه‌گذار خارجی، اقدام به ارائه 6 پیشنهاد برای حل این چالش کرده است. براساس گزارش منتشر شده از سوی این اتاق تدوین یک قانون واحد، جامع برای سرمایه‌گذاری خارجی در بازار سرمایه، روان ‌سازی و تسهیل ورود و خروج سرمایه‌گذاران و سرمایه‌ها و اطمینان ‌بخشی به سرمایه‌گذاران خارجی در این خصوص، تدوین چارچوب مناسب در پیوست‌های قانون با هدف شفافیت در فرآیند سرمایه‌گذاری خارجی به‌نحوی‌که کلیه فرآیندها را از ابتدا تا انتها به تصویر کشد، تعیین یک نهاد متولی که در گام نخست کلیه شرکت‌ها را مکلف به ارائه اطلاعات مورد نیاز براساس گزارشگری مالی مطابق با معیارهای روز دنیا و اطلاع رسانی در درگاه الکترونیکی آنها کند، ایجاد اعتماد در بازار مبنی بر عدم دخالت‌ دولت در تعیین روندهای قیمتی، صدور مجوز برای شرکت‌‌های مشاور، ناظر، بازرس، بازاریاب و ارزیاب خارجی و داخلی که در حوزه خدمات سرمایه‌گذاران خارجی فعالیت دارند را می‌توان 6 پیشنهاد ارائه شده از سوی اتاق بازرگانی تهران برای رفع موانع سرمایه‌گذاری خارجی نامید.

از سوی دیگر اتاق بازرگانی تهران اقدام به معرفی سه قالب برای سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی کرد. براساس این گزارش به طور کلی سرمایه‌گذاری خارجی در سه قالب سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی (که در اینجا از آن با عنوان FDI یاد می‌شود) سرمایه‌گذاری خارجی در پورتفوی (که در اینجا از آن با عنوان FPI یاد می‌‌شود) و ترتیبات قراردادی صورت می‌گیرد که بسته به مزیت‌‌های هریک، استفاده از دو نوع اول در جریان تحرک سرمایه‌های بین‌المللی رایج‌ تر است. براساس گزارش سالانه آنکتاد، در سال 2014 ایران در میان 5 کشوری قرار دارد که دارای بیشترین تغییرات در جریان سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی (این جریان سرمایه‌گذاری شامل جریان سرمایه‌گذاری در بورس نیز است) در منطقه جنوب آسیا بوده است، به طوری که خالص ورودی جریان سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی برای ایران در سال 2014 با 31 درصد کاهش و خروجی جریان سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی در این سال با 315 درصد رشد مواجه شده است. تشدید تحریم‌های بین‌المللی با اثرگذاری بر بخش نفت و گاز و بخش تولیدی (به ویژه فولاد، اتومبیل ‌سازی و دارویی) و ممنوعیت فروش نفت به اتحادیه اروپا و محدودیت در فروش آسیا از دلایل اصلی این خروج سرمایه در سال 2014 عنوان شده است.

همچنین بررسی تجربه کشورهای مختلف نشان می‌‌دهد که ارتقای حمایت از سرمایه‌گذار خارجی، هماهنگی با بازارهای سرمایه بین‌المللی، تدوین برنامه راهبردی بازار سرمایه، ایجاد ساختار مناسب نهادی و قانونی برای حمایت از سرمایه‌گذاران خارجی، شفافیت، تسهیل در قوانین مرتبط با سرمایه‌گذاری خارجی، متنوع‌ سازی ابزارها، رعایت استاندارد سازی گزارشگری‌های بین‌المللی مالی و بهبود قواعد حاکمیت شرکتی از عوامل مهم موفقیت بازارهای سرمایه کشورهای مذکور است. به‌طوری‌که بررسی‌ها نشان‌ دهنده وضعیت نامناسب ایران در مقایسه با کشورهای منتخب و حتی منطقه است.

اقتصاد ایران به‌عنوان یک اقتصاد در حال توسعه، تلاش‌های خود را برای بهره‌‌گیری از این موضوع به کار گرفته، اما به دلایل متعدد و فضای نامناسب موجود که عمدتا نشات گرفته از جریانات بین‌المللی سیاسی حاکم بر اقتصاد ایران بوده نتوانسته در این راستا موفقیت قابل توجهی کسب کند. این در حالی است که به‌دلیل عدم استقبال سرمایه‌گذاری خارجی در ایران، سیاست‌‌گذاران اقتصادی و نهادی نتوانسته‌‌اند یا لزومی ندیده‌‌اند شرایط و زیرساخت‌های لازم را برای این کار از طریق وضع قوانین و مقررات تسهیل‌ کننده، ایجاد کنند. در حال حاضر که وضعیت و جایگاه ایران در صحنه بین‌المللی تغییر قابل ملاحظه‌ای یافته است، فضای جدید برای سیاست‌‌گذاران در سطح بین‌المللی ایجاد شده و ایران می‌‌تواند با اقدام دقیق و البته سریع از این فرصت مناسب و استثنایی به نفع خود استفاده کند.

دنیای اقتصاد