موضوعی که در سلسله جلسات مختلف پارلمان بخش خصوصی به‌عنوان یکی از دغدغه‌های کسب‌و‌کار مطرح می‌شود و تلاش گسترده‌ای شده تا این قانون را دست‌کم درباره افزایش میزان بدهی تغییر دهند تا از افزایش ممنوع‌الخروج‌ها جلوگیری شود. کمیسیون حمایت قضایی و مالکیت فکری اتاق بازرگانی، صنایع، معادن و کشاورزی ایران با بررسی میدانی و محتوایی مقررات حاضر و با انجام مطالعات تطبیقی، چالش‌های قوانین جاری درباره ممنوع‌الخروجی را بررسی و چهار پیشنهاد را برای بازنگری در قوانین ارائه کرده است. براساس این گزارش، یکی از این آزادی‌های مشروع و اجتماعی آزادی رفت و آمد است؛ با توجه به اینکه فعالان بخش خصوصی هر لحظه براساس اراده یا خواسته اشخاص حقیقی یا حقوقی در معرض ممنوع‌الخروجی از کشور قرار می‌گیرند، از این منظر این موضوع برای آنان اهمیت بسزایی دارد که از ابعاد حقوقی به آن پرداخته شود، اما سوال اول این است که براساس قانون چه کسانی ممنوع‌الخروج می‌شوند؟
بررسی در قوانین کشور نشان می‌دهد: 1- بدهکاران قطعی مالیاتی و بانکی که به موجب اعلام کتبی مسوولان ذی‌صلاح در حدود وظیفه آنان به مرجع قضایی ممنوع‌الخروج می‌شوند. 2- بدهکارانی که به موجب صدور حکم قطعی دادگاه یا صدور اجرائیه در اجرای ثبت سازمان ثبت اسناد و املاک، بدهی آنها محرز شده است. از این گروه می‌توان به بدهکاران مهریه اشاره کرد. 3- افرادی که در خارج از ایران به‌خاطر تکدیگری، ولگردی، سرقت، کلاهبرداری و هر عنوان دیگری دارای سوءشهرت باشند. 4- افرادی که مسافرت آنها به خارج از کشور به تشخیص مقام‌های قضایی مخالف مصالح جمهوری اسلامی ایران باشد. 5- افرادی که دریافت گذرنامه و خروج از کشور آنها به اراده فرد دیگری (پدر، شوهر، قیم و...) محول شده است.
مدت اعتبار دستور ممنوع‌الخروجی
مدت و اعتبار ممنوع‌الخروجی به موجب ماده 133 قانون آیین دادرسی کیفری 6 ماه یکبار است، اما اگر دادگاه لازم بداند می‌تواند هر 6 ماه یکبار آن را تمدید کند. این قرار پس از ابلاغ ظرف 20 روز در دادگاه تجدیدنظر استان قابل اعتراض است. این در حالی است که در صورت فسخ قرار توسط مرجع صادرکننده یا نقض آن توسط مرجع تجدیدنظر یا صدور قرار منع پیگرد یا موقوفی تعقیب یا برائت متهم، دادگاه بدوی مکلف است موضوع را بلافاصله به مراجع ذی‌ربط اطلاع دهد تا نسبت به رفع ممنوع‌الخروجی فرد اقدام شود.ممنوعیت خروج یا باید مستند به ماده ۱۶۰ قانون گذرنامه یا ماده 188 قانون آیین دادرسی کیفری جدید (ماده 133 قانون قدیم) یا مستند به دستور تصمیم مقاماتی باشد که به موجب ماده ۱۷ قانون گذرنامه می‌توانند دستور عدم ممانعت از خروج را بدهند. دستور عدم خروج باید به موجب تصمیم قضایی باشد که این تصمیم باید در اثر یک شکایت یا اعلام جرم باشد، البته مواد مندرج در ماده ۱۷ قانون گذرنامه برای این مساله یک استثنا قائل شده است.
این ماده قانونی می‌گوید: «دولت می‌تواند از صدور گذرنامه و خروج بدهکاران قطعی مالیاتی و اجرای دادگستری و ثبت اسناد و متخلفان از انجام تعهدات ارزی طبق ضوابط و مقرراتی که در آیین‌نامه تعیین می‌شود، جلوگیری کند.» بنابراین ماده به دولت یا قوه مجریه اجازه داده شده تا خروج بدهکاران اجرایی از کشور را بنا به تقاضای طلبکار تجویز کرده و تا زمانی که از طرف بدهکار موجبات پرداخت بدهی فراهم نشود یا رضایت طلبکار دریافت نشود، نمی توان نسبت به رفع ممنوع‌الخروجی اقدام کرد. حتی اگر سالیان درازی از دستور ممنوع‌الخروجی و اجرای آن بگذرد.در این راستا عده زیادی از افرادی که ممنوع‌الخروج شده‌اند به‌دنبال بدهی‌های خود به بانک‌ها و در اعمال ماده واحده ممنوعیت خروج بدهکاران بانکی مصوب 20 اردیبهشت سال 1359 است. در این ماده واحده آمده است به بانک مرکزی ایران اجازه داده می‌شود به‌منظور جلوگیری از خروج اشخاصی که به بانک‌های کشور بدهکار بوده و اسامی آنان از طرف بانک‌ها به بانک مرکزی ایران اعلام شده است و همچنین واردکنندگان و صادرکنندگانی که به تعهدات خود عمل نکرده‌اند، از طریق دادسرای عمومی تهران خواستار ممنوعیت خروج آنان از کشور شود. خروج اشخاص مزبور از کشور منوط به‌اجازه بانک مرکزی ایران است.
نحوه ابلاغ دستور ممنوع‌الخروجی
براساس رویه فعلی متاسفانه ممنوع‌الخروج شدن افراد به دلایل مختلف به آنها ابلاغ نمی شود؛ به‌طوری‌که روزانه شاهد هستیم تعدادی از افراد به علت ممنوع‌الخروج شدن سفرشان لغو می‌شود بدون آنکه قبلا به آنها اطلاع داده شده باشد. به همین علت و از آنجا که دادگستری مرجع تظلمات عمومی است افراد ممنوع‌الخروج می‌توانند با طرح دعوی در دادگستری و در صورت اثبات حقانیت خود دستور رفع ممنوع‌الخروجی را دریافت کنند. قرارهای صادره معمولا باید به فرد ابلاغ شود؛ البته قاضی تکلیف ندارد که بگردد حتما خانه شخص و محل سکونتش را پیدا کند و قرار را به او ابلاغ کند بلکه اگر فرد در دسترس نبود می‌تواند براساس تشریفات قانونی آگهی بدهد یا به نشانی فرد بفرستد و همان به منزله ابلاغ است و هر زمان که متهم مطلع شد، می‌تواند اعتراض کند و باید به آن رسیدگی شود.
ممنوع‌الخروج کردن بدهکاران بانکی
برای ممنوع‌الخروج کردن بدهکاران بانکی، از همه بیشتر به «لایحه قانونی ممنوعیت خروج بدهکاران بانک‌ها» که در تاریخ 1359/02/27 به تصویب شورای انقلاب جمهوری اسلامی ایران رسید، استناد می‌شود. این لایحه قانونی، با توجه به اختیارات شورای انقلاب در آن زمان، برای حفظ حقوق بانک‌ها در برابر بدهکارانی که درصدد ترک کشور بودند، به تصویب رسید. به موجب این ماده واحده «به بانک مرکزی ایران اجازه داده می‌شود به‌منظور جلوگیری از خروج اشخاصی که به بانک‌های کشور بدهکار بوده و اسامی آنان از طرف بانک‌ها به بانک مرکزی ایران اعلام شده است و همچنین واردکنندگان و صادرکنندگان که به تعهدات خود عمل نکرده‌اند، از طریق دادسرای عمومی تهران خواستار ممنوعیت خروج آنان از کشور شود؛ خروج اشخاص مزبور از کشور منوط به اجازه بانک مرکزی ایران است.» دلایل متعددی وجود دارد که این لایحه هنوز هم معتبر و لازم‌الاجراست.
از جمله این دلایل می‌توان به موضع‌گیری‌های متعددی اشاره کرد که مقامات عالی بانک مرکزی در برابر تفسیر موسع یا مضیق از لایحه مذکور اتخاذ کرده‌اند. به‌علاوه، برای تعیین رویکرد محاکم، اداره حقوقی نظریه‌های متعددی را در تفسیر ماده واحده فوق ارائه کرده است.بنابر آنچه از متن لایحه و رویه عملی برمی‌آید، بانک‌ها اسامی بدهکاران خود را که واجد شرایط ممنوع‌الخروجی هستند به بانک مرکزی اعلام می‌کنند و بانک مرکزی، فهرستی از اشخاص مذکور را به دادسرای عمومی تهران می‌فرستد و ممنوع‌الخروجی آنها را درخواست می‌کند. سپس دادستان کل کشور، حسب درخواست دادسرای تهران، اقدام به ممنوع‌الخروج کردن افراد مورد تقاضای بانک مرکزی می‌کند؛ بنابراین «ممنوع‌الخروج کردن افراد نیاز به دستور قضایی دارد.»
چالش‌ها و نقص قوانین جاری
آنچه در بررسی و مطالعه قوانین و مقررات به‌دست می‌آید و هدف قانونگذار نیز در قوانین جست‌وجو می‌شود بازپرداخت بدهی‌های اشخاص به بانک‌ها و جبران خسارات وارده که ناشی از فعل و عمل (تقصیر) بدهکار بوده، است. امری که طلبکار (بانک‌ها، سازمان‌های دولتی و حتی اشخاص اعم از حقیقی و حقوقی) صرفا به آن اندیشیده و آن را هدف غایی خود می‌داند. برابر اصول قانون اساسی که شالوده و بنیان تمامی قوانین عادی محسوب می‌شود، تعرض به آزادی افراد مجاز شمرده نشده و در فصل سوم و در بیان حقوق ملت به صراحت در اصل بیست و دوم تاکید می‌کند «حیثیت، جان، مال، حقوق، مسکن و شغل اشخاص از تعرض مصون است مگر در مواردی که قانون تجویز کند»؛ بنابراین محدودیت در تن و آزادی خلاف اصل و یک امر استثنایی قلمداد شده و طلبکاران در وهله اول باید از محل اموال و حتی اعتبار مالی شخص، به‌دنبال وصول و دریافت مطالبات خود باشند. به همین جهت هرگونه قوانین و مقرراتی که بدون رعایت چنین اصل مهمی صادر شده باشد از طرق مراجع ذی‌ربط از جمله شورای نگهبان و دیوان عدالت اداری یا حتی هیات وزیران قابل نقض و ابطال است.
با این وصف، تصویب ماده واحده مصوب 1359 در شرایط ناشی از انقلاب اسلامی ضروری بود. در واقع، تجربه اوایل انقلاب مبین آن است که اشخاصی که از بانک‌های مختلف تسهیلات کلانی را در قالب وام یا گشایش اعتبار اسنادی یا ضمانت گرفته بودند، اغلب وابسته به نظام سیاسی حاکم بر کشور پیش از انقلاب بودند و انقلاب می‌توانست منافع اقتصادی آنها را تهدید کند. این اشخاص با تبدیل اموال و املاک خود به طلا یا ارزهای معتبر درصدد برمی‌آمدند تا به‌طور قانونی یا غیرقانونی، به همراه سرمایه‌های ملی کشورمان، از کشور خارج شوند. برای پیشگیری یا حداقل کاستن از خروج اموال و وجوه متعلق به بانک‌ها و در واقع متعلق به دولت یا سپرده‌گذاران، شورای انقلاب، لایحه مذکور را به تصویب رساند، اما اجرای آن در شرایط کنونی حتما نیازمند بازنگری و انجام اصلاحات بوده و باید به‌روزرسانی شود؛ امری که تا حدود زیادی در بخشنامه‌های متعدد بانک مرکزی قابل‌مشاهده است، اما تا زمانی که بخشنامه‌های مذکور از طرق قانونی تبدیل به قانون نشود، تامین کننده حقوق متقابل بانک‌ها و اشخاص بدهکار نخواهد بود.ماده واحده ممنوعیت خروج مصوب 1359 چه کسانی را شامل می‌شود و مخصوص چه بدهکارانی است؟
ظاهر ماده واحده، تمامی بدهکاران بانکی را اعم از بدهکاران خرد یا کلان شامل می‌شود. همچنین نه تنها گیرندگان وام‌های مستقیم، بلکه واردکنندگان و صادرکنندگانی که از تسهیلات بانکی استفاده کرده و به «تعهدات خود عمل نکرده‌اند» مشمول مقررات مذکور هستند. البته در سال 1392 سقف حداقل دو میلیارد ریال به‌عنوان حداقل بدهی برای امکان ممنوع‌الخروجی از سوی رئیس بانک مرکزی اعلام شد. متن ماده واحده به نحوی تنظیم شده است که به‌طور قطع، شامل بدهکاران، واردکنندگان و صادرکنندگان قبل از لازم‌الاجرا شدن آن می‌شود؛ زیرا در سراسر لایحه قانونی از افعال گذشته (ماضی) استفاده شده است. با این حال، اجرای این مقرره در مورد بدهکاران پس از تصویب آن، موجب شد هرگز این پرسش مطرح نشود که چرا باید قانونی که به گذشته نظر دارد، در زمان حال و آینده نیز اجرا شود. این را نیز باید بگویم که این وضع که یک قانون، خارج از محدوده زمانی مقرر برای آن اجرا شود، به شدت قابل انتقاد و در واقع غیرقانونی است. هرگاه بدهکار ثابت کند که موعد پرداخت دین وی به بانک فرا نرسیده یا وثیقه سپرده‌شده از ناحیه وی برای ایفای تعهدات او در برابر بانک کفایت می‌کند، آیا از شمول ممنوعیت ماده واحده خارج می‌شود؟
در پاسخ به فرض نخست باید قبول کرد که هرگاه زمان ایفای تعهد در برابر بانک فرا نرسیده باشد؛ یعنی دین قابل مطالبه‌ای ایجاد نشده است و نمی‌توان ممنوع‌الخروجی مدنظر در لایحه قانونی را درخواست کرد. بدیهی است اگر شخصی به بانک‌های مختلف بدهکار باشد و موعد پرداخت برخی از دیون وی فرارسیده باشد، دستور ممنوع‌الخروجی وی به درخواست یک بانک، به‌طور قهری در سایر دیون وی نیز موثر خواهد بود. به‌عبارت دیگر، ممنوع‌الخروجی ذاتا حکمی مطلق و غیرقابل تجزیه است. در عین حال، تحصیل ممنوع‌الخروجی شخص معین از سوی بانک خاص، مانع از درخواست چنین محدودیتی از سوی بانک‌های بستانکار دیگر نمی‌شود.
پیشنهادها و راهکارها
با توجه به تمامی چالش‌ها و نواقص قانونی و ایرادهای وارده به برخی از موارد ممنوع‌الخروجی یا تشریفات اجرای آن کمیسیون حمایت قضایی و مالکیت فکری اتاق بازرگانی ایران با بررسی میدانی و محتوایی مقررات حاضر، چهار پیشنهاد را ارائه کرده تا بازنگری قوانین مربوط به ممنوع‌الخروجی در دستور کار قرار گیرد.
پیشنهاد اول: ابتدا با توجه به ضرورت تامین متناسب برای بازپرداخت تسهیلات و بدهی‌ها و تعهدات ارزی و ریالی به تبعیت از اصل عقلی، بانک‌ها با اجرای صحیح و بهره‌مندی از کارگزاران، کارمندان و مدیران لایق و امین، می‌تواند تبعات احتمالی ناشی از عدم پرداخت و تاخیر در آن را بکاهد و مهم‌ترین اقدام بهره‌مندی از قاعده «علاج واقعه را قبل از وقوع باید کرد» است. چه آنکه بیشترین مشکلات امر ناشی از بی‌توجهی در این بخش از موضوع قرار دارد.
پیشنهاد دوم: لزوم بازنگری در تمامی قوانین و مقررات اعم از لوایح، بخشنامه و دستورالعمل‌ها و تکمیل و ابداع روش‌های کارآمد و موثر در این خصوص دستگاه‌های مسوول و مجری در جهت ایجاد رویه واحد و با انجام هماهنگی‌های بیشتر از طریق تشکیل کارگروهی از سازمان‌ها و ادارات مرتبط از جمله دادگستری، دادستانی کل کشور، نیروی انتظامی، بانک مرکزی، سازمان امور مالیاتی، وزارت اقتصاد و دارایی، وزارت کار، رفاه و تامین اجتماعی، وزارت اطلاعات به روش‌های جدید و در عین حال واحدی در انجام دستورات قانونی قدم برداشته و تصمیمات گرفته شده نیز از طریق روزنامه‌ها و سایر رسانه‌ها به اطلاع عموم به‌ویژه به فعالان اقتصادی و تجار و بازرگانان برسد. در این خصوص تشخیص و تعیین موارد اتهام و جرایم امنیتی و اقتصادی و نحوه اقدام برای ممنوع‌الخروج کردن اشخاص از کشور از اهمیت بسزایی برخوردار بوده و اطلاع‌رسانی سریع و به موقع به افراد ممنوع‌الخروج شده از حقوق اولیه ایشان در جهت عدم ورود خسارت خواهد بود.
پیشنهاد سوم: برابر قانون و مواد 1002 تا 1010 قانون مدنی داشتن اقامتگاه و تعیین آن برای تمامی اشخاص ضروری و الزامی است، اما به جهت جابه‌جایی‌های مکرر افراد ونبود سامانه‌ای هوشمند و فراگیر، معمولا افراد یا اقامتگاه مشخص و معینی نداشته یا اقامتگاه آنان برای مراجع رسمی شناخته شده نیست؛ به همین منظور به نظر می‌رسد ثبت اقامتگاه رسمی و مشخص و شناخته شده اتباع ایران و ساکنان ایران اعم از ایرانی و خارجی و تعیین صندوق پستی یا صندوق الکترونیکی یا الزام به داشتن شماره تلفن معین از جمله راه‌هایی است که می‌توان تمامی دستورات قضایی، اداری و حتی امنیتی را در قالب اخطار کتبی، اخطار پیامکی، اخطار نمابری و نامه الکترونیکی به اشخاص ابلاغ کرد. این شیوه در بسیاری از کشورهای پیشرفته اجرا و در جهت حفظ حقوق شهروندی و جلوگیری از تضییع حقوق ایشان که ممکن است از عدم اطلاع و آگاهی از دستوراتی که به ضرر یا حتی به نفع اشخاص صادر شده است، به‌وجود آمده باشد.
پیشنهاد چهارم: یکی از ابداعات بخشنامه 196291 سال 1392 این است که به‌منظور مساعدت به بدهکاران در مواردی نظیر تشرف به خانه خدا و مسافرت‌های اضطراری از قبیل انجام امور درمانی و پیگیری‌های تجاری برای تسویه بدهی اجازه یکبار خروج را با سپردن وثایق کافی صادر کرده است. به نظر می‌رسد اتخاذ چنین رویکردی از جانب بانک مرکزی ترمیم ایرادات و چالش‌هایی است که در نتیجه اعمال مقررات سختگیرانه گذشته بوده است. مهم‌ترین سوال موجود آن است چنانچه بدهکار می‌تواند با سپردن وثیقه لازم و کافی به مسافرت‌های ضروری مبادرت کند و بانک نیز با وجود وثیقه، نگرانی برای وصول مطالبات خود نداشته باشد چرا این اجازه صرفا برای یک بار داده شده است. اگر بنا باشد بدهکار اقدام به بازگشت به داخل کشور نکند، همان یکبار خروج برای فرار وی کافی است. نتیجه‌ای که می‌توان از این بخشنامه و رفتار بانک مرکزی به‌دست آورد عدم ضرورت ممنوعیت خروج با داشتن وثیقه لازم جهت بازپرداخت بدهی است.
دنیای اقتصاد