طی دو دهه گذشته کشورهایی چون هندوستان، شیلی، اردن و اندونزی، سیاست‌های اشتغال‌زایی خود را با استفاده از مختصات اقتصاد، تصویر بنگاه‌های اقتصادی و نیازهای بازار کار تنظیم کرده‌اند. این سیاست‌ها عمدتا بر چهار محور مهارت‌افزایی ملی براساس نیازهای بخش واقعی اقتصاد، تقویت نقش بنگاه‌های خرد و کوچک در زنجیره ارزش، برون‌سپاری نیروی کار و جذب بخشی از فرآیندهای برون‌سپاری‌شده شرکت‌های بزرگ استوار بوده است. نتایج این سیاست‌ها نیز به‌صورت کاهش قابل‌توجه نرخ بیکاری و ایجاد مزیت رقابتی در بازار نیروی کار در این کشورها نمود پیدا کرده است. البته لازمه کارآیی حداکثری این سیاست‌ها زدودن مقررات ضد بازار، اتخاذ سیاست‌های ارزی و تجاری صادرات‌محور، توسعه زیرساخت‌ها و ایجاد ارتباط بین صنایع سنگین و بنگاه‌های خرد و کوچک است. به باور کارشناسان تجربیات این کشورها می‌تواند درسی برای سیاست‌گذاران اقتصادی کشور باشد؛ چراکه به گواه تجربه، شیوه‌های اشتغال‌زایی پیش‌تر آزموده‌شده یعنی پول‌پاشی برای ایجاد اشتغال، به جای تحقق هدف باعث ایجاد انحرافاتی شده است که در قالب‌هایی چون مطالبات معوق بانکی نمود پیدا کرده‌اند.
بررسی تجربه اشتغال‌آفرینی در چهار کشور هندوستان، شیلی، اندونزی و اردن نشان می‌دهد که «برنامه جامع مهارت‌زایی»، «تقویت نقش بنگاه‌های کوچک و خرد در زنجیره ارزی»، «جذب بخشی از فرآیندهای برون‌سپاری شده صنایع بین‌المللی» و «برون‌سپاری نیروی کار ماهر» راهکارهایی هستند که طی دهه‌های گذشته ضمن پیرایش تصویر بازار کار در این کشورها، تهدید ناشی از سیل روزافزون بیکاران را به یک مزیت رقابتی تبدیل کرده‌است. بر مبنای تجربه این کشورها، لازمه موفقیت‌آمیز بودن تاکتیک‌های یاد شده رفع چارچوب‌های قانونی تحدیدکننده بازار، وجود سیاست‌های مبتنی بر صادرات، تقویت نقش بنگاه‌های خرد در زنجیره ارزش، آزادسازی اقتصادی و برآورد صحیح از هارمونی بازار کار و نیازهای آتی بخش واقعی اقتصاد به سرمایه انسانی است. پیش‌شرط‌هایی که در صورت لحاظ شدن در سیاست‌گذاری اقتصادی ایران نیز می‌تواند تناقض ظاهری موجود در اهداف رشد اقتصادی که از نیرو محرکه صنایع بزرگ نشات می‌گیرد و اشتغال‌زایی که در بستر بنگاه‌های خرد و متوسط تحقق می‌یابد را مرتفع کند.
اشتغال‌زایی به سبک هندی
بر مبنای بررسی‌های دفتر جهانی کار (ILO) تا پیش از سال 2005 حدود 90 درصد از کارگران هندی در بخش‌های غیررسمی اقتصاد با حقوقی اندک و بهره‌وری پایین مشغول به‌کار بودند. حدود 60 درصد از کارگران هندی دارای مدرک تحصیلی در مقطع ابتدایی یا بی‌سواد بودند. افزون بر این بر مبنای برآوردهای دفتر جهانی کار طی این بازه زمانی حدود 80 درصد از نیروی کار جدید هندی هیچ‌گونه فرصت کسب مهارت‌های فنی نداشتند. مجموعه این عوامل باعث شده‌بود تا هندوستان از نظر نیروی کار باکیفیت با محدودیت‌های اساسی روبه‌رو باشد، به نحوی که در نیمه ابتدایی دهه 2000 تنها در بخش فناوری اطلاعات این کشور به میزان نیم میلیون نفر کمبود نیروی کار متخصص وجود داشت. از سوی دیگر رشد روزافزون جمعیت و گسترش قاعده هرم جمعیتی طی دهه‌های گذشته، اقتصاد هند را با خیل عظیمی از متقاضیان کار جدید روبه‌رو کرده‌بود. به این ترتیب در نیم‌دهه پایانی قرن گذشته از یکسو نرخ بیکاری از 6 درصد به بیش از 8 درصد افزایش یافته‌بود و از سوی دیگر بخش عمده‌ای از سیل پردامنه شاغلان جدید فاقد مهارت‌های فنی مورد نیاز بودند.
سیاست‌گذاران هندی برای حل دو مشکل یاد شده، در سال 2009 و در قالب برنامه یازدهم توسعه، سیاست «برنامه انگیزش افزایش مهارت‌های فنی ملی» را در دستور کار قرار دادند. بر مبنای این برنامه موسسات آموزش فنی و حرفه‌ای به‌عنوان ابزاری برای تربیت نیروی کار متخصص در نظر گرفته‌شدند. به این ترتیب بر مبنای برآوردهای صورت‌گرفته از میزان نیاز به مهارت‌های مختلف به خصوص در حوزه فناوری اطلاعات، انرژی‌های جدید، خودروسازی و صنایع الکترونیک ظرفیت مهارت‌افزایی در دستور کار مراکز آموزش فنی و حرفه‌ای قرار گرفت. به این ترتیب در سال پایانی برنامه یازدهم توسعه (2012) تعداد شرکت‌‌کنندگان در دوره‌های مختلف آموزش فنی و حرفه‌ای به حدود 15میلیون نفر رسید. این در حالی است که در سال 2005 تنها 3 میلیون نفر در دوره‌های کسب مهارت شرکت کرده‌بودند.
هندی‌ها به موازات برنامه افزایش مهارت فنی ملی که سهم اثرگذاری در افزایش بهره‌وری کاربرمحور در این کشور بر عهده داشت از برون‌سپاری فرآیند (Business process outsourcing) به‌عنوان ابزاری نوین برای کاهش عمق چالش بیکاری در کشور خود استفاده کردند. منظور از برون‌سپاری، واگذاری انجام فرآیندها یا فعالیت‌های داخلی یک کسب‌وکار به یک تامین‌کننده خارجی (در این مثال هندوستان) تحت قرارداد مشخص است. هزینه پایین نیروی کار در هند در کنار تلاش سیاست‌گذارانه برای تسهیل قانونی سرمایه‌گذاری خارجی در هند و توسعه زیرساخت‌های ارتباطی در هندوستان باعث شد تا از یکسو انگیزه صنایع بزرگ برای واگذاری بخشی از فرآیند خود به صنایع خرد و محلی افزایش پیدا کند و از سوی دیگر شرکت‌های بین‌المللی نیز بخشی از فرآیند تولیدی خود را با توجه به افزایش انعطاف و کاهش هزینه‌های بالاسری به هند منتقل کردند. امری که علاوه بر شتاب‌دهی به ورود تکنولوژی و سرمایه به هندوستان به موازات برنامه توان‌افزایی فنی، سرعت انباشت توان فنی در نیروی کار هندی را افزایش داد. از سوی دیگر با توجه به قیمت کم کارگران هندی، تسلط به زبان انگلیسی و افزایش روزافزون کارآموزان مراکز آموزش فنی و حرفه‌ای در این کشور برون‌سپاری نیروی کار به خصوص در بخش خدمات فنی و مهندسی در حوزه فناوری اطلاعات به‌عنوان یکی دیگر از راه‌حل‌های برخورد با پازل بیکاری در هندوستان مورد استفاده قرار گرفت. بررسی آمارهای بانک جهانی نشان می‌دهد که مجموعه سیاست‌های اتخاذشده در هندوستان، نرخ بیکاری در این کشور را از 9/5 درصد در سال 2010 به کمتر از 5 درصد در سال 2016 کاهش داده‌است.
سیاست تجاری، ابزاری برای اشتغال‌زایی
تجربه اندونزی طی سال‌های 1970 تا 1990 را می‌توان نمونه‌ای موفق از سیاست‌گذاری در زمینه کاهش نرخ بیکاری معرفی کرد. بررسی تجربه این کشور در کاهش عمق بیکاری از آنجا حائز اهمیت است که شرایط اندونزی طی سال‌های یاد شده به واسطه وابستگی درآمدی به نفت، بهره‌وری پایین، حضور در منطقه‌ای ناامن و نرخ بیکاری دورقمی شباهت زیادی با وضعیت کنونی ایران دارد. سیاست‌گذاران وقت اندونزی با محوریت «سوهارتو» دومین رئیس‌جمهوری اندونزی، برای برخورد با عدم تناسب بین رشد اقتصادی 7 درصدی در دهه 70 و نرخ روزافزون بیکاری در اوایل این دهه از یک برنامه سه‌لایه‌ای استفاده کردند.
بررسی‌ها نشان می‌دهد که طی نیمه اول دهه 1970 همزمان با صنعتی شدن اندونزی، نرخ بیکاری در مناطق روستایی با سرعت چشمگیری افزایش می‌یافت. اتفاقی که باعث افزایش نابرابری درآمدی و افزایش فقر در این کشور شده بود. بنابراین سیاست‌گذاران اندونزیایی در گام نخست با هدف اشتغال‌زایی حداکثری برای این اقشار سیاست توانمند‌سازی فعالیت‌های خرد در دو حوزه صنعت و کشاورزی را در دستور کار قرار دادند. به این ترتیب در اثر مجموعه‌ای از ابزارها چون تجاری‌سازی محصولات روستایی و صنایع پایین دست و ارتقای تکنولوژیک در حوزه صنایع خرد و کشاورزی با ایجاد شغل‌های هر چند موقت و مدیریت سیل روزافزون بیکاران، علاوه بر کاهش آثار سوء اجتماعی بیکاری، با ایجاد تقاضا برای بخش غیررسمی پیش‌نیاز مورد نیاز برای اجرای سطح دوم سیاست‌های اشتغال‌زایی خود را ایجاد کند.
سیاست‌گذاران برای کاهش عمق بیکاری در مرحله دوم تلاش کردند تا محیط فعالیت خرد اقتصادی را با دستاوردهای اقتصاد کلان هماهنگ کنند. ابزار سیاست‌گذاران اندونزی برای تامین این هدف، مقررات‌زدایی، توسعه زیرساخت‌های نرم‌افزاری و سخت‌افزاری در حوزه‌های کشاورزی و صنایع خرد و واردات سطوح بالاتر تکنولوژی برای تقویت این بنگاه‌های خرد بود. بررسی‌های کارشناسانه نشان می‌دهد سرمایه‌گذاری‌های زیرساختی در قالب تسهیل حمل‌ونقل در مناطق روستایی، توسعه شبکه ارتباطی، توسعه زیر ساخت‌های بازاری و به‌روزرسانی سیستم کشاورزی قابلیت اشتغال‌زایی مضاعفی در اقتصاد اندونزی به وجود آورد. علاوه بر نیروی محرک ناشی از کاهش هزینه مبادله از طریق افزایش سرمایه‌گذاری بخش عمومی و تقویت روزافزون بخش خصوصی، کاهش قیود مقرراتی با افزایش انگیزه صادرات، سرمایه‌گذاری خارجی منابع بیشتری را در اختیار دولت وقت اندونزی قرار داد. از سوی دیگر با تسهیل ارتباط بازارهای شهری و روستایی از طریق واسطه‌های بازار مالی روستایی، رشد اقتصادی در این کشور پتانسیل بالاتری برای اثرپذیری و اثرگذاری بر مناطق روستایی پیدا کرد.
سیاست‌گذاران اندونزیایی پس از این اقدامات در سطح سوم از مجموعه سیاست‌های اشتغال‌زایی «تثبیت تقاضا» با حفظ و توسعه حجم صادرات سرمایه‌بر را در دستور کار قرار دادند. به این ترتیب تغییری چشمگیر در ترکیب صادرات صنعتی اندونزی بر اساس نهاده مورد استفاده به وقوع پیوست، به نحوی که سهم صادرات مبتنی بر منابع طبیعی از مجموع صادرات این کشور آسیایی از 33 درصد در سال 95 به حدود 10درصد در سال 1999 رسید. افزون بر این طی این بازه زمانی سهم صادرات مبتنی بر سرمایه انسانی و تکنولوژی جدید در این کشور نیز به میزان قابل توجهی افزایش یافت. به عقیده کارشناسان دستیابی به رشد اقتصادی بالاتر نیازمند کاهش هرچه بیشتر هزینه‌های تولید و افزایش بهره‌وری است. دو هدفی که به سختی تجمیع می‌شوند اما سیاست‌گذاران این کشور از طریق تثبیت تقاضای داخلی و خارجی برای بخش‌های رونق یافته این دو هدف را تجمیع کردند. به این ترتیب با اجرای سیاست‌های سطح سوم مانند تقویت صنایع کاربری مانند تولید پوشاک و مونتاژ سهم بخش صنایع از رشد ناخالص داخلی اندونزی از 10 درصد به حدود 30 درصد رسید. اصلاح قانون و بستر مناسب ایجاد شده برای صادرات نیز این موقعیت را فراهم کرد تا صنایع صادراتی پتانسیل بیشتری برای رشد داشته باشند.
به این ترتیب نقش سیاست‌های تجاری به‌عنوان یک کاتالیزور در دستیابی به اهداف اشتغال‌زایی اندونزی ایفای نقش کرد. این سیاست‌ها در سه فاز به شکل توانمند‌سازی و تجاری‌سازی صنایع کوچک و روستایی، تسهیل ارتباط این صنایع با زنجیره ارزش و اتخاذ سیاست‌های تجاری و ارزی صادرات محور از سیاست‌های تجاری به‌عنوان ابزاری برای کاهش بیکاری ایفای نقش کردند. ابزاری که بر مبنای آمارهای موجود در پایگاه اطلاعاتی trading economics نرخ بیکاری را از بیش از 12 درصد در سال 1975 طی دو دهه به حدود 6/5 درصد رساند.
اثر بزرگ کارگاه‌های کوچک
یکی دیگر از کشورهایی که طی دهه گذشته با اجرای صحیح سیاست‌های اشتغال‌زایی، تصویر نیروی کار خود را به کلی تغییر داد شیلی است. بررسی آمارهای بانک جهانی نشان می‌دهد که در اوایل دهه 80 شیلی با نرخ بیکاری 13درصدی مواجه بود. رشد اقتصادی این کشور در بازه زمانی بین سال‌های 1975 تا 1980 بین محدوده مثبت و منفی اعداد در نوسان بود. اقتصاد این کشور مانند همسایگان خود اقتصادی مبتنی بر کشاورزی و منابع طبیعی بود و بخش صنعت سهم کمی از تولید ناخالص داخلی در شیلی را برعهده داشت. اما اتخاذ مجموعه‌ای از سیاست‌های اقتصادی و برنامه‌های اشتغال باعث شد تا علاوه بر کاهش ابعاد فقر و بیکاری در شیلی، این کشور از لحاظ تنوع اقتصادی نیز در وضعیتی به مراتب بهتر از همسایگان خود در آمریکای لاتین قرار بگیرد.
می‌توان گفت برنامه اقتصادی شیلی نیز مانند اندونزی در سه سطح به وقوع پیوست. در دو سطح نخست برنامه اصلاحی تسهیل صادرات، سیاست‌های رقابتی، خصوصی‌سازی صندوق‌های بازنشستگی، نظام سلامت و نظام آموزشی در دستور کار سیاست‌گذاران قرار گرفت. تغییراتی که این کشور را به یک مقصد سرمایه‌گذاری جذاب و الگویی برای پیاده‌سازی اصلاحات اقتصادی بدل کرد. اما بازگشت وضعیت ناگوار پس از بحران اقتصادی سال 1998 سیاست‌گذاران شیلیایی را به فکر اجرای سومین مرحله از برنامه‌های اصلاحی انداخت. این برنامه اصلاحی به‌طور ویژه بر تقویت بنگاه‌های خرد، کوچک و متوسط متمرکز شده بود. محورهای اصلی این برنامه اصلاحی شامل افزایش انعطاف بازار نیروی کار، ایجاد سیستم صدور گواهینامه توان‌افزایی فنی، گسترش شبکه ارتباطی بین صنایع خرد و حذف برخی قوانین زائد و به‌روزرسانی برخی استانداردها برای افزایش سطح کیفی محصولات این کشور بود.
اشتغال میوه مهارت‌افزایی
سیاست‌گذاران شیلی که نرخ بالای بی‌سوادی و سطح نامطلوب مهارت‌های فنی کارگران را به‌عنوان مانعی جدی برای رشد اقتصادی میدیدند برای غلبه بر این مشکلات علاوه بر توسعه زیر ساخت و گسترش چتر پوششی آموزش تحصیلی در این کشور، از یک ابزار اثرگذار در زمینه افزایش مهارت‌های فنی کارگران شیلیایی استفاده کردند. این ابزارها شامل تشکیل سرویس ملی کارآموزی و استخدام بود. این سرویس به منظور افزایش انگیزه شرکت‌ها به استخدام کارکنان کم‌تجربه، از مشوق‌های مالیاتی در قالب برگزاری دوره کارآموزی به‌عنوان ابزاری انگیزشی استفاده کرد. به این ترتیب طی بازه زمانی بین سال‌های 1988 تا 2002 تعداد شرکت‌های عضو در این سرویس ملی از 17 هزار شرکت به بیش از 110 هزار شرکت افزایش یافت. به این ترتیب شیلی در روندی مشابه با هند از نظر مهارت‌افزایی کارگران و مشابه با اندونزی از نظر تکیه بر نیروی محرکه بنگاه‌های کوچک و متوسط توانست نرخ بیکاری را از 12 درصد در سال 1999 به کمتر از 7 درصد در سال 2016 کاهش دهد.
اردن یکی دیگر از کشورهایی است که در دهه گذشته با تاکید بر تقویت پتانسیل نیروی کار داخلی توفیق نسبتا خوبی در اشتغال‌زایی داشته است. دولت اردن در برخورد با مساله بیکاری با یک پازل چند وجهی مواجه بود. از یکسو رشد اقتصادی مناسب اردن در دو دهه گذشته نتوانسته‌است موجب تحرکات محسوس در بازار نیروی کار این کشور شود. از سوی دیگر بیش از نیمی از جمعیت اردن در محدوده زیر 25 سال هرم جمعیتی قرار گرفته‌اند. افزون بر این نرخ مشارکت زنان و جوانان در این کشور در مقایسه با بسیاری از کشورهای منطقه در محدوده نامطلوبی قرار داشته‌است. سیاست‌گذاران اردنی در پاسخ به این مساله چند وجهی اقدام به تدوین استراتژی ملی اشتغال (NES) کردند. این استراتژی در گام نخست جایگزینی تدریجی نیروی کار خارجی با نیروی کار اردنی را در دستور کار قرار داد. یکی از نکات جالب توجه در این استراتژی این بود که اردنی‌ها در گام نخست اقدام به تدوین برنامه جامع 150 اقدامی کردند. سپس با توجه به وضعیت بازار کار، رشد اقتصادی و تاکید بر برنامه‌های حمایت اجتماعی به جای حمایت اقتصادی بیش از نیمی از این اقدامات حذف و در نهایت 69 اقدام اصلاحی در سه سطح در دستورکار قرار گرفت. در سطح اول هدف سیاست‌گذاران جذب حداکثری نیروی کار و جایگزینی تدریجی نیروی کار خارجی با نیروهای بومی بود. در سال 2014 و پس از موفقیت نسبی در اجرای فاز نخست این برنامه، مطابق با نسخه اجرا شده در هند و شیلی تقویت نقش بنگاه‌های خرد و متوسط در اشتغال و مهارت افزایش از طریق آموزش فنی و حرفه‌ای در دستور کار سیاست‌گذاران قرار گرفت. بر مبنای برآوردهای وزارت برنامه‌ریزی و همکاری بین‌المللی اردن این اقدامات در مرحله نخست اثر فزاینده‌ای معادل با 20 هزار شغل در سال بر جمعیت شاغلان این کشور داشته‌است. افزون بر این سیاست‌گذاران با شناسایی نیازهای پیش‌رو برنامه آموزش دانشگاهی اردن را به نحوی تنظیم کردند که در سال 2020 فارغ‌التحصیلان دانشگاهی به‌طور متناسب با نیازهای بازار از رشته‌های دانشگاهی فارغ‌التحصیل شوند. در سطح سوم نیز سیاست‌گذاران اردنی با استفاده از سیاست‌های پولی و مالی منطقی در کنار تکیه بر برنامه اشتغال‌زایی در راستای هدف افزودن به سرمایه‌انسانی بنگاه‌های اقتصادی از لحاظ کیفی و کمی برنامه‌ریزی کرده‌اند.
چالش‌های اشتغال‌زایی در ایران
بررسی آمارهای اقتصادی نشان می‌دهد که به‌رغم بهبود وضعیت اشتغال‌زایی، به واسطه افزایش روزافزون فارغ‌التحصیلان دانشگاهی و متقاضیان کار در اثر ورود مد هرم جمعیتی به سن اشتغال از یکسو و افزایش نرخ مشارکت اجتماعی از سوی دیگر، نرخ بیکاری در سال‌های اخیر روندی صعودی داشته‌است. به نحوی که نرخ بیکاری در سال گذشته با رسیدن به رقم 12/4 درصد به بیشترین میزان طی نیم‌دهه گذشته رسیده است.
بر مبنای بررسی‌های مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی در حال حاضر حدود 80 درصد از نیروی کار ایرانی در کارگاه کوچک شاغل هستند. بنابراین می‌توان گفت یکی از چالش‌های پیش‌رو برای سیاست‌گذاران در زمینه ایجاد اشتغال دستیابی ایجاد هماهنگی بین رشد اقتصادی و ایجاد اشتغال است. چراکه با توجه به نقش صنایع سرمایه‌بر در تولید ارزش افزوده در کشور، می‌توان گفت موتور محرک رشد اقتصادی کشور بنگاه‌های متوسط و بزرگ است؛ این در حالی است که بنگاه‌های کوچک و متوسط می‌توانند نقش موتور محرک اشتغال در کشور را ایفا کنند. بنابراین می‌توان گفت بسیاری از محدودیت‌های ایجاد اشتغال در کشور در تصویر بنگاه‌های اقتصادی کشور منعکس شده‌است. به پشتوانه استدلال ناشی از تصویر اشتغال‌زایی و تولید در بنگاه‌های اقتصادی و به گواه تجربیات چند دهه اخیر می‌توان گفت راه حل ایجاد اشتغال در کشور نه پول‌پاشی بلکه مجموعه‌ای از اقدامات سیاست‌گذارانه است که عدم توجه به آنها هر گونه حمایت مالی از برنامه‌های اشتغال‌زایی را نیز به بیراهه خواهد کشاند. بنابراین کارشناسان توصیه می‌کنند سیاست‌گذاران به جای سیاست پولی از سیاست‌های حمایتی که به تکمیل زنجیره ارزش و تقویت پیوند بین فعالیت‌های صنعتی بزرگ و سرمایه‌بر و سایر صنایع به منظور سرریز کردن آثار رشد در صنایع بزرگ به صنایع کوچک و اشتغال‌زا منجر می‌شوند، پیروی کنند. سیاستی که درصورت اجرای صحیح به عدم تناسب موجود بین اهداف اشتغال‌زایی و رشد اقتصادی پایدار خاتمه‌خواهد داد.
دنیای اقتصاد