نظام مالی ایران همچون اکثر کشورهای در حال توسعه مبتنی بر یک نظام بانک‌محور هدایت می‌شود. به عبارت دیگر نظام بانکی با داشتن بیشترین سهم در تامین منابع مالی جامعه، یک نقش منحصربه‌فرد را ایفا می‌کند. دیگر ویژگی نظام بانکی ایران نقش‌آفرینی پررنگ دولت در آن است که معلول عوامل مختلفی همچون ملی شدن و ادغام بانک‌ها پس از انقلاب و ظهور دیرهنگام بانک‌های خصوصی در عرصه اقتصاد کشور است. وجود این ساختار مشکلات و تبعاتی را برای صنعت بانکداری ایران به وجود آورده است. در این یادداشت سعی می‌شود محوری‌ترین معضلات نظام بانکی ایران که اکثر آنها به نوعی به نقش دولت در شکل‌گیری یا حل آنها مربوط می‌شود، مورد بررسی قرار گیرد.
مدیریت دولتی بر نظام بانکی کشور و عدم استقلال کامل بانک مرکزی
شاید بزرگ‌ترین مشکل بانکداری ایران را باید فعالیت در محیطی دانست که بیش از ۸۰ درصد فعالیت‌های اقتصادی در بخش حقیقی اقتصاد، دولتی هستند و دولت به نوعی در مالکیت و مدیریت آنها دخالت مستقیم دارد. این وضعیت باعث شده که دولت برای تامین مالی بخش عظیمی از اقتصاد ملی، خود به طور مستقیم اقدام کند و از نظام بانکی که آن هم طبق قانون متعلق به دولت است به عنوان صندوق‌دار و خزانه دولت در جهت تزریق منابع به بخش‌های دلخواه استفاده کند. از همین رو است که سقف‌های اعتباری، تسهیلات تکلیفی، نرخ‌های ترجیحی بهره و... مطرح می‌شوند و سیاست‌های پولی در خدمت اجرای سیاست‌های مالی قرار می‌گیرند و در تخصیص منابع به انواع مصارف، به‌جای در نظر گرفته شدن ضوابط اعتباری و بازدهی وجوه، مسائل سیاسی و غیراقتصادی مدنظر قرار می‌گیرند. بنابراین منابع به طور بهینه تخصیص پیدا نمی‌کنند و با مدیریت ناکارا و بی‌انگیزه دولتی به هدر می‌روند. کسری بودجه سالانه دولت و استقرار از بانک مرکزی و افزایش پایه پولی و اخذ مالیات تورمی از پیامدهای آشکار دولتی بودن اقتصاد ما هستند. در چنین وضعیتی، منابعی که از نظام بانکی به بخش حقیقی اقتصاد تزریق می‌شوند سودآوری لازم را ندارند و قسمت عمده‌ای از آنها به مطالبات معوق و سوخت‌شده تبدیل می‌شوند. در این محیط بانک‌ها به عنوان بنگاه‌های اقتصادی که در پی به حداکثر رساندن سود خود باشند عمل نمی‌کنند.
از سوی دیگر طبق ساختار قانون فعلی یعنی قانون پولی و بانکی سال ۱۳۵۱ و اصلاحات به عمل‌آمده در آن بعد از انقلاب، بانک مرکزی و شبکه بانکی تحت سلطه و نفوذ وزارت امور اقتصادی و دارایی هستند. این وضعیت باعث شده است که وزارت امور اقتصادی و دارایی به عنوان متولی اجرایی سیاست‌های مالی دولت، همواره از نظام بانکی و به‌خصوص بانک مرکزی، که مجری سیاست‌های پولی در کشور است، برای نیل به سیاست‌های مالی مورد نظر سود جوید. در چنین وضعیتی سیاست‌های پولی در خدمت به‌کارگیری سیاست‌های مالی مورد نظر قرار می‌گیرند و کارایی خود را از دست می‌دهند. کسری مداوم بودجه دولت طی سال‌های متمادی و استقراض بلاعوض دولت از بانک مرکزی، افزایش سرسام‌آور پایه پولی بروز تورم‌های بالا و تحمیل مالیات تورمی کاملاً غیرعادلانه به مردم، از عواقب وابستگی بانک مرکزی به دولت هستند. البته منظور از استقلال این نهاد در عمل به وظایف قانونی خود و از جمله به‌کارگیری سیاست‌های پولی است و چگونگی رابطه سازمانی این بانک با دولت با فرض برآورده شدن امکان عمل به وظایف قانونی، اهمیت چندانی ندارد.
نبود ساز وکار مناسب در تعیین نرخ سود بانکی
در دهه 60 که بانکداری در ایران کاملاً دولتی بود، تصور عمومی سیاستگذار مبنی بر این بود که نرخ سود بانکی می‌تواند مشوقی برای سرمایه‌گذاری و گسترش فعالیت‌های تولیدی باشد و نرخ سود بانکی بالا مانعی برای آن است. در نتیجه متقاضیان تسهیلات بانکی با نرخ سود پایین از یارانه قابل توجهی برخوردار می‌شدند و بانک‌ها نیز به دلیل دولتی بودن و عدم نیاز به سودآوری مانعی برای پیگیری این سیاست نبودند. اما بر کسی پوشیده نیست که آن سرکوب مالی چه عواقب دردناکی از شیوع و گسترش رانت‌جویی و اتلاف منابع مالی به شدت کمیاب در اقتصاد ایران بر جای گذاشت و کمکی به رشد اقتصاد ایران نکرد. در دهه‌های 70 و 80 فشار برای پایین نگه‌داشتن نرخ سود به‌ویژه در بانک‌های دولتی همچنان باقی ماند و در برهه‌هایی نیز به کاهش عملی در نرخ سود بانکی انجامید. اما به دلیل گسترش رقابت در بانکداری کشور و پدیدار شدن بانک‌های غیردولتی امکان نگه‌داشتن نرخ سود بانکی مانند آنچه در دهه 60 متداول بود، دیگر وجود نداشت و با هر حرکتی برای کاهش نرخ سود بانکی، بانک‌ها و موسسات غیردولتی به ابداعاتی روی می‌آوردند تا نرخی را که شرایط اقتصادی می‌پذیرد، نگه دارند و ضمن حفظ و افزایش سودآوری خود، مشتریان را نیز بهره‌مند و راضی نگه دارند.
در مقطع کنونی نیز پس از دوره‌ای افزایش شدید نرخ سود بانکی در طول چند سال گذشته، فشار جدیدی برای کاهش نرخ سود بانکی پدیدار شده و به نظر می‌رسد زمینه‌سازی برای نوعی کاهش دستوری یا شبه‌دستوری در نرخ سود بانکی را فراهم ساخته است. با وجود آنکه نرخ سود بانکی در حال حاضر هم به‌صورت اسمی و هم به‌صورت حقیقی بسیار بالاست و همچنین این نرخ سود بالا برای جلوگیری از رونق اقتصاد کشور بدون تردید زیانبار است، اما تلاش برای کاهش شبه دستوری نرخ سود بانکی سیاستی مبتنی بر صلاحدید نیست و به جای ریشه‌یابی علت بالا بودن نرخ سود بانکی و درمان آن، سعی در پاک کردن صورت مساله دارد. نرخ سود بانکی بالا حاصل عوامل مختلفی است که از میان آنها بالا بودن عدم اطمینان و ریسک و همچنین بالا رفتن نرخ تنزیل عاملان اقتصادی به دلیل کوتاه‌نگر شدن آنان در واکنش به عدم اطمینان موجود و سیاست پولی انقباضی بانک مرکزی برای کنترل تورم به‌عنوان اولویت اول سیاستگذاری دولت تدبیر و امید، نقش مهمی را بازی می‌کند. وضعیت عدم اطمینان تا حدی به مشکلات سیاسی کشور در عرصه بین‌الملل مربوط است و تا رفع این مشکل اثر خود را باقی می‌گذارد. با این حال، بخشی از عدم اطمینان موجود ریشه داخلی دارد و سیاست‌های ثبات بخش اقتصادی می‌تواند به رفع آنها کمک کند.
اگر تصور می‌شود رکود یا عدم رشد اقتصادی ناشی از بالا بودن نرخ سود بانکی است و کاهش دستوری آن به رفع این مشکل می‌انجامد، باید گفت رکود و رشد پایین اقتصادی دلایل متعددی دارد که بالا بودن نرخ سود یکی از آنهاست و صرف کاهش نرخ سود بانکی و آن هم به شکل دستوری برای رفع این مشکل کافی نیست. بهره‌وری پایین و عدم اطمینان موجود در پیش‌روی فعالیت‌های اقتصادی در ترکیب با نامساعد بودن محیط کسب و کار از عوامل مهمی است که بدون وجود برنامه مشخص برای برداشتن آن موانع و تنها با کاهش نرخ سود بانکی کمک زیادی نمی‌کند. اگر قرار باشد نرخ سود بانکی برای رفع این مشکل کاسته شود، باید در نتیجه اجرای یک سیاست پولی رخ دهد، نه به شکل دستوری که به معنی منتفی کردن تمام منافع حاصل از بهبود نظام بانکی و اعاده تمام مشکلات گذشته ناشی از سرکوب مالی است.
سیاست‌های پولی انقباضی بانک مرکزی نیز تا حد زیادی اجتناب‌ناپذیر بوده و تلاش برای کاهش سریع تورم نمی‌توانسته است بدون تحمل هزینه به پیش رود و بالا بودن نرخ سود بانکی بخشی از این هزینه است که دولت برای کاهش تورم بسیار بالا ناچار بوده است آن را متحمل شود. تا زمانی که این عوامل علت بالا بودن نرخ سود بانکی هستند، کاهش دستوری آن راه به جایی نمی‌برد و صرفاً به گسترش رانت‌جویی و تضعیف بانک‌های دولتی می‌انجامد، گرچه پایین آمدن نرخ تورم و برگشتن اطمینان و ثبات به اقتصاد به‌طور طبیعی و البته به‌صورت تدریجی زمینه را برای کاهش نرخ سود بانکی فراهم خواهد کرد.
مطالبات معوق
بدون شک یکی از مهم‌ترین چالش‌های پیش روی نظام بانکی کشور در مقطع کنونی افزایش مطالبات سررسید گذشته و معوق بانکی است که همچون توده‌ای منجمد، پیش روی کارایی و اثربخشی نظام بانکی قرار گرفته است. نظام بانکی طی چند سال اخیر با سیر فزاینده مطالبات معوق مواجه بوده که محصول شرایط خاص اقتصادی، اجتماعی و سیاسی از یک‌سو و پرداخت تسهیلات غیرواقعی و غیر‌کارشناسی (به دلایلی همچون فقدان موسسات رتبه‌بندی) از سوی دیگر است. آنچه مسلم است روند افزایشی مطالبات بر شبکه بازار پول و عملکرد نظام بانکی تاثیر قابل توجهی داشته و توان وام‌دهی بانک‌ها را بیش از پیش تضعیف کرده است. با گسترش مشکل مطالبات معوق، بانک‌ها و موسسات ذی‌نفع به ناچار برای حل مشکل مزبور به استفاده از راهکارهای کوتاه‌مدت، همچون استمهال، کاهش یا حذف جریمه تاخیر تمایل پیدا کرده‌اند که خود می‌تواند نقش مخربی در حل میان‌مدت و بلندمدت آن داشته باشد. حجم انبوه مطالبات معوق نظام بانکی ایران را به طور کلی می‌توان معلول عواملی همچون رکود اقتصادی و تحریم‌های بین‌المللی، عدم اعتبارسنجی و ظرفیت‌سنجی صحیح مشتریان، وجود رانت و فساد اداری در فرآیند اعطای تسهیلات، نبود وثایق و تضامین کافی و در نهایت وجود مشکلات متعدد قانونی و حقوقی در وصول مطالبات غیرجاری برای بانک‌ها دانست.
بنگاه‌داری بانک‌ها و چرخه معیوب توزیع اعتبارات
در حال حاضر بانک‌های دولتی، خصوصی یا شبه‌دولتی به ورود به عقود مشارکتی تمایل بیشتری نشان می‌دهند. چرا که از این طریق با بنگاه‌ها مشارکت کرده و سود بیشتری به دست می‌آورند. چنین رویه‌ای باعث شده تا اعتبارات بانکی کوتاه‌مدت که به طور معمول برطرف‌کننده نیازهای پولی یا سرمایه در گردش در موسسات کوچک و متوسط بخش خصوصی هستند، تقریباً کنار گذاشته شوند و در نتیجه موسسات تولیدی کوچک و متوسط، یعنی همان بخش خصوصی از این اعتبارات محروم شوند، و متاسفانه با وجود حجم نقدینگی که اکنون به هزار هزار میلیارد تومان رسیده است، بسیاری از این بنگاه‌ها از فقدان سرمایه در گردش رنج می‌برند. در حالی که هزاران میلیارد تومان اعتبارات بانکی در اختیار بخش‌هایی از اقتصاد است که به قدرت‌های سیاسی، اقتصادی و اطلاعات دسترسی دارند، قرار دارد و از آنجا که این بخش‌ها دارای پشتوانه سیاسی هستند، چندان رغبتی به بازپرداخت بدهی خود ندارند و همین امر باعث شده تا مطالبات معوق بانک‌ها به حدود ۱۸۰ هزار میلیارد تومان افزایش پیدا کند.
سهم بالای تسهیلات تکلیفی در نظام بانکی کشور
بانک‌ها برای حفظ کارایی خود نیازمند استقلال در مدیریت منابع مالی خود هستند. بانکی که نتواند منابع مالی خود را بر اساس منطق و ارزیابی اقتصادی هدایت کند و با اعمال فشار از سوی دولت مجبور به اعطای تسهیلات شود، عملاً به شبکه توزیع پول تحت دستورات دولت تبدیل می‌شود که منجر به کاهش بهره‌وری نظام بانکی خواهد شد. واقعیت آن است که بعد از انقلاب به دلیل کسری‌های سنگین بودجه، توجه دولت از منابع مالی بودجه، به منابع مالی بانک‌ها معطوف شد و دخالت‌های شبه‌مالی دولت در نظام مالی آغاز شد. استفاده مکرر از منابع مالی موجب شده است که دولت به این منابع همانند یک «ردیف بودجه‌ای غیررسمی» نگریسته و آنها را مورد استفاده قرار دهد. البته دولتی بودن بانک‌ها در این نگرش دولت نسبت به منابع بانکی و تلقی آنها مانند منابع بودجه‌ای تاثیر بسزایی داشته است. این وضعیت باعث می‌شود تا وام‌گیرندگان دولتی که بخش عظیمی از وام‌گیرندگان شبکه بانکی را تشکیل می‌دهند، به صورت پنهان یارانه دریافت کنند. همچنین دریافت وام‌های ارزان‌قیمت سبب می‌شود که صورت‌های مالی شرکت‌های وام‌گیرنده، واقعیت‌های مالی حاکم بر آنها را نشان ندهند. علاوه بر این، تسهیلات تکلیفی نه‌تنها به دشواری بازپرداخت می‌شوند، بلکه بخش عمده‌ای از آنها به دلیل اینکه در ابتدا با تعهد دولت پرداخت می‌شوند و به همین دلیل وثایق و تضمین‌های کافی برای جبران ضرر و زیان بانک‌ها وجود ندارد، از پتانسیل بالایی برای تبدیل‌شدن به مطالبات معوق برخوردارند.
عدم‌کفایت سرمایه بانک‌ها
سرمایه مناسب و کافی یکی از شرایط لازم برای حفظ سلامت نظام بانکی است و هر یک از بانک‌ها و موسسات اعتباری برای تضمین ثبات و پایداری فعالیت‌های خود باید همواره نسبت مناسبی را میان سرمایه و ریسک موجود در دارایی‌های خود برقرار کند. کارکرد اصلی این نسبت، حمایت بانک در برابر زیان‌های غیرمنتظره و نیز حمایت از سپرده‌گذاران و اعتباردهندگان است. بر این اساس کمیته بال در سال‌های پس از بحران مالی جهانی، حداقل نسبت کفایت سرمایه لازم را به سطوح بالاتری ارتقا داده و این در حالی است که بانک مرکزی این نسبت را همچنان در سطح هشت درصد پیشنهادی در مقررات بال یک حفظ کرده است. ولی همین میزان نیز از سوی بانک‌های کشور رعایت نمی‌شود. در این راستا یکی از برنامه‌های دولت فعلی برای حل این مشکل، افزایش سرمایه بانک‌ها از محل تسعیر نرخ ارز است که با مخالفت مجلس نهم مواجه شد؛ اما به نظر می‌رسد باز هم دولت قصد دارد این موضوع را پیشنهاد دهد تا در مجلس دهم نیز مورد بررسی قرار بگیرد. توسل دولت به استفاده از این ابزار نیز در شرایطی است که کارآمدی آن در نزد محافل کارشناسی محل بحث است.
محرومیت استفاده از ابزارهای مالی متنوع و نوین
حدود سه دهه از تدوین قانون بانکداری بدون ربا می‌گذرد و تجربه این سال‌ها نشان می‌دهد که مباحث زیادی باید تحول پیدا کنند و نهادهای زیادی باید رویه فعلی فعالیت خود را تغییر دهند، چراکه صرف اجرای بانکداری بدون ربا و قوانین مربوط به آن قابلیت اجرایی در کشور ندارد به خاطر اینکه بُرد این قوانین و لایحه‌ها در وضعیت فعلی اقتصاد و سیستم بانکی کشور بسیار کم بوده و انتظارات قانون اساسی و جامعه را برآورده نمی‌کند. در این میان تجدیدنظر در تعریف سنتی ربا از اهدافی است که در صورت تحقق آن ضمن صیانت از حقوق مردم، موجب یک تحول بزرگ نه‌تنها در نظام بانکداری بلکه در کل نظام مالی و اقتصادی خواهد شد. در شرایط فعلی و با استناد به تعریف سنتی از ربا که مورد تایید بسیاری از روحانیون روشنفکر و آگاه به مسائل پولی و اقتصادی نیز نیست، نظام مالی و به‌خصوص بانکداری ایران در تجهیز و تخصیص منابع و همچنین استفاده از ابزارهای مالی متنوع و پیشرفته امروزی در بازارهای مالی و به‌خصوص بازار سرمایه با مشکلات عدیده و بزرگی دست به گریبان است.
تعریف جدید از ربا، ترمیم قدرت خرید پول حداقل تا اندازه‌ای که کاهش ارزش ناشی از تورم را بپوشاند نه‌تنها ربا محسوب نمی‌شود بلکه لازمه استفاده از پول‌های اعتباری (اسکناس و...) به جای پول‌های دارای ارزش ذاتی (طلا و نقره) است و از اجحاف به قرض‌دهنده (اعتباردهنده) جلوگیری می‌کند.
دریافت یا پرداخت بهره نه‌تنها تا مبلغی که کاهش قدرت خرید ناشی از تورم را بپوشاند، کاملاً منصفانه و عادلانه است و ربا محسوب نمی‌شود بلکه تا مبلغی که علاوه بر جبران کاهش قدرت خرید، یک بازده منطقی و قابل انتظار را نصیب قرض‌دهنده کند، نیز پذیرفته شده و بسیار عاقلانه است. بدین ترتیب، چنین نظامی با استفاده نکردن از نرخ بهره مناسب در پرداخت سود به پس‌اندازکنندگان و دریافت سود از وام‌گیرندگان نه‌تنها موجب تخصیص غیر‌بهینه منابع کمیاب اقتصادی و در نتیجه اتلاف آنها و عدم کسب بازده مناسب از انجام فعالیت‌های اقتصادی می‌شود، بلکه با انتقال غیرعادلانه و بدون کسب «قدرت خرید» میلیون‌ها نفر از پس‌اندازکنندگان نیازمند جامعه به گروهی اندک از اشخاص حقیقی و حقوقی که به واسطه داشتن مناسبات به‌خصوص با برخورداری از امتیازات ویژه امکان دسترسی به وام‌ها و تسهیلات، خصوصاً تسهیلات تکلیفی با نرخ‌های ترجیحی بهره را دارند، موجبات توزیع فقر بین قشر عظیمی از مردم را به بهای توزیع ثروت بین گروهی اندک از آنان فراهم می‌آورد و در نتیجه فقیر شدن، کل جامعه را در قبال ثروتمندتر شدن برخی از طبقات به ارمغان می‌آورد.
در پایان می‌توان به مشکلات دیگری در صنعت بانکداری ایران همچون فاصله با استانداردهای بین‌المللی همچون IFRS و FATF، عدم پیاده‌سازی ساختارهای مربوط به حاکمیت شرکتی (Corporate Governance) و بانکداری متمرکز (Core Banking)، نیز اشاره کرد. بر این اساس، بررسی‌های صورت‌گرفته حاکی از آن است که هم‌اکنون صنعت بانکداری در این حوزه‌ها با مشکلات زیادی روبه‌روست و از کارایی لازم برخوردار نیست. در این زمینه معضلات جدی از جنس زیرساخت‌های لازم (مخابرات) و سامانه‌های نرم‌افزاری و سخت‌افزاری به عنوان موانعی مهم مطرح هستند. از این‌رو لازم است طی یک برنامه هدفمند ضمن ارزیابی داشته‌های موجود نظام بانکی در زمینه‌های یاد‌شده در بالا، شرح وظایف کلیه متولیان اعم از بانک مرکزی، بانک‌ها، شرکت‌های مشاوره و تامین‌کنندگان زیرساخت‌ها جهت دستیابی به یک نظام بانکی متمرکز، کارا و روزآمد تبیین و پیگیری شود.
اما در مجموع باید گفت بدون اجرای اصلاحات نهادی در قوانین شکل‌دهنده روابط میان نقش‌آفرینان نظام بانکی یعنی بانک مرکزی، شبکه بانکی و دولت و همچنین تحول ساختار بازار، محیط کسب و کار بانکی، زیرساخت‌های اطلاعاتی و مدیریت ریسک، نقش رگولاتوری بانک مرکزی و سیاستگذاری، انتظار نمی‌رود وضع موجود به صورت پایدار تغییر کند. در مقابل، استمرار مشکلات برشمرده در این نوشتار منجر به تخریب بیشتر سلامت صنعت بانکداری می‌شود. بنابراین، لازم است در نقش‌های حاکمیتی قانونگذار و مقام ناظر و همچنین نقش‌آفرینی دولت در عرصه بانکداری، تغییراتی در جهت اصلاح نظام مالی و بانکی انجام پذیرد.
اقتصاد نیوز